386/2022. NVB határozat - a dr. Pócs Alfréd magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

386/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a dr. Pócs Alfréd (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e Ön, hogy a magyar országgyűlés olyan törvényt fogadjon el, amelyben kijelenti, hogy Magyarország haladéktalanul kilép az Egészségügyi Világszervezet (angol rövidítéssel WHO) tagjai sorából?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pfi: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. május 26-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. március 29-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]

  1. Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Alapokmányát (a továbbiakban: ENSZ Alapokmány) 1945. június 26. napján írták alá a Szerződő Államok képviselői a nemzetközi béke és biztonság, a nemzetek közötti baráti kapcsolat fejlesztése és a társadalmi fejlődés, valamint a jobb életszínvonal és az emberi jogok elősegítése céljából. Az ENSZ Alapokmányát az Országgyűlés az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról szóló 1956. évi I. törvénnyel ültette át a haza jogrendbe. Az ENSZ Alapokmánya alapvetően hat fő szerv létrehozásáról rendelkezik, azonban annak 57. cikke lehetőséget biztosít olyan különböző szakosított intézmények létrehozására, amelyek kormányok közötti megállapodás útján jönnek létre és amelyek a szabályzatuk értelmében gazdasági, szociális, kulturális, nevelésügyi és egészségügyi téren, valamint ezekkel kapcsolatos területeken jelentős nemzetközi feladatokat látnak el. Ilyen szakosított intézményként került létrehozásra az Egészségügyi Világszervezet (a továbbiakban: WHO) mint az ENSZ Alapokmánya 57. cikkének rendelkezéseiben említett különleges intézmény.
  2. Az Egészségügyi Világszervezet Alkotmánya (a továbbiakban: WHO Alkotmány), amelyet a New Yorkban tartott Nemzetközi Egészségügyi Értekezleten 1946. július 22-én írtak alá, a magyar állam törvényei közé az Egészségügyi Világszervezet Alkotmányának becikkelyezéséről szóló 1948. évi XII. törvénnyel (a továbbiakban: WHO törvény) került beiktatásra. A WHO törvény preambuluma úgy rendelkezik, hogy a Kormányok népeik egészségéért felelősséggel tartoznak, amelynek csak akkor tesznek eleget, ha megfelelő egészségügyi és szociális intézkedéseket foganatosítanak. Ezeknek az elveknek az elfogadásával, és abból a célból, hogy valamennyi nép egészségének megjavítására és védelmére egymással és másokkal együttműködjenek, fogadták el a WHO Alkotmányt és alakították meg a WHO-t.
  3. A WHO törvényjavaslatának általános indokolása tartalmazza, hogy az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsa nemzetközi egészségügyi értekezletet hívott össze, amelynek feladata az Alapokmány 57. cikkének megfelelő egyetlen átfogó nemzetközi egészségügyi szervezet létesítése volt. A nemzetközi egészségügyi feladatok egységes irányításának biztosítása céljából célszerűbbnek látszott egy egységes nemzetközi egészségügyi szervezetnek a felállítása. Magyarország az okmányokat a megerősítés fenntartásával 1947. február 19. napján írta alá.
  4. A WHO törvény 2. §-a tartalmazza a WHO Alkotmányának rendelkezéseit, amelyek értelmében a WHO elsődleges célkitűzése, hogy valamennyi nép a lehető legmagasabb egészségügyi színvonalat érje el. A WHO Alkotmánya úgy rendelkezik, hogy a szervezet tagsága minden állam számára nyitva áll, annak 5. cikke pedig rögzíti, hogy „azok az államok, amelyeknek kormányait felkérték arra, hogy a New Yorkban 1946-ban tartott értekezletre megfigyelőket küldjenek, a szervezet tagjai lehetnek, ha a WHO Alkotmányt a XIX. Fejezet rendelkezéseinek és saját alkotmányos szabályaiknak megfelelően aláírják, vagy bármily egyéb módon elfogadják, feltéve hogy aláírásuk vagy elfogadásuk az Egészségügyi Közgyűlés első ülésszaka előtt véglegessé válik.” A WHO Alkotmány 6. cikke rendelkezik továbbá arról az esetkörről, ha valamely állam később kéri tagként való felvételét a szervezetbe.
  5. A XIX. Fejezet rendelkezései szerint az államok a WHO Alkotmánynak részesei lehetnek: aláírással jóváhagyás fenntartása nélkül, aláírással, jóváhagyás fenntartása mellett, ha az aláírást elfogadás követi, valamint egyszerű elfogadással.
  6. A WHO törvény számos kötelezettséget nevesít a Tagállamokkal szemben. Ilyen kötelezettség például a WHO Alkotmány 7. cikke szerinti pénzügyi kötelezettség teljesítése, valamint a 20. cikk rendelkezései alapján a Tagállamok azon kötelezettsége, hogy valamely egyezménynek vagy megállapodásnak az Egészségügyi Közgyűlés által történt elfogadása után tizennyolc hónap alatt az egyezmény vagy megállapodás elfogadásával összefüggő intézkedéseket tegye meg és a megtett intézkedésekről tegyen jelentést. A WHO Alkotmány 22. cikke azt is kimondja, hogy az Egészségügyi Közgyűlés által elfogadott szabályzatok az összes Tagállamra vonatkozóan hatályba lépnek, mihelyt azoknak az Egészségügyi Közgyűlés részéről történt elfogadását kellőképp közlik, kivéve azokat a Tagállamokat, amelyek a közlésben megszabott időben a Főigazgatónak tudomására hozzák, hogy azokat nem fogadják el, vagy velük kapcsolatban fenntartásokkal élnek.
  7. Mindezek értelmében a Bizottság álláspontja szerint egyértelműen és világosan megállapítható, hogy Magyarország a WHO Alkotmányának és a szervezettel kapcsolatos további dokumentumainak aláírásával egy nemzetközi szerződés részesévé vált és ezáltal abból eredő kötelezettségek teljesítését vállalta.
  8. Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés alkosson egy olyan törvényt, amely lehetővé teszi, hogy Magyarország azonnali hatállyal kilépjen a WHO tagjai közül.
  9. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvénynek, valamint az Nsztv-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Ennek megfelelően az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése tartalmazza azon tárgykörök teljes körű felsorolását, amelyek nem bocsáthatók országos népszavazásra.
  10. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom már a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontjában is fennált. Az Alkotmánybíróság ezt értelmezve korábban több döntésében is rámutatott arra, hogy a tilalom a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából, így olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, mely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozik. Az Alkotmánybíróság e körben azt is rögzítette, hogy attól függetlenül sem tartható alkotmányosan népszavazás a vállalt kötelezettségekről, hogy egyébként a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
  11. A Bizottság – hivatkozva a Kúria gyakorlatára – rögzíti, hogy egy nemzetközi szerződés felmondásának népszavazás útján való kikényszerítése nemcsak joggyakorlást, de nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről való döntést is jelent. A nemzetközi szerződés egy állam kötelezettségvállalása más állam vagy államok felé. A vállalt kötelezettségek betartása, vagy azok alóli mentesülés a nemzetközi jog által szabályozott keretek között történhet. Mindezek indokolják az e körben tartandó népszavazás Alaptörvény általi kizárást. A Kúria e tiltott tárgykör tekintetében következetesen rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik az olyan kezdeményezés, amelynek célja valamely hatályos nemzetközi szerződésből való kilépésre irányul [Kvk.II.37.184/2012/2., Kvk.II.37.185/2012., Kvk.II.37.186/2012/2. számú kúriai végzések].
  12. A Bizottság azt is megállapítja, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás, – amennyiben a kérdést támogató válaszok kerülnének többségbe – nyilvánvalóan befolyásolná (megakadályozná) a vállalt kötelezettségek teljesítését.
  13. A fentiekben kifejtettek értelmében tehát az Alaptörvényben foglalt tilalom kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, így a Bizottság megállapítja, hogy jelen ügy tárgyát képező népszavazási kezdeményezés egy, már hatályos nemzetközi kötelezettség egyértelmű alakítására vonatkozik, amely a fentiekben kifejtett alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat értelmében az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik.

IV.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény (3) bekezdés d) pontját, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1.  A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 2-4. §-án, 4. § (3) bekezdésén, 6. §-án, 8. §-án, 9. § (1) bekezdésén,11. § (1) bekezdésén, az Egészségügyi Világszervezet Alkotmányának becikkelyezéséről szóló 1948. évi XII. törvényen, az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról szóló 1956. évi I. törvényen, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. május 11.

Dr. Téglási András

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke