61/2023. NVB határozat - Szilágyi Kitty Barbara által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

61/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Szilágyi Kitty Barbara (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés határozatban hívja fel a kormányt arra, hogy az haladéktalanul tegye meg a megfelelő lépéseket annak érdekében, hogy megtörténjen a pedagógus alapilletmény 50 százalékos növelése, továbbá ezen összegnek minden évben a Központi Statisztikai Hivatal által meghatározott és kihirdetett előző évi inflációs rátával való növelése?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. július 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. május 2-án 14 óra 28 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 28 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 25 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. Jelen népszavazási kezdeményezés megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy az Országgyűlés határozatban hívja fel a Kormányt arra, hogy haladéktalanul tegye meg a megfelelő lépéseket annak érdekében, hogy megtörténjen a pedagógus alapilletmény 50 százalékkal történő emelése, továbbá ezen összegnek minden évben a Központi Statisztikai Hivatal által meghatározott és kihirdetett előző évi inflációs ráta mértékével történő növelése.
  2. A pedagógusok alapilletménye és előmeneteli rendszere a 2013-ban bevezetett pedagógus-életpályamodell szerint alakul, amelyet a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) szabályoz. Ennek 36. fejezete rendelkezik a pedagógusok előmeneteli rendszeréről.
  3. Az Nkt. 64. § (4) bekezdése alapján a pedagógus-munkakörben foglalkoztatott az általa megszerzett legmagasabb, a munkakör ellátásához jogszabályban előírt iskolai végzettség, valamint állam által elismert szakképesítés, szakképzettség, továbbá a nevelő, oktató munkája ellátásához közvetlenül kapcsolódó, azt közvetlenül segítő doktori cím, tudományos fokozat, valamint akadémiai tagság, szakmai gyakorlat, publikációs tevékenység, minősítő vizsga és a minősítési eljárás keretében elnyert minősítés alapján

a) Gyakornok,

b) Pedagógus I.,

c) Pedagógus II.,

d) Mesterpedagógus,

e) Kutatótanár,

fokozatokat érheti el.

  1. Az Nkt. 64. § (5) bekezdése alapján a pedagógus-munkakörben foglalkoztatott - a Gyakornok fokozatba tartozó pedagógus kivételével - a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény szerint közalkalmazotti jogviszonyban töltött időnek minősülő, továbbá a fizetési fokozat megállapításánál beszámítandó idő alapján háromévenként eggyel magasabb fizetési kategóriába lép. A pedagógust a tárgyév első napján kell a magasabb fizetési kategóriába besorolni. A magasabb fizetési kategória elérésével a hároméves várakozási idő újra kezdődik.
  2. Az Nkt. 65. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy a fokozatokhoz és ezen belül az egyes fizetési kategóriákhoz tartozó garantált illetményt az illetményalap százalékában az (1a) bekezdés és a törvény 7. melléklete állapítja meg.
  3. Az Nkt. 65. § (1a) bekezdése kimondja, hogy a köznevelési intézmény vezetője a pedagógus munkavégzése színvonalát, nyújtott munkateljesítményét kompetencia és teljesítményalapú értékelési rendszer alapján értékeli, és ennek figyelembevételével a munkáltató – tankerületi központ által fenntartott köznevelési intézmény esetében a köznevelési intézmény vezetője javaslatára és egyetértésével – a tanévre vonatkozóan a pedagógus besorolása szerinti illetménytől eltérően is meghatározhatja az illetményét azzal, hogy a pedagógus illetménye nem lehet kevesebb, mint a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott vetítési alap

a) középfokú végzettség esetén 119,6 százaléka,

b) alapfokozat (főiskolai végzettség) esetén 174,5 százaléka,

c) mesterfokozat esetén 193,2 százaléka

alapulvételével megállapított illetményalappal számolt illetmény.

  1. Az Nkt. 65. § (2) bekezdése szerint az illetményalap a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott vetítési alap

a) középfokú végzettség esetén százhúsz százaléka,

b) alapfokozat (főiskolai végzettség) esetén száznyolcvan százaléka,

c) mesterfokozat esetén kétszáz százaléka.

  1. Az Nkt. 65. § (3) bekezdése szerint a Kormány rendeletben állapítja meg a 8. számú melléklet szerinti, az ágazati, szakmai sajátosságokra tekintettel meghatározott illetménypótlék megállapításának elveit.
  2. A gyermekek nevelésével és oktatásával foglalkozó pedagógusok Nkt. 65. § (1) bekezdése szerinti bérbesorolását részletesen az Nkt. 7., „A pedagógus fokozatokhoz tartozó garantált illetmény az illetményalap százalékában” elnevezésű melléklete (a továbbiakban: Melléklet) ismerteti, amely az Nkt. 64. § (4) szerinti életpálya fokozatokat (1-5-ig) a pedagógusi pályán eltöltött idő alapján sorolja be fizetési kategóriákba (0-15-ig, 0-44 évig). Ezt a Mellékletet a köznyelvben „pedagógus bértáblának” is nevezik.
  3. A Nemzeti Választási Bizottság a fent kifejtettekre tekintettel az alábbi megállapításokat teszi. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a pedagógusok illetményét egy kötött rendszer, a pedagógusi életpálya-modell határozza meg, amely egy fix összegű pedagógusi alapilletményből (a pedagógus fokozatokhoz tartozó garantált illetményből), valamint a pedagógus bérpótlékból (ágazati szakmai pótlékból) áll. A pedagógus végzettsége mellett releváns az is, hogy hány év szakmai tapasztalattal rendelkezik.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság továbbá azt is megállapítja, hogy Szervező szándéka ennek a fix összegű alapilletménynek az 50 százalékkal történő emelésére irányul, valamint ezen összegnek minden évben a Központi Statisztikai Hivatal által meghatározott és kihirdetett előző évi inflációs ráta mértékével történő növelésére.
  5. Az Országgyűlés minden évben törvényt alkot a központi költségvetésről, amely meghatározza a pedagógusok illetményének számítási alapjául szolgáló vetítési alap összegét is. Magyarország 2023. évi központi költségvetéséről szóló 2022. évi XXV. törvény (a továbbiakban: költségvetési törvény) 67. § (1) bekezdése kimondja, hogy az Nkt. 65. § (1) bekezdése szerinti illetményalap számításának vetítési alapja 101.500 Forint.
  6. A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az Nkt. mind az illetmény minimumának meghatározása, mind az illetményalap meghatározása, továbbá a pedagógus életpálya-fokozatokhoz tartozó garantált illetmény tekintetében is a költségvetési törvényben meghatározott vetítési alapot veszi a számítás alapjául.
  7. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a pedagógusok illetményének összege alapvetően négy tényezőtől függ: 1. a vetítési alaptól, 2. az illetményalaptól, 3. a besorolási fokozattól, valamint 4. a besorolási kategóriától. Ezeknek a tényezőknek a figyelembevételével lehet kiszámolni az alapilletményt és az így számolt alapilletményhez járulnak még a pótlékok.
  8. A vetítési alap tehát egy fix összeg, amelyet a költségvetési törvény határoz meg. A vetítési alap a pedagógus illetmény konkrét összege kiszámításának első számadata. Mivel ennek az összege törvényben meghatározott szám, ezért ettől eltérni sem felfelé, sem lefelé nem lehetséges.
  9. Az illetményalap az Nkt. 65. § (1), (1a) és (2) bekezdései alapján a végzettség szintje szerint a vetítési alap százalékában meghatározott szám. Az illetményalap az Nkt. 65. § (1a) bekezdés szerint az intézmény kompetencia-és teljesítményalapú értékelési rendszere alapján az Nkt. 65. § (1a) és (2) bekezdésekben megadott értékek között változhat. Az illetményalapot tanévenként kell meghatározni az értékelési rendszer alapján.
  10. Az illetményalap szélső értékei a vetítési alap százalékában az Nkt. 65. § (1a) és (2) bekezdései alapján:

-középfokú végzettséggel: 119,6 - 120 %

-alapfokozattal: 174,5 - 180 %

-mesterfokozattal: 193,2 - 200 %

E körben a Nemzeti választási Bizottság elsőként azt számolta ki, hogy ugyanezen kategóriák összegszerűen a jelenlegi szabályozás szerinti 101.500 Ft-os vetítési alapból számolva hogyan is alakulnak:

-középfokú végzettséggel: 121. 394 Ft-121.800 Ft

-alapfokozattal: 177.118 Ft-182.700 Ft

-mesterfokozattal: 196.098-203.000 Ft.

  1. Besorolási fokozatból az Nkt. 64. § (4) bekezdése alapján öt létezik: 1. Gyakornok (Melléklet alapján 2-4 év gyakorlat) 2. Pedagógus I. (Melléklet alapján 3 - maximum 9 év szakmai tapasztalat) 3. Pedagógus II. (Melléklet alapján minimum 6 év szakmai tapasztalat) 4. Mesterpedagógus (Melléklet alapján minimum 14 év szakmai tapasztalat) 5. Kutatótanár (Melléklet alapján 8-14 év gyakorlat)
  2. A pályakezdő pedagógus Gyakornok fokozatba kerül, a többi fokozat alapfeltétele pedig a megfelelő szakmai gyakorlati idő és a minősítés. A szakmai gyakorlati idő számítását, az egyes fokozatokhoz szükséges szakmai gyakorlati időt és a fokozat elérésének további feltételeit egyebekben az Nkt., valamint a pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. Korm. rendelet határozza meg.
  3. A fokozaton belüli besorolási kategóriát a szolgálati idő alapján kell megállapítani a Melléklet alapján. A szolgálati időt pedig az Nkt. 64. § (5) bekezdése szerint a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 87/A §-a alapján kell kiszámolni, akár közalkalmazott a pedagógus, akár nem.
  4. A Melléklet az egyes fokozatokon belüli kategóriákhoz tartozó illetményt az illetményalap százalékában adja meg.
  5. Mindezekre figyelemmel összefoglalóan megállapítható, hogy az illetmény számításának lépései a következők: 1. vetítési alap (amelyet a költségvetési törvény határoz meg), 2. illetményalap (amely a vetítési alap százaléka az Nkt. 65. § (2) bekezdése alapján), 3. illetmény (amely az illetményalap százaléka a Melléklet alapján). Az így számolt illetmény a pedagógus munkáltató által egy tanévre meghatározott garantált illetménye, azaz alapilletménye.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelenlegi pedagógus bértábla vetítési alapja bevezetése óta változatlan, ennek nagysága 2023-ban is megegyezik a 2014-es minimálbér értékével, amely tehát 101. 500 Ft. Ennek alapján megállapítható, hogy a pedagógus illetményemelés alapvetően a vetítési alap összegétől függ.
  7. A Nemzeti Választási Bizottság fontosnak tartja kiemelni, hogy a köznevelési rendszer finanszírozásáról az Nkt. 50. fejezete rendelkezik. Az Nkt. 88. § (1) bekezdése alapján a köznevelés rendszerének működéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó biztosítja, amelyet az ellátottak térítési díjai, a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja, az e törvény szabályai szerint tandíj szedésére jogosult intézmény esetében a tandíj és a köznevelési intézmény más saját bevétele egészíthet ki. A fenntartó biztosítja az általa engedélyezett többletszolgáltatások, többletlétszámok fedezetét.
  8. Az Nkt. 88. § (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy a köznevelés alapfeladatainak ellátását szolgáló költségvetési előirányzat összegét az éves költségvetési törvényben kell meghatározni. A köznevelés egyéb feladatainak ellátásához a központi költségvetés támogatást biztosíthat.

IV.

[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
  2. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés
  • a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy
  • a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve
  • ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}.
  1. Az Abh-ban az Alkotmánybíróság rögzíti, hogy az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh1., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősítette gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [18]}
  2. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „[a]z alkotmányozó az Alaptörvényben »A közpénzek« címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.” {Abh., Indokolás [17]}
  3. A Nemzeti Választási Bizottság a fentebb (az Indokolás III. részében) ismertetett illetmény számítási lépések alapján megállapítja, hogy Szervező által benyújtott népszavazási kérdés által előirányzott 50%-os mértékű alapilletmény emelés egyik (kétségkívül legkézenfekvőbb) módja a vetítési alap összegének 50%-kal történő megemelése. Az alapilletmény 50%-kal történő emelését követően ezen összegnek minden évben a Központi Statisztikai Hivatal által meghatározott és kihirdetett előző évi inflációs rátával való növelése pedig akként lenne megvalósítható, hogy a vetítési alap összegének 50%-os mértékű emelését követően kapott számszerű összeg (152.250 Ft) minden évben a Központi Statisztikai Hivatal által meghatározott és kihirdetett előző évi inflációs ráta mértékével kerülne emelésre. Az alapilletmény emelésének (illetve indexálásának) ez a módja értelemszerűen a költségvetési törvény 67. § (1) bekezdésének a módosítását vonná maga után.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a kérdésben célzott alapilletmény emelése (és szóban forgó indexálása) megvalósítható csupán az Nkt. módosításával is, ugyanis – ahogy ez ismertetésre került – az alapilletmény összegére az Nkt.-ban szabályozott illetményalap meghatározási módnak, illetve a besorolási fokozatnak is hatása van.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság e körben utal arra, hogy a pedagógus alapilletmény megállapításának szabályai kötelezően alkalmazandók minden a köznevelési intézményben pedagógus munkakörben nevelő- és oktatómunkát ellátó pedagógusra, függetlenül attól, hogy közalkalmazotti jogviszonyban teszi ezt, vagy munkaszerződés alapján (ez alól kivételt képez az óraadó tanár, aki megbízási szerződés alapján látja el feladatait), ugyanakkor az állami fenntartású köznevelési intézményekben foglalkoztatott, közalkalmazotti jogállású pedagógusok képezik a pedagógus munkakörben foglalkoztatottak legnagyobb arányát. Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek – ugyanakkor elégségesnek – tartja e személyi kör tekintetében megvizsgálni, hogy a kezdeményezésben szorgalmazott alapilletmény-emelés milyen hatással lenne a költségvetési törvényre.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a köznevelési intézményekben foglalkoztatott közalkalmazotti jogállású pedagógusok illetményét az állami intézményfenntartó központi hivatal, a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ folyósítja az érintetteknek.
  7. A Klebelsberg Központ költségvetésének helyét a központi költségvetésen belül a költségvetési törvény jelöli ki, amely azt a költségvetés XIV., Belügyminisztérium fejezete alatt, annak 15. Klebelsberg Központ elnevezésű címe alatt határozza meg. Ezen cím „Működési költségvetés” előirányzata tartalmazza a személyi juttatásokra előirányzott működési kiadásokat, amelynek kiadási főösszege a 2023-as évre 540.547,5 millió forint.
  8. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy Szervező által célzott pedagógus alapilletmények 50%-kal történő emelése (annak konkrét végrehajtási módszerétől függetlenül) közvetlenül maga után vonja a költségvetési törvény Klebelsberg Központ működési kiadásaira a 2023-as évre előirányzott kiadási főösszegnek a módosítását (azaz emelését) is.
  9. Mindezekből pedig az következik, hogy egy, a kérdés alapján tartott eredményes és érvényes népszavazás szükségszerűen eredményezné a költségvetési törvény módosítását.
  10. Arra való tekintettel, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettség a költségvetési törvény fent ismertetett rendelkezéseinek módosítását jelentené, a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, amely miatt az országos népszavazás tárgya nem lehet.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében rámutatott arra, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
  4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában továbbá arra is rámutatott, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie azzal, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt arra kíván rámutatni, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}.
  6. Ahogyan az már a fentiekben is kifejtésre került, jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés a pedagógusok alapilletményének 50%-kal történő emelésével a költségvetési törvény és/vagy az Nkt. módosítását irányozza elő. Mindkét említett jogszabály módosítása egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, ugyanakkor a kérdés – valótlanul – azt a látszatot kelti, mintha a jelenlegi szabályozás alapján a Kormány rendelkezne döntési jogosultsággal a pedagógusok alapilletményének emelése tekintetében. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés tehát megtévesztő.
  7.  A Kúriának kiforrott gyakorlata van arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok számára megtévesztő kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének (Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.342/2015/2., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.38.081/2015/2. számú végzések).
  8. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, az Nkt. 64. § (4)-(5) bekezdésein, a 65. § (1), (1a), (2) és (3) bekezdésein, a 88. § (1)-(2) bekezdésein, valamint a Mellékleten, a költségvetési törvény 67. §-ának (1) bekezdésén, az Nsztv. 3. §-án, a 4. § (1) és (3) bekezdésein, a 10. §-ának (2) bekezdésén, valamint 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. június 29.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke