436/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

436/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

"Egyetért Ön azzal, hogy az Alaptörvényt a jelenlegi formájában népszavazással erősítsék meg a választópolgárok?"

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. december 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. november 3 -án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2.  A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül mind a 25 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. Jelen népszavazási kezdeményezés közvetlen célja népszavazás kikényszerítésére arról, hogy az Alaptörvényről népszavazást lehessen tartani, közvetett célja pedig egy további népszavazás az Alaptörvény megerősítéséről.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság már több esetben vizsgált olyan népszavazási kezdeményezést, amely lényegében egy másik népszavazás kikényszerítésére irányult. A Bizottság e jogerős döntésekben kifejtett álláspontját, amely az 56/2004. (XII. 14.) számú AB határozatban foglaltakat vette alapul, jelen kérdés elbírálása során is fenntartja. [vö.:99/2015. NVB határozat, 122/2015. NVB határozat, 130/2015. NVB határozat]
  3. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „Legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendel el. A köztársasági elnök, a Kormány vagy százezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendelhet el.” Az Nsztv. 3. § (1) bekezdése értelmében – választópolgári kezdeményezés esetén – a szervezőnek a népszavazásra javasolt kérdést, az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - a kérdés hitelesítése céljából - be kell nyújtania a Nemzeti Választási Bizottsághoz.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésében megjelölt eseteken túl más lehetőség nem áll fenn népszavazás kezdeményezésére, így arra sincsen jogszabályi lehetőség, hogy egy eredményes népszavazás kötelezze az Országgyűlést újabb népszavazás elrendelésére.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság ezen álláspontjával összhangban az Alkotmánybíróság – egy hasonló módon megfogalmazott népszavazási kérdés vonatkozásában –56/2004. (XII. 14.) számú AB határozatában megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés módja a választópolgár részéről az aláírásgyűjtő-ív aláírása, és nem pedig a népszavazáson kifejtett választópolgári akarat. A kérdés támogatására összegyűjtött kétszázezer aláírás önmagában kiváltja a jogkövetkezményt, hogy az adott kérdésben az Országgyűlésnek népszavazást kell elrendelnie. Az Alkotmánybíróság indokolása értelmében az „Alkotmány alapján nem szükséges, de nem is lehetséges, hogy a népszavazás kezdeményezője egy másik, korábbi népszavazás legyen”. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában megállapította továbbá, hogy „a népszavazást úgy lehet kikényszeríteni, hogy a 200 000 támogató aláírást összegyűjtik. A népszavazást soha nem általánosságban, hanem mindig valamely konkrét kérdés tekintetében kell megtartani. Így egy eljárással lehet elérni azt, hogy 1) a népszavazást elrendelje az Országgyűlés és kiírja a köztársasági elnök; 2) szó szerint abban a kérdésben kerüljön kiírásra a népszavazás, amelyben a kezdeményező kérte; 3) az érvényes és eredményes népszavazás alapján az Országgyűlés tegye meg a szükséges intézkedéseket. Ezeket az elemeket azonban nem lehet külön-külön kezdeményezni. A jelen ügyben két népszavazást kellene tartani, holott a népszavazással elérni kívánt cél ezt nem indokolja, egy népszavazással is elérhető.” (ABH 2004, 797, 802-804.)
  6. A Nemzeti Választási Bizottság osztva az Alkotmánybíróság hasonló ügyben hozott határozatában kifejtett érvelést, megállapítja, hogy mivel a kérdés a népszavazási eljárás egyes döntési elemeit indokolatlanul szétválasztja, ezért az nem felel meg az Alaptörvény – elsődlegesen a 8. cikk (1) bekezdése – és az Nsztv. 3. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésének.
  7. A népszavazási kérdés közvetett céljával, az Alaptörvény népszavazás útján való megerősítésével összefüggésben a Bizottság az alábbiakat rögzíti:
  8. Magyarország Alaptörvénye a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás, az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország jogrendszerének alapja. Az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – az Alaptörvényben szabályozza Magyarország jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, továbbá meghatározza az államszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza, ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
  9.  Az Alaptörvény, ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott – az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, éppen ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.
  10. Az Alaptörvény megalkotására és módosítására vonatkozó eljárásrendet az Alaptörvény S) cikke tartalmazza. E szerint az Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Az S) cikk (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
  11. Sem az S) cikk, sem az országos népszavazás alapvető alkotmányos szabályait tartalmazó 8. cikk nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely lehetőséget teremtene a már hatályba lépett Alaptörvény utólagos, népszavazás útján való megerősítésére vagy akár valamely még hatálya nem lépett módosítása népszavazás útján való véleményezésére. Márpedig figyelemmel arra, hogy az Alaptörvény megalkotása és módosítása, valamint az országos népszavazás tárgyköre az Alaptörvényben van szabályozva, az Alaptörvény népszavazás útján való megerősítésére vonatkozó rendelkezés is csak az Alaptörvényben lenne elhelyezhető. Mindez pedig azt jelenti, hogy a kérdésben foglalt közvetett cél megvalósítása kizárólag az Alaptörvény hivatkozott rendelkezéseinek módosítása útján lenne megvalósítható. 
  12. A fent kifejtettekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása, amely miatt a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a népszavazási kezdeményezés értelmezése körében nem hagyható figyelmen kívül, hogy az országos népszavazásra vonatkozó hatályos szabályozás nem teszi lehetővé a kérdésben foglalt, kvázi megerősítő jellegű népszavazást. Bár a korábbi szabályozás ismerte a törvényt megerősítő népszavazás intézményét, az azonban a kérdésben foglaltakhoz képest egy igen jelentős különbséggel volt szabályozva. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 26. § (6) bekezdése – 1997.július 30. és 2011. december 31. között – kizárólag az Országgyűlés által elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény tekintetében tette lehetővé az ügydöntő népszavazást. Ebben az esetben az államfő csak akkor írhatta alá a törvényt, ha azt a népszavazás megerősítette. A törvényt megerősítő népszavazás lényege tehát abban állt, hogy még a hatálybalépés előtt került sor a választópolgári véleménynyilvánításra, szemben a kezdeményezésben foglaltakkal, amely a már hatályba lépett Alaptörvényről kíván népszavazást tartani. Fontos azt is megjegyezni, hogy az Alaptörvény a törvényt megerősítő népszavazás jogintézményére vonatkozó rendelkezést nem tartalmaz.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság mind a jogalkotói, mind a választópolgári egyértelműség ellen ható tényezőként értékelte azt, hogy a kezdeményezés az Alaptörvény tekintetében a „jelenlegi formájában” kitételt tartalmazza. Ez a megfogalmazás azért teremt bizonytalanságot, mert sem a jogalkotó, sem pedig a választópolgár számára nem világos az, hogy a Szervező az Alaptörvény tekintetében a „jelenlegi” formát a kérdés benyújtása napján hatályos állapotára, vagy egy esetleges népszavazás elrendelésekor hatályos állapotra értette-e. A kérdés megfogalmazása ugyanis figyelmen kívül hagyja azt, hogy a népszavazási kérdés benyújtása és elbírálásakor már elfogadta az alkotmányozó, de még nem lépett hatályba az Alaptörvény tizenegyedik módosításának 3. és 4. cikke. E rendelkezések alapján a történelmi hagyományokra és a történeti alkotmány vívmányaira való tekintettel a megyék elnevezése 2023. január 1-jével vármegyékre változik, és az azzal kapcsolatos alkotmányos rendelkezések is ezzel a nappal lépnek hatályba. Mindezek alapján sem a jogalkotó, sem pedig a választópolgár számára nem egyértelmű, hogy az aláírásgyűjtés, illetve a szavazás napján Alaptörvény mikor hatályos állapotáról fejtenék ki a véleményüket.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a fentiekben kifejtettek alapján a jogalkotói egyértelműség feltétele sem áll fenn a kérdés kapcsán, ugyanis a jogalkotó számára sem világos, hogy a kezdeményezés alapján pontosan milyen jogalkotásra lenne köteles.
  7. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés tartalma nem világos, így az sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg, így Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményét sem.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésében foglaltaknak, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény az R) cikk (1) bekezdésén, az S) cikk (1) és (2) bekezdésén, a T. cikk (3) bekezdésén, a 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (1) és (3) bekezdésein, a 9. §-án, 10. § (1) és (2) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. december 14.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke