421/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

421/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14. a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a tömegközlekedési eszközökön mindenki ingyen utazhasson?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. november 9-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. szeptember 7-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: Bizottság) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – Szervezőt is beleértve – 27 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 25 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 25 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A személyszállítási szolgáltatásokról szóló 2012. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Szsztv.) preambuluma rögzíti, hogy „Magyarország gazdasági fejlődésének és az állampolgárok életminőségének meghatározó eleme a közösségi közlekedési szolgáltatások rendszere. Alapvető célkitűzés, hogy szolgáltatás központú, átlátható támogatási módokon keresztül ellentételezett, a társadalom és a költségvetés teherbíró képességét figyelembe vevő olyan egységes közszolgáltatási személyszállítási rendszer jöjjön létre, amely elősegíti

- a közösségi közlekedés társadalmi és gazdasági elsőbbségének érvényre juttatását az egyéni közlekedéssel szemben,

- az országos, a regionális, az elővárosi és a helyi személyszállításra vonatkozó európai uniós követelmények kielégítését, valamint

- a hatékonyan működő, folyamatosan javuló szolgáltatást megtestesítő szolgáltató előre tervezhető, átlátható és fenntartható finanszírozását.”

  1. Az Szsztv. 1. § (1) bekezdése szerint „[a] törvény hatálya kiterjed:

 a) a Magyarország területén végzett belföldi és nemzetközi közúti és vasúti személyszállítási szolgáltatásra, valamint az azzal összefüggő jogokra és kötelezettségekre,

b) a saját számlás személyszállításra,

c) a víziközlekedésről szóló 2000. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Vkt.) 3. § (1) bekezdés a) pontjában és 2/A. §-ában foglalt személyszállítási közszolgáltatásokra, valamint

d) a Vkt. 3. § (2) bekezdésében foglalt személyszállítási közszolgáltatásokra, amennyiben azok a helyi vagy az elővárosi személyszállítási közszolgáltatások részét képezik,

e) az iskolabusszal vagy közösségi busszal végzett személyszállítási szolgáltatásokra.”

  1. Az Szsztv. 1. § (4) bekezdése továbbá kimondja, hogy a személyszállítási közszolgáltatások tekintetében e törvényt a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. október 23-i 1370/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (a továbbiakban: 1370/2007/EK rendelet) együttesen kell alkalmazni.
  2. A Bizottság jelen ügyben néhány fogalom - mint például a személyszállítási szolgáltatás, személyszállítási közszolgáltatás, országos, regionális, elővárosi és helyi személyszállítási szolgáltatás - ismertetését elengedhetetlennek tartja.
  3. Az Szsztv. 2. § 30. pontja alapján a személyszállítási szolgáltatás meghatározott járművel szerződés alapján, díj ellenében végzett személyszállítás, valamint az ezekhez kapcsolódó kiegészítő szolgáltatások.
  4. Az Szsztv. 2. § 29. pontja a közszolgáltatási szerződés alapján végzett személyszállítási szolgáltatásban határozza meg a személyszállítási közszolgáltatás fogalmát, egyben utal az 1370/2007/EK rendelet 2. cikk a) pontja szerinti fogalommeghatározásra is. Az 1370/2007/EK rendelet 2. cikk a) pontja a fogalmat tovább bontja, amely szerint az egy a nyilvánosság számára megkülönböztetés nélkül és folyamatosan nyújtott általános gazdasági érdekű személyszállítási szolgáltatás.
  5. Az országos, regionális, elővárosi és helyi személyszállítási szolgáltatás fogalmát az Szsztv. 2. §-ának 26., 27., 6. és 8. pontjai határozzák meg. Országos személyszállítási szolgáltatás a regionális, elővárosi vagy helyi személyszállítási szolgáltatásnak nem minősülő személyszállítási szolgáltatás. Regionális személyszállítási szolgáltatás a megye határán belül vagy a megyehatár átlépése esetén 100 km-t meg nem haladó, elővárosi személyszállítási szolgáltatásnak nem minősülő belföldi személyszállítási szolgáltatás. Elővárosi személyszállítási szolgáltatás a főváros vagy megyei jogú város és annak legfeljebb 100 km-es vonzáskörzete között végzett személyszállítási szolgáltatás. Helyi személyszállítási szolgáltatás továbbá a település közigazgatási határán belül - helyi díjszabás alapján - végzett személyszállítási szolgáltatás, a közúti járművel végzett személyszállítási közszolgáltatások esetében ideértve a település közigazgatási határon kívül eső vasútállomására (vasúti megállóhelyére), komp- vagy révátkelőhelyére közbeeső megállóhely érintése nélkül történő személyszállítási szolgáltatást is.
  6. Az Szsztv. 4. §-a határozza meg a személyszállítási szolgáltatásokkal kapcsolatos feladatok megoszlását az Országgyűlés, a Kormány, valamint az önkormányzatok között.
  7. Az Országgyűlés feladatai közé tartozik az Szsztv. 4. § (1) bekezdése alapján a személyszállítási közlekedéspolitikai, valamint a személyszállítási szolgáltatások fejlesztésére vonatkozó koncepció jóváhagyása, a személyszállítási szolgáltatások szabályozásával, engedélyezésével, működésével és fejlesztésével kapcsolatos törvényi szintű szabályozási és intézményi keretek kialakítása, valamint a személyszállítási közszolgáltatások költségvetési kereteinek kialakítása és biztosítása.
  8. A 4. § (2) bekezdése alapján a Kormány feladatai közé tartozik többek között a személyszállítási szolgáltatások megszervezésére és fejlesztésére vonatkozó koncepció meghatározása, a személyszállítási közszolgáltatás fejlesztése,  engedélyezési tevékenység jogszabályi és intézményi kereteinek kialakítása,  a közszolgáltatási utazási kedvezmények mértékének meghatározása, a honvédelemmel, a polgári védelemmel és a katasztrófaelhárítással összefüggő személyszállítási feladatok ellátása, valamint a személyszállítási szolgáltatásokhoz kapcsolódó eszközök üzemeletetésére és fejlesztésére vonatkozó egységes fejlesztési koncepció elfogadása.
  9. Az Szsztv. 4. § (3) bekezdése sorolja fel a közlekedésért felelős miniszter – aki a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm.rendelet 160. §-a szerint a mindenkori technológiai és ipari miniszter - feladatait, amelyek közül kiemelést érdemel különösen  az országos, regionális és elővárosi személyszállítási közszolgáltatások megszervezésével kapcsolatos intézményi és szabályozási keretek kialakítása, a személyszállítási közszolgáltatások megszervezése, a közlekedési szolgáltató kiválasztása, a személyszállítási közszolgáltatási szerződés alapján az államháztartásért felelős miniszterrel egyetértésben az országos, a regionális és az elővárosi személyszállítási közszolgáltatási kötelezettségek miatt a közlekedési szolgáltatónál felmerülő, bevétellel nem fedezett és indokoltnak elismert költségeknek a központi költségvetésből történő megtérítése, az országos, elővárosi és regionális közlekedés egységes jegy- és bérletrendszerére, díjakra és díjalkalmazási feltételrendszerére, valamint egységes jegyellenőrzési folyamatokra és módszertanra vonatkozó koncepció kidolgozása és elfogadása.
  10. A települési önkormányzat, valamint önkormányzatok társulásának önként vállalt feladatait, a Fővárosban a Fővárosi Önkormányzat kötelező feladatait az Szsztv. 4. § (4) bekezdése határozza meg.
  11. Az önkormányzatok feladatai többek között a helyi személyszállítás fejlesztésére vonatkozó koncepciók jóváhagyása, valamint azok végrehajtásának megszervezése, a helyi személyszállítási közszolgáltatások megszervezése, a közlekedési szolgáltató kiválasztása, a helyi személyszállítási közszolgáltatások megrendelése, a helyi közlekedés díjainak szerződés keretében történő megállapítása, a helyi személyszállítási közszolgáltatások bevételekkel nem fedezett indokolt költségeinek megtérítése, valamint a szolgáltatások teljesítésének ellenőrzése.
  12. Az Szsztv. 23. §-a szerint belföldi személyszállítási közszolgáltatás végzésére - a közforgalmú kötöttpályás közlekedést helyettesítő autóbuszjáratokkal végzett és a kabotázs személyszállítási szolgáltatás, valamint az e törvényben meghatározott kivételekkel - a közlekedési szolgáltató kizárólag közszolgáltatási szerződés keretében bízható meg. A közlekedési szolgáltató kiválasztása tekintetében az Szsztv. alkalmazni rendeli a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Ktv.) vonatkozó rendelkezéseit és rámutat arra, hogy a Ktv. 5. § (1) bekezdése szerinti feladatok tekintetében - állam nevében pályázat kiírása, elbírálása, ajánlattételi felhívás, ajánlattételi eljárás és a koncessziós szerződés megkötése - az ellátásért felelősnek a Ktv. 5. § (1) bekezdése szerinti kormányrendeletben kijelölt minisztert vagy központi kormányzati igazgatási szervet kell tekinteni. A közszolgáltatási szerződést pályázati eljárás keretében kell megkötni. A pályázat pedig nyilvánosan, a verseny tisztaságát és átláthatóságát bárki számára biztosító módon zajlik.
  13. Az Szsztv. 30. §-a alapján a közlekedési szolgáltató ellentételezésre jogosult.
  14. Az Szsztv. 31. § -a szerint a személyszállítási közszolgáltatások díjai, a pótdíjak és a díjalkalmazási feltételek a közszolgáltatási szerződésben kerülnek meghatározásra. A személyszállítási közszolgáltatási utazási kedvezmények mértékét, a jogosultak körét és a kedvezmények igénybevételének feltételeit pedig a Kormány rendeletben állapítja meg.
  15. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdésének 18. pontja szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közösségi közlekedés biztosítása. Ugyanezen szakasz (3) bekezdése szerint a helyi közösségi közlekedési feladatellátás forrása helyi önkormányzatnál a helyi iparűzési adóból származó bevétel, a fővárosi önkormányzat esetében elsőként a külön törvény alapján a fővárosi önkormányzatot osztottan megillető adóbevétel.

IV.

[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés arra irányul, hogy a tömegközlekedés használata mindenki számára ingyenes legyen.
  2. Ebből adódóan a Bizottság elsődlegesen azt vizsgálta, hogy a személyszállítási közszolgáltatások részletszabályainak rendezése mely jogforrási szinten valósul meg.
  3. A népszavazásra javasolt kérdésben szereplő „tömegközlekedési eszköz” kifejezést a fentiekben hivatkozott jogszabályok nem nevesítik. A Szervező a feltett kérdésben szereplő tömegközlekedési eszköz alatt vélhetően az Szsztv.-ben szereplő személyszállítási közszolgáltatást értheti.
  4. Az Szsztv. 4. §-a határozza meg a személyszállítási szolgáltatásokkal kapcsolatos feladatok megoszlását az Országgyűlés, a Kormány, valamint az önkormányzatok között.
  5. A törvényben felsorolt feladatokból - a személyszállítási közlekedéspolitikai, a szolgáltatások fejlesztésére vonatkozó koncepció jóváhagyása, a személyszállítási szolgáltatások szabályozásával, engedélyezésével, működésével és fejlesztésével kapcsolatos törvényi szintű szabályozási és intézményi keretek kialakítása, a személyszállítási közszolgáltatások költségvetési kereteinek kialakítása, biztosítása -megállapítható, hogy az Országgyűlés feladata csupán a személyszállítási szolgáltatások biztosításának törvényi, intézményi, illetve költségvetési kereteinek meghatározására irányul.
  6. Az Szsztv.-ben meghatározott feladatok megosztásából nyilvánvalóan következik, hogy az országos, a regionális, az elővárosi személyszállítási közszolgáltatások megszervezése a Kormány közlekedésért felelős tagjának, a technológiai és ipari miniszternek a hatáskörébe, míg a helyi személyszállítási közszolgáltatások megszervezése az önkormányzatok hatáskörébe tartozik.
  7. Az Szsztv. 27. §-a kimondja, hogy amennyiben a közlekedési hálózat műszaki állapota lehetővé teszi, az országos, regionális és elővárosi személyszállítási közszolgáltatásokra vonatkozó alapellátást minden település számára - elsődlegesen menetrend szerinti közlekedéssel – biztosítani kell. Az országos, a regionális, valamint az elővárosi személyszállítási közszolgáltatásokra vonatkozó alapellátás meghatározására szolgáló részletes szabályokat az Szsztv. 49. § (2) bekezdés c) pontja alapján a miniszter rendeletben állapíthatja meg. A főváros és a helyi személyszállítási közszolgáltatást működtető megyei jogú városok képviselő-testülete az Szsztv. 49. § (4) bekezdése szerint a helyi személyszállítási közszolgáltatások vonatkozásában szintén rendeletben állapíthatja meg az alapellátás szintjét.
  8. A fentieket támasztja alá azon megállapítás miszerint az országos, a regionális, valamint az elővárosi vasúti személyszállítás biztosítása érdekében kötött közszolgáltatási szerződés - a Magyar Államot képviselve - a közlekedésért felelős miniszter és a MÁV-START Vasúti Személyszállító Zrt. között jött létre, amelyre vonatkozó díjtételeket a közszolgáltatási szerződés 13. számú melléklete tartalmazza.
  9. A helyi közösségi közlekedés tekintetében pedig példaként említhető meg a Budapest Főváros Önkormányzat Közgyűlése által meghozott 20/2012. (III.14.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Rendelet), amelyben Budapest közlekedésszervezési feladatainak ellátására a BKK Budapesti Közlekedési Központ Zártkörűen Működő Részvésztársaság került megbízásra. A Rendelet 11. § (2) bekezdése szerint a személyszállítási közszolgáltatások díjait, pótdíjait, a díjalkalmazási feltételeket, valamint ezek megsértése esetén érvényesíthető jogkövetkezményeket a feladatellátási szerződés melléklete tartalmazza. Budapesti Közlekedési Központ Zártkörűen Működő Részvésztársaság díjszabását Budapest Főváros Önkormányzata és BKK Zrt. közötti feladat-ellátásról és közszolgáltatásról szóló keret-megállapodás 1. számú melléklete, valamint a közlekedésért felelős minisztérium, Budapest Főváros Önkormányzata és a BKK Zrt. által a fővárosi és elővárosi vasúti szolgáltatásokról kötött megállapodás illetve a fővárosi és elővárosi autóbusszal végzett szolgáltatásokról kötött megállapodás tartalmazza. Kecskemét Megyei Jogú Város helyi menetrend szerinti autóbusz-közlekedési díjtételeit pedig Kecskemét Megyei Jogú Város Polgármesterének 803/2020. (XII.11.) határozata tartalmazza.
  10. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  11. A Kúria a Knk.I.37.807/2012/2. számú végzésében kifejtett érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag kiüresítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes.
  12. A Kúria egyúttal arra is rámutatott, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és az Nsztv. 10. § a) pontjába foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg.
  13. A Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben írt szabályozás kívül esik az Országgyűlés hatáskörén, így a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, ezért az ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabállyal, amely miatt az népszavazásra nem bocsájtható.

V.

[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. A Bizottság következőként a népszavazásra feltenni kívánt kérdés értelmezhetőségének azon aspektusát vizsgálta meg, hogy ha a kérdésben tartott népszavazás eredményeként a tömegközlekedés ingyenességének biztosítása érdekében az arra vonatkozó pénzügyi fedezetet az állam a központi költségvetésből biztosítaná.
  2. A személyszállítási közszolgáltatások működtetése állami és önkormányzati feladat. Az állam a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározottak szerint feladatfinanszírozás keretében az önkormányzatok jogszabályban meghatározott kötelező feladatainak ellátására támogatást biztosít, az önként vállalt feladatok tekintetében pedig támogatást nyújthat.
  3. A Bizottság szükségesnek tartja kiemelni azt, hogy a helyi közösségi közlekedés pénzügyi forrásait az önkormányzatok elsősorban a helyi iparűzési adóból származó bevételekből fedezik, a fővárosi önkormányzat pedig a külön törvény alapján a fővárosi önkormányzatot osztottan megillető adóbevételből. Ugyanakkor amennyiben az önkormányzatok a helyi közösségi közlekedés biztosítására szolgáló elsődleges forrásokból a helyi közösségi közlekedés ingyenessé tétele okán keletkezett többletköltségeket nem tudnák kielégíteni, a feladatellátáshoz szükséges támogatások végső soron a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott módon kerülnének folyósításra az Mötv. 117. § (1) bekezdése alapján.
  4. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés

- a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy

- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve

- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh., Indokolás [31]}.

  1. Az Alkotmánybíróság tehát az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősítette gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [18]}
  2. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „[a]z alkotmányozó az Alaptörvényben „A közpénzek” címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.” {Abh., indokolás [17]} Ahogyan a jelen határozat III. részében kifejtésre került, a helyhez kötött internet-hozzáférési szolgáltatásból származó bevétel 2021-ben 157 milliárd forint volt, így a kezdeményezésben megjelölt szolgáltatás ingyenessé tétele – annak felmérését követően, hogy e bevétel mekkora része származik családoktól – mindenképpen milliárdos nagyságrendű központi költségvetési szerepvállalást kívánna.
  3. Az Alkotmánybíróság számos alkalommal megerősítette, hogy a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban az alkotmányos szabályozás kiemelkedő jelentőségével, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjának rendelkezése konkrét törvények, (így a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény) tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól.
  4. A Bizottság rögzíti, hogy amennyiben Szervező célja a jelen eljárás tárgyát adó kérdéssel az, hogy az országos, a regionális és az elővárosi személyszállítási közszolgáltatásokat az állam, a helyi személyszállítási közszolgáltatásokat pedig az önkormányzatok ingyenesen biztosítsák, úgy ennek megvalósítása kizárólag a jövőbeni költségvetési kötelezettségvállalással, kiadási előirányzat létrehozásával lenne lehetséges, amely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában megállapított tilalomba ütközik.
  5. A fentiekben kifejtettekre tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközik.

VI.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.)  szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Bizottság a jelen eljárás tárgyát adó kezdeményezés egyértelműségének vizsgálata során felidézi az Alkotmánybíróság 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtetteket: minden népszavazásra feltenni kívánt kérdés, amely valamely termék vagy szolgáltatás kötelező ingyenességére irányul, csak akkor felel meg a jogalkotói egyértelműség követelményének, ha meghatározza, milyen forrásból kell az ellenérték megfizetése nélkül igénybe vett szolgáltatások árát fedezni, vagyis ha a népszavazási kérdés megjelöli, hogy a szolgáltatás igénybe vevője helyett ki lenne a gazdasági teher viselője. Ennek indoka, hogy az ingyenesség, térítésmentesség szükségképpen azt jelenti, hogy a szolgáltatás ellenértékét nem a szolgáltatást igénybe vevő, hanem valaki más fedezi. Ha a jogalkotó valamely áru vagy szolgáltatás kötelező ingyenességét írja elő, gondoskodnia kell arról is, hogy ki, milyen forrásból fogja fedezni az azok előállításához szükséges költségeket. Ennek alapján pedig a népszavazásra feltenni kívánt kérdés alkotmányos megengedettsége is csak annak ismeretében dönthető el, hogy a kezdeményező kire kívánja ennek szükségszerű terheit áthárítani.
  5. A 26/2007. (IV. 25.) AB határozatban megállapítottak szerint nem felelhet meg a jogalkotói egyértelműségnek olyan népszavazási kérdés, amely nem határozza meg, hogy milyen jogalkotási kötelezettség terheli az Országgyűlést. A határozatban vizsgált kérdésben nem került megjelölésre, hogy milyen forrásból kellene biztosítani a népszavazásra javasolt kérdés szerinti ingyenessé teendő tömegközlekedés ellenértékét. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság leszögezte „[a] jogalkotói egyértelműséggel szorosan összefüggő választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának következményeit világosan lássák. Következésképpen az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárokat félrevezető, félreérthető kérdések nem felelnek meg az egyértelműség követelményének.” [ABH 2007, 332, 336]
  6. A Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelt az a kérdés, melynek megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
  7. A jelen határozat indokolásának V. részében, a központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Bizottság már kitért arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazásából nem derül ki, hogy a tömegközlekedés használatának ingyenességét végső soron ki finanszírozza, ennek okán tehát a jogalkotó számára nem lenne világos, hogy milyen tartalmú szabályozást hozzon a kérdésben, a választópolgár pedig a kérdésben megtartott népszavazás esetén nem tudná, hogy pontosan miről szavaz, döntése pedig milyen pénzügyi, nemzetgazdasági következménnyel járna, így a kérdést sem jogalkotói, sem választópolgári szempontból nem lehet egyértelműnek tekinteni.
  8. A Bizottság továbbá vizsgálata tárgyává tette a népszavazásra javasolt kérdésben megjelölt „tömegközlekedés” fogalmát. A jelen határozat indokolásának IV. részében a Bizottság rámutat arra, hogy a vizsgált jogszabályok a kérdésben szereplő fogalmat nem nevesítik, ugyanakkor a Szervező szándéka vélhetően az országos, a regionális, az elővárosi és a helyi személyszállítási közszolgáltatások – amelyek fogalmának meghatározása jelen határozat indokolásának III. részében található - ingyenessé tételére irányulhat.
  9. Arra való tekintettel, hogy a jelen eljárás tárgyát adó kezdeményezés a „tömegközlekedés” gyűjtőfogalmát használja, sem a választópolgárok, sem pedig a jogalkotó számára nem válik nyilvánvalóvá, hogy a Szervező mely személyszállítási szolgáltatás ingyenessé tételét kívánja elérni egy eredményes és érvényes népszavazás esetén.
  10. A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem.

VII.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontját, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VIII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1), (2) bekezdésein és (3) bekezdés b) pontján, az Mötv. 13. § (1) bekezdés 18. pontján és (3) bekezdésén és a 117. § (1) bekezdésén, az Szsztv. 1. § (1) bekezdésén, 2. § 6. pontján, 8. pontján, 26. pontján, 27. pontján, 29. pontján és 30. pontján, 4. §-án, 23. §-án, 30. §-án, 31. §-án, 27. §-án és 49. §-án, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (1) és (3) bekezdésein, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) és (2) bekezdésein és 11. §-án, az 1370/2007/EK rendelet 2. cikk a) pontján, a Rendelet 11. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. október 25.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke