Az Országos Választási Bizottság
155/2007. (VI. 25.) határozata
Az Országos Választási Bizottság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 124/A. §-a (3) bekezdésnek b) pontjában foglalt hatáskörében eljárva a dr. Orbán Viktor és dr. Semjén Zsolt által a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség és Kereszténydemokrata Néppárt képviseletében benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesíti.
A határozat ellen – a Magyar Közlönyben való közzétételét követő 15 napon belül – az Alkotmánybírósághoz címzett kifogást lehet benyújtani az Országos Választási Bizottságnál (1051 Budapest, Roosevelt tér 1-3.; levélcím: 1903 Budapest, Pf. 314.; fax: 06-1-441-1729).
Indokolás
I.
Dr. Orbán Viktor és dr. Semjén Zsolt 2006. október 24-én nyújtotta be az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát hitelesítés céljából. Az íven a következő kérdés szerepelt:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért, fogászati ellátásért és a járóbeteg-szak-ellátásért a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen vizitdíjat fizetni?”
Az Országos Választási Bizottság 568/2006. (XI. 20.) OVB határozatával megtagadta a kezdeményezők által benyújtott annak az aláírásgyűjtő ívnek a hitelesítését, melyen a következő kérdés szerepelt:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért, fogászati ellátásért és a járóbeteg-szak-ellátásért továbbra se kelljen vizitdíjat fizetni?”
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatát a 16/2007. (III.9.)AB határozatával megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra kötelezte. A kezdeményezők az új eljárás lefolytatása előtt korábbi kezdeményezésüket visszavonták, és a jelen ügy tárgyát képező kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését kérték az OVB-től.
Az új kezdeményezés elbírálása során az Országos Választási Bizottság az Alkotmány 28/C.§-án és a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 10. §-án túl figyelembe vette az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontját értelmező 51/2001. (XI. 29.) AB határozatát, 59/2004. (XII. 4.) AB határozatát, 15/2005. (IV. 28.) AB határozatát, továbbá az 568/2006.(XI. 20.) OVB határozatot megsemmisítő 16/2007. (III. 9.) AB határozatát. Mindezek alapján az OVB azt állapította meg, hogy „a módosított kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan meghatározzák egy jövőbeli költségvetési törvény egyik tételét, és ez - összhangban az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) határozatában foglaltakkal - nem bocsátható népszavazásra.”
Az Alkotmánybíróság a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatával az OVB 106/2007. (III. 29.) OVB határozatát is megsemmisítette, és az Országos Választási Bizottságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
II.
Az Országos Választási Bizottság az új eljárás lefolytatása során azt vette alapul, hogy – amint erre az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről rendelkező határozatának 5. pontjában rámutatott – „…a megismételt eljárásban – összhangban Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § (2) bekezdésében foglaltakkal – nemcsak az Alkotmánybíróság határozatának rendelkező része, hanem annak indokolása is köti, annak tartalmát az OVB a megismételt eljárásban és a határozathozatal során köteles figyelembe venni.”
Másként fogalmazva ez azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság határozata a maga egészében, egységében kötelezi az OVB-t, és az elutasított, az Alkotmánybíróság által el nem fogadott indokokra nem alapozhat újabb határozatot. Jogilag azonban nincs akadálya annak, hogy az új eljárásban, kizárólag új indokok alapján az OVB a kezdeményezés hitelesítését ismét megtagadja. Az OVB-nek ezt a jogát az Alkotmánybíróság sem korlátozhatja. Erre csak akkor lenne joga, ha az Alkotmánybíróságot megilletné a reformatórius jogkör. Ez esetben azonban az új eljárásnak nem lenne értelme. Addig azonban, amíg a törvényalkotó a megsemmisítéshez egyértelműen és kikerülhetetlenül hozzákapcsolja az új eljárás lefolytatására való kötelezést, az OVB önállóan gyakorolja hatáskörét. Az új eljárásra utasítás tehát értelemszerűen, a szabályozás logikájából és szövegezéséből következően nem azonos meghatározott tartalmú döntésre kötelezéssel.
Ezt maga az Alkotmánybíróság is kimondta a 32/2007. (VI.6.) AB határozatában: „döntése során mind az OVB, mind jogorvoslati eljárásában az Alkotmánybíróság a fennálló helyzethez igazodik. Az OVB az Alkotmány és a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) vonatkozó rendelkezéseire figyelemmel, a döntéskor fennálló helyzetet alapul véve dönt a népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve mintapéldányának hitelesítéséről, illetve annak megtagadásáról.”
Erre tekintettel az Országos Választási Bizottság a megismételt eljárásban megvizsgálta, hogy a jogi helyzetben időközben bekövetkezett változások befolyásolják-e a népszavazási kezdeményezés megítélését.
Az Országgyűlés a 2007. évi LVIII. törvénnyel módosította a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvényt (a továbbiakban: Kötv.). A módosítás két rendelkezésében is érinti a vizitdíjjal kapcsolatos szabályozást. A Kötv. egy új 97.§-al egészült ki:
„97. § Az Egészségbiztosítási Alapból a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 35/A. -a szerint nyújtott támogatás
a) a költségvetési rend szerint működő egészségügyi szolgáltatatók mindenkori éves költségvetésének,
b) a nem költségvetési rend szerint gazdálkodó egészségügyi szolgáltatóknak a bevételét képezi.”
A módosították a Kötv. 5. számú melléklete 22. „A vizitdíj visszatérítésének támogatása” pontját is:
„22. A vizitdíj visszatérítésének támogatása
Előirányzat: 100,0 millió forint
A támogatást a települési önkormányzatok igényelhetik azon [rászorult] lakosaik által fizetett vizitdíj [részleges] visszatérítéséhez, akik 20-nál több alkalommal fordultak orvoshoz. A támogatás igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályait a Kormány [2007. február 15-éig] rendeletben állapítja meg.”
Az Országos Választási Bizottság a költségvetési törvény módosításának a jelenlegi és a jövőbeni költségvetésre való hatásáról és következményeiről szakvéleményt kért a pénzügyminisztertől.
A pénzügyminiszter szakvéleményében a módosítást a következőképpen indokolta:
„A költségvetés évközbeni módosításának indoka annak egyértelművé tétele, hogy az Egészségbiztosítási Alap bevételét képező díjak kiadásként történő elszámolásukat követően bevételként jelennek meg, mind a költségvetési szervként működő, mind a nem költségvetési szervként működő egészségügyi szolgáltatóknál.”
A szabályozás kihatásáról pedig az alábbiakat fogalmazta meg:
„A …módosítás a költségvetés szerkezetét nem változtatja meg. A Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény rendelkezései (12. sz. melléklet és 74. §) a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 35/A.§-a alapján az egészségügyi szolgáltatók által beszedett vizitdíjat és kórházi napidíjat az Egészségbiztosítási Alap költségvetési bevételeként, kiadási oldalon pedig céltartalékként kezeli, megjelölve a kiadás felhasználási helyét is, annak átcsoportosítását követően: Háziorvosi-, Háziorvosi ügyeleti ellátás-, Fogászati ellátás-, Laboratóriumi ellátás-, Összevont szakellátás jogcímeken (azaz azon szolgáltatóknál történhet meg a felhasználása, ahol a nevesített díjak beszedése jogszabály szerint megvalósult).”
Az OVB elemezve a Kötv. módosítását – figyelembe véve a pénzügyminiszter szakvéleményét is –, azt állapította meg, hogy az új szabályozás pontosította, de érdemben nem módosította a vizitdíjra vonatkozó, a kötelező egészségbiztosításról szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 18/A.§-ként, illetőleg a 35/A.§-ként az egyes, egészségügyet érintő törvényeknek az egészségügyi reformmal kapcsolatos módosításáról szóló 2006. évi CXV. törvény 7. § ill. 17. §-ával beiktatott rendelkezéseit. Tartalmilag nem változtatta meg a Kötv.-nek a vizitdíjra vonatkozó szabályait sem.
Tekintettel arra, hogy változatlan tényállás és tartalmilag változatlan jogi szabályozás esetén az Alkotmánybíróság határozata – a fentiekben kifejtettek szerint – köti az Országos Választási Bizottságot, ezért az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette.
III.
Az Országos Választási Bizottság azonban – a népszavazásra feltett kérdést, az Alkotmányt és az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 28/C.§ (5) bekezdés a) pontjára vonatkozó értelmezéseit ismételten áttanulmányozva – továbbra is fenntartja azt a szakmai álláspontját, hogy a népszavazási kezdeményezés – az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése a) pontjában meghatározott, a „költségvetés” tárgykörébe tartozó kérdés, és mint ilyen az Alkotmányban szabályozott „tiltott tárgykörök” közé tartozik.
Az Alkotmánybíróság a 34/2007. (VI.6.) AB határozatának indokolása szerint
„Az Alkotmánybíróság megerősíti: jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 395.). A vizitdíj az Egészségbiztosítási Alap hatályos költségvetésében sem kiadás a költségvetési törvény szempontjából, hanem bevétel. Az OVB ezért — a 16/2007. (III. 9.) AB határozatból (ABK 2007. március, 239.) következően — nem tagadhatta volna meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megtagadásának akkor lett volna helye, ha az OVB döntését az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint értelmezett kizáró okokra alapíthatja, ez a határozat tartalmaz ugyanis jövőbeli költségvetésre (jövőbeli kiadásokra) utaló kizáró tárgykört. …
Az Alkotmánybíróság szerint valamely költségvetésben (vagy a kiadások tekintetében jövőbeli költségvetésben) szereplő nem minden előirányzat módosulása vagy módosítása vonja maga után szükségszerűen magának a költségvetési törvénynek a módosítását. Ha a népszavazás eredményes, és a választópolgárok úgy döntenek, hogy a feltett kérdéssel egyetértenek, akkor a vizitdíjról szóló népszavazás szükségszerű következménye az lehet, hogy a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 18/A. §-át, s nem a költségvetési törvényt, kell az Országgyűlésnek módosítania. Nem az Egészségbiztosítási Alap költségvetésének egyik sora, hanem ez a törvényi szabály vonatkozik arra a kérdésre, hogy kell-e vizitdíjat fizetni. Ez a törvényi szabály az, amelynek következménye a költségvetésben a vizitdíjra vonatkozó előirányzat megjelenése. Önmagában a vizitdíjjal összefüggő bevétel — vagy mint az OVB határozatában szerepel, tétel — elmaradása, az Alap költségvetésének ez a módosulása az Ebtv. módosítása következtében, a költségvetésről szóló törvényt nem érinti közvetlenül és jelentős módon. Eredményes népszavazásból sem következne okszerűen a költségvetési törvény módosítása. Ezért az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjával nem ellentétes.”
Az OVB a megsemmisített határozataiban irányadónak tekintette az Alkotmánybíróságnak az 51/2001. (XI.29.) AB határozatát, az 59/2004. (XII.4.) AB határozatát és a 15/2005.(IV.28.) AB határozatát. Az 51/2001. (XI.29.) AB határozat indokolása szerint:
„Az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésében szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A "költségvetés végrehajtásáról" fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal.”
A költségvetési törvény legfontosabb tartalmi eleme azonban maga a költségvetés, melyet az Áht. 7. § (2) bekezdése a következőképpen határoz meg:
„Áht. 7. § (1) Az államháztartás egyes alrendszereiben a gazdálkodást éves költségvetés alapján kell folytatni.
(2) Az alrendszerek költségvetése olyan pénzügyi terv, illetve pénzügyi alap, amely az érvényességi időtartam alatt a feladat ellátásához teljesíthető jóváhagyott kiadásokat és a teljesítendő várható bevételeket (költségvetési kiadásokat és költségvetési bevételeket) előirányzatként, illetve előirányzat-teljesítésként tartalmazza. …”
A fenti törvényi fogalom egybevág a költségvetés tudományos fogalmával:
„A költségvetés az állam (az állami, illetve önkormányzati szervek) pénzgazdálkodását (bevételeit és kiadásait) teljes körűen tartalmazó, meghatározott időszakra vonatkozó, jóváhagyott (végrehajtandó) pénzügyi terv (az adott intézmény cselekvési programjának, illetve feladatellátásának pénzügyi vetülete), illetve a tényleges kiadások és bevételek nyilvántartása.” (Ld. Pénzügyi jog, szerk. Földes Gábor KJK-Kerszöv 2000. 61. old.)
Az OVB értelmezése szerint az Alkotmány 28/C.§ (5) bekezdésének a) pontja a költségvetés egészéről, valamennyi tartalmi eleméről való népszavazást minősíti tiltott törvényhozási tárgykörnek, mert a költségvetés bevételi és kiadási oldala nem választható el egymástól. Az államháztartás bármely alrendszerében a költségvetés bevételei kötelezően beszedendő források, melyek az állami (önkormányzati) feladatellátáshoz szükségesek, e kiadások fedezetét jelentik.
Ha a népszavazásra bocsáthatóság szempontjából – az Alkotmánybíróság határozatában foglaltak szerint – lényegi különbség teszünk a jövőbeni költségvetés bevételi illetőleg kiadási oldala között, és a jövőbeni költségvetés bevételi oldalának bármelyik – az Alkotmány 28/C.§ (5) bekezdése a) pontjában fel nem sorolt – forrása (pl. járulékok, közszolgáltatásokért ill. igazgatási szolgáltatásért fizetendő díjak stb.) népszavazás tárgyává tehető, akkor ez egyúttal a képviseleti, illetőleg a közvetlen demokrácia közötti eddigi határok átrendezését is jelenti, hiszen az Országgyűlés számára csupán az marad fenntartott hatáskör, hogy adók, illetékek vagy vámok formájában határozza meg az állami feladatok teljesítéséhez szükséges költségvetési bevételeket.
IV.
Az Országos Választási Bizottság álláspontja szerint új összefüggésben merül fel a népszavazásra javasolt kérdésnek az OVB előző határozataiban többször kifejtett, burkolt alkotmánymódosítást eredményező jellege is annak következtében, hogy az Alkotmánybíróság a 27/2007. (V.17.) AB határozatában megállapította:
„mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, hogy az eredményes ügydöntő népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi az országgyűlést, így azt sem, hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényhozásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani vagy hatályon kívül helyezni.” Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2007. december 31-ig tegyen eleget.
Az OVB a fenti AB határozat alapján megerősítve látja azt a – mindkét korábbi határozatában kifejtett érvét –, mely szerint a határidők törvényi rendezésére vonatkozó szabály hiányában a jelen kérdésben lefolytatott eredményes, a kérdésre igenlő választ adó népszavazás olyan bizonytalan határidejű törvényhozási moratóriumra kötelezné az Országgyűlést, amely csak a hatályos Alkotmánynak a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia intézményeire vonatkozó rendelkezései megváltoztatásával kaphat alkotmányos alapot. Ez – tekintettel az Alkotmánybíróság több határozatában [25/1999. (XI. 22.) AB, 28/1999. (VII. 7.) AB, 40/1999. (XII. 21.) AB, 50/2001. (XI. 22.) AB, 48/2003. (X. 27.) AB határozatok] kifejtett következetes gyakorlatára is – a kérdés burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellege miatt a hitelesítés akadályát képezné.
Az OVB azonban ezen indokot tekintve is tudomásul veszi, hogy az Alkotmánybíróság a 27/2007. (V. 17.) AB határozatában foglalt döntését nem vonatkoztatta a jelen népszavazási kezdeményezés elbírálására, és az abban foglalt indokolást a jelen ügyben nem tekintette irányadónak, mondván az Országgyűlésnek nem keletkezne olyan jogalkotási kötelezettsége, amely csak az Alkotmány módosításával teljesíthető.” [15/2007. (III. 9.) AB határozat]
V.
A határozat az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontján, az Abtv. 27.§ (2) bekezdésén, a Ve. 130. § (3) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 130. §-ának (1) bekezdésén alapul.
Budapest, 2007. június 25.
Dr. Szigeti Péter
az Országos Választási Bizottság
elnöke