433/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

433/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

"Egyetért Ön azzal, hogy a készpénz használata korlátozásmentes jogunk legyen?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. december 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. november 3-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül mindegyik megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

4. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
5. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
6. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

7. Szervező a kérdésében a készpénz használatát „korlátozásmentes jogként” kívánja elismertetni. E körben utal arra a Nemzeti Választási Bizottság, hogy Szervező korábban hasonló népszavazási kezdeményezést nyújtott be hitelesítés céljából, amelyben a kérdés a készpénz „korlátozásmentes használatát” kívánta „alapvető jogként” elismertetni. A Nemzeti Választási Bizottság a 418/2022. NVB határozatával a kérdés hitelesítését megtagadta, határozata indokolásának lényege szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – az Alaptörvény módosítását tenné szükségessé, ugyanis az alkotmányozó számára azt a kötelezettséget írná elő, hogy az Alaptörvény rendelkezései között jelenítse meg a készpénz korlátozásmentes használatát mint alapvető jogot {lásd: 418/2022. NVB határozat, Indokolás [12]}. A jelen ügyben vizsgált kérdés ugyan nem tartalmazza expressis verbis a készpénzhasználat alapvető jogként (alapjogként) való elismerésének az igényét, ennek ellenére a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés kapcsán nem mellőzhető az alaptörvény-módosítás mint tiltott tárgykör vizsgálata.
8. A Nemzeti Választási Bizottság korábban megállapította, hogy a készpénz az adott ország hivatalos, azaz törvényileg szabályozott közvetlen fizetőeszköze papírpénz és pénzérme formájában. Magyarországon a bankjegyek és érmék kibocsátásának jog- és feladatköre a Magyar Nemzeti Bankot (a továbbiakban MNB) illeti meg. A készpénz kibocsátását illetően a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: MNB tv.) 4. § (2) bekezdése szerint az MNB jogosult Magyarország hivatalos pénznemében kibocsátott bankjegy és érme kibocsátására. A MNB tv. 23. § (1) bekezdése értelmében a bankjegyek és érmék kibocsátását, címletét és külső jegyeit, valamint bevonását az MNB elnöke rendeletben hirdeti ki {lásd: 418/2022. NVB határozat, Indokolás [7]}.
9. A kérdés „készpénz használat” fogalmat tartalmazza, ami a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint egyértelműen megfeleltethető a készpénzfizetés, illetve az egyéb olyan fizetési művelet fogalmának, amely készpénzmozgással (is) jár. A hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 2013. évi CCXXXVII. törvény (a továbbiakban: Hpt.) 6. § (4) bekezdése értelmében készpénzfizetésnek a fizető fél és a kedvezményezett közötti közvetlen, közvetítői közreműködés nélküli bankjeggyel és érmével (együtt: készpénzzel) történő fizetési művelet minősül. A pénzforgalmi szolgáltatás nyújtásáról szóló 2009. évi LXXXV. törvény (a továbbiakban: Pft.) és a Hpt. alapján további, készpénzt feltételező fizetési műveletnek minősül a fizetési számlához kötődő készpénzfizetés (fizetési számlára történő készpénzbefizetés vagy fizetési számláról történő készpénzfizetés); illetve a készpénzutalás, azaz fizetési számla megnyitása nélkül a fizető fél által befizetett pénz utalása a kedvezményezett vagy a kedvezményezett megbízásából eljáró pénzforgalmi szolgáltató részére abból a célból, hogy a pénz a kedvezményezett részére kifizetésre kerüljön (például a postai „rózsaszín csekk”) [vesd össze: 3002/2019. NAV útmutató 4.2. pont].
10. A Nemzeti Választási Bizottság megvizsgálta, hogy a készpénzzel történő fizetés mint jogosultság, illetve másik oldalról vizsgálva, a készpénzzel történő fizetés elfogadásának kötelezettsége a jelenleg hatályos jogi szabályozásban milyen formában érhető tetten. Mindenekelőtt rögzíteni szükséges, hogy – ahogy ez a fentiekben ismertetett 418/2022. NVB határozatból is egyértelműen következik – egy fizetési művelet készpénzzel történő végzésének (azaz a fizetés módja megválasztásának) a lehetősége nyilvánvalóan nem minősül alapvető jognak. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a készpénzzel történő fizetés mint jogosultság a szerződési szabadságból vezethető le, azaz a felek szabadon megállapodhatnak abban is, hogy a különböző jogügyletek során teljesítendő fizetést milyen módon, milyen eszközzel hajtják végre.
11. Az Alkotmánybíróság a szerződési szabadság és „az általános cselekvési szabadság” viszonyát értelmezve korábban megállapította: „[a]z, hogy a szerződési szabadság joga végső soron az emberi méltósághoz való jogból levezethető, nem jelenti azt, hogy az egyszersmind alapjogi védelmet is kap. A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság nem az egyén legbensőbb szféráját érintő megállapodások megkötésének szabadságával azonosítja, hanem ennél szűkebben, az egyén gazdasági életben való részvételét biztosító jogként részesíti védelemben, és azt hangsúlyozza, hogy a szerződési szabadság a piac működésének és a gazdasági versenynek az egyik fontos feltétele. Ebből következik az, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatban a szerződési szabadság az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében biztosított piacgazdaság lényegi elemének és önálló alkotmányos jognak (de nem alapvető jognak) minősül.” [7/2006. (II. 22.) AB határozat, ABH 2006, 181, 198–199.] Az Alaptörvény hatálybalépését követően az Alkotmánybíróság megerősítette és továbbra is követendőnek tartotta ismertetett gyakorlatát, amikor rámutatott arra, hogy bár az Alaptörvény – szemben a korábbi Alkotmánnyal – nem nevesíti külön a piacgazdaság követelményét, az alkotmánybírósági gyakorlat alapján annak két létfontosságú elemét, a vállalkozás és a verseny szabadságát azonban tartalmazza. „A piacgazdaság, és így az Alaptörvény M) cikke által védett vállalkozás és verseny szabadsága működésének elengedhetetlen feltétele a szerződési szabadság, amely ennek következtében szintén élvezi az Alaptörvény védelmét. Ezt támasztják alá a szerződési szabadságnak a Ptk.-ban foglalt garanciális szabályai is.” {Vesd össze: 3192/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [19], [21] és 8/2014. (III. 20.) AB határozat, Indokolás [94], [85]}
12. A magyar jogrendszerben a szóban forgó fizetési módra vonatkozó legrelevánsabb rendelkezést a MNB tv. tartalmazza, amelynek 23. § (2) bekezdése értelmében az MNB által kibocsátott bankjegyeket és érméket azok bevonásáig magyar hivatalos pénznemben teljesítendő fizetésnél névértéken kell elfogadni.
13. Az Alkotmánybíróság korábban – a régi jegybanktörvénynek a szóban forgó jogszabályi rendelkezés tartalmával megegyező jogszabályhelye értelmezése során – megállapította, hogy rendelkezés nem zárja ki, hogy a különböző termékek és szolgáltatások díjának megfizetésekor észszerű keretek között érvényesüljenek az egyes fizetési módok sajátosságai [lásd: 1063/B/2005. ABH 2017, 2560, 2564]. Maga a MNB tv. is állít fel korlátot, amikor kimondja, hogy a készpénzben teljesített fizetés esetén – ideértve a fizetési számlára történő készpénzbefizetést is – 50 darabnál több érme elfogadására a hitelintézet és a posta köteles; illetve a nehezen felismerhető, valamint a sérült bankjegyet és érmét fizetési művelet során elfogadni nem kötelező [23. § (4) és (6) bek.].
14. Jelentős korlátot állít fel az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (a továbbiakban: Art.), amelynek 114. § (3) bekezdése szerint pénzforgalmi számla nyitására kötelezett adózó adóköteles tevékenysége keretében más, pénzforgalmi számla nyitására kötelezett adózónak a vele vagy más jogalannyal kötött szerződés alapján, az abban meghatározott szolgáltatás vagy termékértékesítés – általános forgalmi adó felszámítása esetén az általános forgalmi adóval növelt – ellenértékeként, szerződésenként egy naptári hónapban legfeljebb másfél millió forint összegben teljesíthet készpénzfizetést.
15. A kezdeményezés arra irányul, hogy az említett, készpénzt igénylő fizetési műveletek végrehajtását soha, semmilyen körülmények között ne lehessen korlátozásnak alávetni.
16. Alaptörvény alapján korlátozhatatlan (abszolút) jognak csak kiemelt alkotmányos védelem alatt álló alapjogok minősülnek, így elsősorban az emberi méltósághoz való jog és élethez való jog (II. cikk); illetve a kínzás és az embertelen, megalázó bánásmód vagy büntetés tilalma, illetve az ehhez kapcsolódó további tilalmak (III. cikk). E jogok kiemelt védelmét az Alaptörvény azzal is elismeri, hogy ezen alapjogok még különleges jogrend idején sem függeszthetőek fel vagy korlátozhatóak [52. cikk (2) bek.]. Az Alaptörvényben többségben vannak azok az alapjogok, amelyek – ugyan szigorú feltételekkel, de – korlátozhatóak. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Értelemszerűen az alapjognak nem minősülő alkotmányos jogok, célok értékek korlátozásának feltételei pedig még megengedőbbek.
17. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a készpénzzel történő fizetés lehetősége – az egyébként sem korlátozhatatlan alkotmányos jognak minősülő – szerződési szabadságnak egy olyan részjogosultsága, amely a jogügyletek teljesedése szempontjából ugyan nem lényegtelen, de mégiscsak egy speciális részletfeltételt (a fizetési módot) érint. Mindebből következik, hogy nagyon sok olyan alapjog, alkotmányos jog, cél, illetve érték létezik, amelyek magasabb alkotmányos védelemben részesülnek, mint a szóban forgó jogosultság, így tehát a készpénzzel történő fizetési művelet végzésének a joga és más, az alkotmányos védelem magasabb fokán álló alapjog, alkotmányos jog, cél vagy érték összeütközése esetén az említett jogosultságnak szükséges meghajolnia. Másként fogalmazva, a hatályos Alaptörvény és az alkotmánybírósági gyakorlat alapján az alapjognak nem minősülő „készpénzhasználat jogának” korlátozására számos esetben kerülhet sor alkotmányosan.
18. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a készpénzt érintő fizetési műveletek kapcsán alkotmányos korlátot képezhet az állam bűnmegelőzési kötelezettsége (így például a feketegazdaság visszaszorítása által a költségvetési csalás, pénzmosás megakadályozása), amely a jogállamiságból [B) cikk (1) bekezdéséből] levezethető alkotmányos célnak minősül {vesd össze: 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 195; 3255/2012. (IX. 28.) AB határozat, Indokolás [14]; 3038/2014. (III. 13.) AB határozat, Indokolás [32]}. A Nemzeti Választási Bizottság utalni kíván arra is, hogy a közelmúltban lezajlott világjárvány tapasztalatai alapján az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdésében foglalt testi és lelki egészséghez való jog is reális korlátja lehet a készpénzhasználatnak. A készpénzfizetés lehetőségének korlátozására Magyarországon jogszabályi korlát a járvány terjedésének lassítása céljából ugyan nem születetett, de könnyen belátható, hogy bizonyos körülmények között az emberek egészségének megóvása céljából erre alkotmányosan is sor kerülhetett volna.
19. A Kúria következetes joggyakorlatot folytat az alapjogokat érintő országos népszavazási kérdésekkel összefüggésben, amelynek lényege szerint „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, illetve a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.” {Lásd például: Kúria Knk.IV.37.387/2015/3. végzés, Indokolás II. pont; Knk.IV.40.648/2021/23. végzés, Indokolás [45]}
20. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdés – amennyiben egy érvényes és eredményes népszavazás során az igen válaszok kerülnének többségbe – eleve kizárja a(z alap)jogok közötti mérlegelés lehetőségét. Annak kategorikus megfogalmazása kollízió esetén nem engedi meg, hogy más alapjog érvényesülhessen a szóban forgó jogosultsággal szemben, még akkor sem, ha az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szabály alapján, vagy más, az adott alkotmányos jogra, célra, értékre vonatkozó speciális alkotmányossági mérce alapján elsőbbséget kellene élveznie a készpénzhasználat jogával szemben. A szándékolt jogalkotás tehát nincs figyelemmel arra, hogy a szóban forgó jogosultság korlátozhatatlan jogként való elismerése megbontaná a hatályos Alaptörvényben rögzített, az alapvető jogok, alkotmányos jogok, célok, értékek koherens szabályozását, illetve az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt előírással is ellentétes, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában.
21. Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, így a kérdés nem bocsátható népszavazásra.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

22. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, ezért az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

23. A határozat az Alaptörvény a B) cikk (1) bekezdésén, az M) cikk (1) bekezdésén, a XX. cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdésének a) pontján, az MNB tv. 4. § (2) bekezdésén, a 23. § (2), (4) és (6) bekezdésein, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (1) és (3) bekezdésein és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. december 14.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke