27/2023. NVB határozat - a Dani Miklósné magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

27/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Dani Miklósné (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény hatálya alá tartozó köznevelési intézményekben sztrájkban részt vevő munkavállalók a munkaidejük maximum 20 százalékában legyenek munkavégzésre kötelezhetőek?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 12-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 3-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 29 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül Szervezőt is figyelembe véve 28 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés célja, hogy sztrájk esetén az ún. még elégséges szolgáltatás mértékét a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) hatálya alá tartozó köznevelési intézményekben dolgozó és a sztrájkban részt vevő munkavállalók esetében 20%-ban legyen meghatározva.
  2. A kérdés összetettsége okán a Bizottság indokoltnak látta áttekinteni az Nkt. hatálya alá tartozó intézményekre és az azokban foglalkoztatott személyekre, valamint a sztrájkra vonatkozó, jelen kérdés szempontjából releváns jogszabályi rendelkezéseket.
  3. Az Nkt. a hatálya alá tartozó intézménytípusokat a 7. § (1) bekezdésben az alábbiak szerint határozza meg. „Köznevelési intézmény

a) az óvoda,

b) az általános iskola,

c) a gimnázium,

d) a szakgimnázium,

e) a szakiskola,

f) a készségfejlesztő iskola,

g) az alapfokú művészeti iskola,

h) a kiegészítő nemzetiségi nyelvoktató iskola,

i) a gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai nevelési-oktatási intézmény,

j) a kollégium,

k) a pedagógiai szakszolgálati intézmény,

l) a pedagógiai-szakmai szolgáltatást nyújtó intézmény, és

m) a kiegészítő nemzetiségi óvoda”.

  1. A köznevelési intézményekben a nevelő-oktató munkát pedagógus munkakörben dolgozó személyek látják el, akik feladataikat az Nkt. 61. § (1) bekezdése alapján, főszabály szerint közalkalmazotti jogviszonyban vagy munkaviszonyban végzik.
  2. Azt, hogy a pedagógust közalkalmazotti jogviszonyban vagy munkaviszonyban kell foglalkoztatni, az dönti el, hogy az intézmény fenntartója alapján melyik törvény hatálya alá esik az adott intézmény.
  3. Közalkalmazotti jogviszonyban történik a foglalkoztatás, amennyiben a nevelési-oktatási intézmény, a pedagógiai szakszolgálat fenntartója a tankerületi központ vagy más állami szerv, illetve, ha a fenntartó települési önkormányzat. A nemzetiségi önkormányzat által fenntartott intézményekben történő foglalkoztatás is a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) rendelkezései szerint történik. Minden más esetben a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) szerint kell megszervezni a munkavégzést. Az Mt. alapján történik a pedagógus foglalkoztatása az egyházi intézményekben és a magánintézményekben is.
  4. Mindkét foglalkoztatási jogviszony lényeges eleme, hogy a munkáltató és a munkavállaló, illetve a munkáltató és a közalkalmazott között alá-fölé rendeltségi viszony jön létre. A munkáltató utasításadási joggal rendelkezik a munkavállaló, illetve a közalkalmazott felé. A munkáltató köteles gondoskodni a munkafeltételekről, illetve arról is, hogy a munkaidőben legyen olyan feladat, amelyet el kell látnia a munkavállalónak, illetve a közalkalmazottnak.
  5. A fentiekben említett, a foglalkoztatás jogviszonyára vonatkozó főszabály alól két esetben tesz kivételt a törvény: az óraadó és az egyházi szolgálati jogviszonyban foglalkoztatottak esetében. Előbbi esetében ugyanis a pedagógus-munkakör ellátására lehetséges polgári jogi jogviszonyt is létesíteni. Az idegen nyelven folytatott nevelési, oktatási tevékenység ellátása érdekében anyanyelvi tanárként történő foglalkoztatásra sor kerülhet nemzetközi szerződés vagy tárcaközi megállapodás alapján, Magyarországon tevékenykedő szervezettel létesített munkaviszonyban történő kirendeléssel is. 
  6. A gyermekekkel és tanulókkal való, pedagógiai célú foglalkozást végző, pedagógus munkakörben foglalkoztatott szakembereken túl számos, a köznevelési intézmény technikai működésével kapcsolatos feladatok végrehajtását ellátó személy is dolgozik gazdasági, ügyviteli, műszaki, illetve kisegítő munkakörben. Megemlítendők továbbá még a pedagógusok, valamint a nevelő- és oktatómunkát közvetlenül segítők is, akik lényegében a gyermekek, a tanulók felügyeletével összefüggő tevékenységet látják el, és akik a nevelési-oktatási intézményekben és a szakszolgálat intézményeiben gondoskodnak a gyermekek, tanulók személyiségének kibontakoztatásával kapcsolatos feladatok ellátásáról (ún. NOKS alkalmazottak, pl.: iskolatitkárok, könyvtárosok, szakorvosok, pszichopedagógusok, ápolók stb.)
  7. A jogalkotó az Nkt. 62. § (5)-(14) bekezdéseiben határozta meg a pedagógus munkakörben dolgozók, az intézményvezető, az óvodapedagógusok, a vezetőpedagógusok, a gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakört betöltők, az óvoda- és iskolapszichológusok, az iskolai, kollégiumi könyvtárostanárok, könyvtárostanítók, a pedagógiai szakszolgálat intézményében alkalmazott pedagógusok, valamint a nevelési-oktatási intézmények és a pedagógiai szakszolgálat vezetőinek munkaidejére, munkaidő-beosztására és munkarendjére vonatkozó szabályokat.
  8. A pedagógusok esetében főszabály szerint a heti teljes munkaidő negyven óra, amelyet az Nkt. kötött munkaidőre és szabadon felhasználható munkaidőre oszt.
  9. Az egy hétre kiszámított munkaidő nyolcvan százaléka az úgynevezett kötött munkaidő, amelyet a pedagógus az intézményvezető által meghatározott feladatok ellátásával köteles tölteni. Ez az idő heti harminckét óra.
  10. A fennmaradó heti nyolc óra beosztásáról, felhasználásáról a pedagógus-munkakörben foglalkoztatott maga dönthet (szabadon felhasználható munkaidő). A munkáltató erre az időre feladatot nem állapíthat meg.
  11. Ezen túl az Nkt. a teljes munkaidőre vetítve meghatározza azt az időszakot is, amelynek keretein belül a pedagógusnak meg kell tartania a tanórai és az egyéb foglalkozásokat (neveléssel-oktatással lekötött munkaidő). A heti munkaidőből erre a feladatra kell felhasználni - annak legalább ötvenöt és legfeljebb hatvanöt százalékát, vagyis - legalább heti huszonkét órát és maximum heti huszonhat órát. A neveléssel-oktatással lekötött munkaidő és az úgynevezett kötött munkaidő közötti időszak felett - legalább heti tíz óra és legfeljebb heti hat óra - a munkáltató rendelkezik.
  12. A sztrájkra vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alaptörvény, a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény (a továbbiakban: Sztrájk tv.), valamint a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő szabályozási kérdésekről szóló 2022. évi V. törvény (a továbbiakban: Vtv.) tartalmazza.
  13. Az Alaptörvény XVII. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy „[t]örvényben meghatározottak szerint a munkavállalóknak, a munkaadóknak, valamint szervezeteiknek joguk van ahhoz, hogy egymással tárgyalást folytassanak, annak alapján kollektív szerződést kössenek, érdekeik védelmében együttesen fellépjenek, amely magában foglalja a munkavállalók munkabeszüntetéshez való jogát”.
  14. Ahogyan azt maga az Alaptörvény is rögzíti, a sztrájk joga jogszabályban, méghozzá törvényben meghatározottak szerint gyakorolható. A sztrájkjog gyakorlását meghatározó törvény mindenekelőtt a Sztrájk tv. E törvény rendelkezik arról, hogy mikor kezdeményezhető sztrájk, illetve mikor jogellenes a sztrájk. A 4. § szól többek között a még elégséges szolgáltatás mértékéről és feltételeiről. A (3) bekezdés szerint a még elégséges szolgáltatás mértékét és feltételeit törvény is megállapíthatja, törvényi szabályozás hiányában azonban a sztrájkot megelőző egyeztetés során kell a még elégséges szolgáltatás mértékéről és feltételeiről a feleknek megállapodnia.
  15. Az Nkt. hatálya alá tartozó köznevelési intézmények tekintetében a még elégséges szolgáltatás mértéke és feltételei törvény által meghatározottak, azokat a Vtv. 14. §-a tartalmazza.
  16. A hivatkozott jogszabályhely a még elégséges szolgáltatás mértéke és feltételei tekintetében differenciált szabályozást tartalmaz. Alapvetően a még elégséges szolgáltatás mértékét a tanítási órák 50%-ában határozza meg, azonban azokban az esetekben, ahol a gyermekek megfelelő oktatáshoz való jutását különleges, a gyermekek megfelelő fejlődéséhez fűződő joga, védelme indokolja, ettől magasabb szintben határozza meg. Így különösen differenciál a szabályozás a sajátos nevelési igényű vagy a beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézséggel küzdő gyermekek kiemelten védendő csoportja, vagy az érettségi előtt álló diákok esetében, mivel például utóbbiak esetében az elmaradt órák pótlása már nem lehetséges egy határozatlan idejű sztrájk esetén.
  17. A Vtv. 14. § (20) bekezdése ezen túl azt is rögzíti, hogy az intézményvezető a még elégséges szolgáltatás biztosítása érdekében a sztrájkoló közalkalmazottat, munkavállalót munkavégzésre kötelezheti, akit ebben az esetben a munkavégzés mértékével arányos bérezés illet meg.

IV.

[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A jelen eljárásban vizsgált kérdés a Vtv. 14. §-ában foglaltak módosítására irányul, méghozzá oly módon, hogy a kialakított differenciált szabályozás és a tanóráknak az intézményi szinten legalább 50%-os megtartása helyett azt kívánja előírni, hogy a sztrájkoló munkavállalók maximum a munkaidejük 20%-ában legyenek munkavégzésre kötelezhetők az Nkt. hatálya alá tartozó köznevelési intézményekben folytatott sztrájk esetén.
  2. A Bizottságnak a kérdés vizsgálata során abban kellett állást foglalnia, hogy a kezdeményezésből következő jogalkotás során hogyan viszonyul egymáshoz az Alaptörvény XVI. cikkében nevesített, a gyermekek védelmének alkotmányos joga és az Alaptörvény XVII. cikkében nevesített sztrájkjog. A vizsgálat eredményeképp állást kell abban foglalni, hogy a még elégséges szolgáltatás mértékére vonatkozó szabályozásnak a kérdés szerinti megváltoztatása együtt jár-e a gyermekek jogainak korlátozásával.
  3. Ennek vizsgálata azért fontos, mert ahogyan azt az Alkotmánybíróság már a 30/1992. (V. 26) AB határozatában megfogalmazta, „[a]z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan”. {30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171., 3038/2014. (III. 13.) AB határozat, Indokolás [26]}
  4. Mindezek alapján a Bizottság a továbbiakban azt vizsgálja, hogy a kérdésben megfogalmazott célnak megfelelő jogalkotás korlátozza-e és ha igen, a szükséges és arányos mértékben korlátozza-e a gyermekek művelődéshez és megfelelő testi és lelki fejlődéséhez való jogát.
  5. A vizsgálat során a Bizottság az Alkotmánybíróság 1/2023. (I. 4.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglaltakat veszi alapul, amelyben a testület ugyanezen vizsgálatot a hatályos szabályokra vonatkozóan folytatta le.
  6. Az Alkotmánybíróság a 30/2012. (V. 27.) AB határozatban foglalkozott az Alaptörvény XVII. cikk (2) bekezdésének értelmezésével. Ez a határozat – a 22/2012. (V. 11.) AB határozatra is visszautalva – a sztrájkjog alkotmányos tartalmának meghatározásaként az indokolása [21] bekezdésében megismételte a 88/B/1999. AB határozatban megfogalmazott álláspontot: „a sztrájkjog egy olyan sajátos alkotmányos jog, amely az Alkotmány rendelkezésénél fogva törvény által korlátozottan, »az ezt szabályozó törvény keretei között« gyakorolható. Az Alkotmány e szabályozási módjából következően a törvényhozó nagyobb szabadsággal rendelkezik a sztrájkhoz való jog szabályozásában, mint más, alanyi jogi jellegű alapvető alkotmányos jogok esetén. A sztrájkjog nem alanyi jogi természetű alapvető jog, nem áll az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés védelme alatt, így a sztrájkjog szabályozása során a törvényhozó szélesebb körű felhatalmazással rendelkezik a sztrájkjog korlátozására is. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a törvényhozónak ez a felhatalmazása alkotmányos korlátok nélküli. Abból, hogy a sztrájkjog az Alkotmány által szabályozott jog következik az, hogy a törvényhozó köteles biztosítani a sztrájkjog gyakorlásának feltételeit, a sztrájkjog gyakorlásának csak alkotmányos indokból, valamely alkotmányos jog, alkotmányos érték, cél védelme érdekében van helye” (ABH 2006, 1118, 1195.) {Abh Indokolás [36]}
  7. Az Alkotmánybíróság a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatban megerősítette, hogy „a sztrájkjog egy sajátos, nem alanyi jogi természetű alapvető jog, amely nem áll alapjogi védelem alatt, ezért a szabályozása során a törvényhozó felhatalmazással rendelkezik a korlátozásra is. Alaptörvényben foglalt jog lévén azonban a szabályozás nem korlátlan: a törvényhozó köteles biztosítani a sztrájkjog gyakorlásának a feltételeit, a sztrájkjog gyakorlásából kizárásnak csak valamely Alaptörvényben megfogalmazott jog, érték, cél védelme érdekében arányosan van helye” (Indokolás [24]) {Abh Indokolás [37]}
  8. A sztrájkhoz való jog alkotmányjogi megítélésének felvázolása után a Bizottság a gyermekek művelődéshez és megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez való alkotmányos jogára vonatkozó AB gyakorlatot tekintette át.
  9. Az Alkotmánybíróság – többek között – a 3018/2016. (II. 2.) AB határozatában megerősítette, hogy az Alaptörvény XVI. cikke a gyermekek védelmének alkotmányos alapja. E cikk (1) bekezdésének indokolása – a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot is felhasználva – fogalmazza meg a XVI. cikknél, hogy a testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemre és gondoskodásra a gyermek mindenkivel szemben igényt tarthat. Ennek megfelelően a gyermek szülei, családja, az állam és a társadalom valamennyi tagja is köteles a gyermek jogait tiszteletben tartani, és a társadalom fennmaradásának zálogaként biztosítani számára a megfelelő fejlődéséhez szükséges feltételeket (Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság a dohánytermékek kiskereskedelmével összefüggő határozatában azt is leszögezte, hogy „az államnak a fent említett alapjogok, illetve alaptörvényi kötelezettség érvényesülését/teljesítését biztosító objektív intézményvédelmi kötelezettsége teljesítése során biztosítania kell azt, hogy a gyermekek és fiatalkorúak testi és lelki egészségét minél kevesebb káros hatás érje” {3194/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [30], 9/2019. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [77]}
  10. Az Alkotmánybíróság a 3142/2013. (VII. 16.) AB határozatában utalt arra is, hogy „az Alaptörvény XVI. cikkében szereplő jog lényegi tartalma elsősorban állami és (szűkebb körben) társadalmi kötelezettségek teljesítésében ragadható meg. Ez a kötelezettség pedig az állam számára azt írja elő, hogy – valamennyi jogággal összefüggésben – az egyes jogintézmények szabályozása során tartsa szem előtt a gyermekek érdekeit, e tevékeny­ségén keresztül segítse elő a megfelelő fejlődésüket, az ehhez szükséges alapvető feltételeket biztosítsa” {3142/2013. (VII. 16.) AB határozat, Indokolás [27], 9/2019. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [78]}.
  11. Szintén a 3142/2013. (VII. 16.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a korábbi döntései elvi tételeiből az alapjog kapcsán az alábbiakat emelte ki: „[a]z alkotmányos intézményvédelem, az ifjúság létbiztonságának a biztosítása, érdekeinek a védelme, a gyermekek testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséről való gondoskodás a legkülönbözőbb állami kötelezettség-teljesítésekben nyilvánul meg.” [731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 807.]. Az Alkotmánybíróság korábban azt is leszögezte, hogy a szóban forgó rendelkezés „a gyermek oldaláról közelítve deklarálja a védelemhez és gondoskodáshoz való jogot, amely jog egyben kötelezettséget keletkeztet a család, a társadalom és az állam oldalán. A kötelezettség alanyainak ezzel kapcsolatos konkrét magatartását, feladatait, a velük szemben megfogalmazott elvárásokat számos törvény és a hozzájuk kapcsolódó végrehajtási szabály-együttes tartalmazza. […] Az állam oldalán a gyermeki jogok érvényesítése jogi aktivizmust kíván meg, vagyis a jogrendszer alakítása során tekintettel kell lenni a különböző jogágak […] normatív és intézményes összefüggéseire.” [1091/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1081, 1085–1086.].{ 3142/2013. (VII. 16.) AB határozat, indokolás [26]}
  12. Az Abh. a Vtv.-nek a jelen kezdeményezés kapcsán módosítani kívánt rendelkezésével kapcsolatban rögzítette, hogy az „olyan kereteket határoz meg, amelynek következtében esetenként a sztrájkban való részvételüket kinyilvánító dolgozók is részbeni munkavégzésre (pl. tanítás helyett a rábízott gyermekek felügyelete, érettségi előtt álló gimnáziumi osztályokban az órák megtartása, a tanóráknak intézményi szinten legalább 50%-os megtartása) is kötelezhetők. A tényleges munkabeosztás megszervezését a Vtv. az intézményvezető felelősségévé teszi, ami – a hétköznapokban szokásos munkabeosztási nehézségeken túl – azt is igényli, hogy a munkabeosztás egyszerre legyen tekintettel a törvényben megszabott minimális szolgáltatás, valamint a sztrájkoló és nem sztrájkoló dolgozók jogainak és kötelezettségeinek a megtartására. A Sztrájk tv. 1. § (3) bekezdése azonban elő is írja azt, hogy a sztrájkjog gyakorlása során a munkáltatóknak és a munkavállalóknak együtt kell működniük. Ebből következik az is, hogy a Vtv. szabályai mellett is kell és lehet érvényesülnie a kollektív jogvitában részt vevők közötti együttműködés lehetőségének. Összességében megállapítható, hogy a Vtv. szabályai a minimális szolgáltatások elemeinek és kereteinek meghatározásával egy-egy intézményen belül korlátozhatják a sztrájkban részt vevők munkabeszüntetésének tartamát és tartalmát is. Kiemeli azonban az Alkotmánybíróság, hogy ezek a korlátozások nem lehetetlenítik el a sztrájkjog gyakorlását. Nincs arról szó, hogy a tanárokat megfosztották volna a támadott rendelkezések a sztrájkjogtól.” {Abh, Indokolás [43]}
  13. A köznevelési intézmények elsődlegesen a gyermekek művelődéshez és megfelelő testi és lelki fejlődéshez való alapjogának biztosítását szolgálják. A jogalkotó a Vtv.-nek a még elégséges szolgáltatás mértékére vonatkozó differenciált szabályozása kialakításakor ezen alapjog védelmének biztosítására vonatkozó objektív intézményvédelmi kötelezettsége teljesítésére is figyelemmel volt. Az AB szerint a Vtv.-nek a még elégséges szolgáltatást szabályozó, jelenleg hatályos rendelkezései összhangban állnak az Alaptörvény XVII. (2) bekezdésével. {Abh. Indokolás [44]-[45]}
  14. A jelenleg vizsgált népszavazási kérdés azonban egyrészt teljes egészében meg kívánja szüntetni a különféle hozzáférési szükséglettel rendelkező gyermekek (érettségi előtt állók, iskolások, óvodások, sajátos nevelési igényű gyermekek stb.) tekintetében a differenciálást, másrészt a tanóráknak intézményi szinten legalább 50%-os megtartása helyett azt kívánja előírni, hogy a sztrájkoló munkavállalók maximum a munkaidejük 20%-ában legyenek munkavégzésre kötelezhetők.
  15. Ahogyan a III. pontban már bemutatásra került, a pedagógusok heti 40 munkaórájából 32 a kötött munkaidő, amikor is az intézményvezető által meghatározott feladatokat kötelesek ellátni, amelyből min. 22, max. 26 a neveléssel, oktatással lekötött munkaidő. A 32-ből fennmaradó legalább 10, legfeljebb 6 óráról a munkáltató rendelkezik. A heti 40 órás munkaidő 20%-ről, azaz 8 óráról a pedagógus-munkakörben foglalkoztatott maga dönthet.
  16. A kérdés alapján – figyelemmel arra, hogy a szabadon felhasználható munkaidőről a munkáltató nem rendelkezhet – a köznevelési intézményben tartott sztrájkban részt vevő pedagógus max. a heti 32 óra (kötött munkaidő) 20%-ában, azaz 6,4 órában lenne munkavégzésre kötelezhető, függetlenül attól, hogy sajátos nevelési igényű gyermekek nevelésével-oktatásával foglalkozik, vagy a döntően érettségi előtt álló gyermekeket kötelező érettségi tárgyra oktató pedagógusról van szó.
  17. A Bizottság megítélése szerint, annak ellenére, hogy a kezdeményezés nem a hatályos szabályozásban meghatározott „mértékegység”, a tanítási órák arányában, hanem a munkavállalók munkaidejének százalékos arányában kívánja meghatározni a köznevelési intézményekben a még elégséges szolgáltatás mértékét, abból világosan látszik, hogy a cél a hatályos szabályozástól nagyságrendekkel kisebb mértékű minimumszolgáltatás törvénybe iktatása oly módon, hogy a kialakítandó szabályozás a gyermekek sajátos hozzáférési szükségletére akkor sincs tekintettel, ha azt a gyermek megfelelő fejlődéshez való joga, illetve védelme indokolná.
  18. A Bizottság megítélése szerint a kezdeményezés a sztrájkhoz való jog gyakorlásához kapcsolódó szabályozásnak olyan jelentős mértékű módosítását, kiterjesztését célozza, amely jogalkotás a gyermekeknek az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében garantált művelődéshez és megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez való jogának aránytalan és a szükséges mértéket meghaladó korlátozásával lenne csak megvalósítható.
  19. A kialakult – és a Kúria honlapján közzétett, a népszavazási és választási ügyekben eljáró joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleményében is megjelenő – joggyakorlat alapján az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Abban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés és a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.
  20. A Bizottság álláspontja, szerint jelen esetben a népszavazási kérdésben rejlő alapjogi kollízió, azaz a sztrájkhoz való jog és a gyermekek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez való jogának ütközése kizárólag az Alaptörvény módosításával lenne feloldható, amelyből kifolyólag a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.0.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A népszavazásra javasolt kérdés kapcsán az egyértelműség sérelme kapcsán két érv is felhozható.
  5. Az első, hogy a kérdés megfogalmazása szerint kizárólag a munkavállalók esetében lenne lehetősége az intézményvezetőnek arra, hogy max. a munkaidő 20%-ában munkavégzésre kötelezze a sztrájkban részt vevőt.
  6. Ahogyan az a III. pontban már ismertetésre került, jelenleg a pedagógus munkakörben foglalkoztatottak, valamint a nevelő-oktató munkát közvetlenül segítők vagy közalkalmazotti jogviszonyban, vagy az Mt. hatálya alá tartozó (nem közalkalmazotti) munkaviszonyban, munkavállalóként látják el feladataikat. Ez utóbbi kifejezés kifejezetten az Mt. által használt fogalom.
  7. Az Nkt. 64. §-a pedagógusok kapcsán egyértelműen rögzíti a Kjt. és az Mt. szerint jogállást, ahogyan a Vtv. a 14. § (17) és (20) bekezdéseiben, valamint a 15. §á-ban szintén külön említi a sztrájkoló közalkalmazottakat és munkavállalókat.
  8. A kérdésből nem teljes mértékben és egyértelműen dönthető el sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára, hogy az azt célozza, hogy minden a köznevelési intézményben foglalkoztatott személy esetében, függetlenül attól, hogy a Kjt. szerinti közalkalmazottként vagy az Mt. szerinti munkavállalóként látja el a feladatát, sztrájk esetén max. a munkaideje 20%-ában lehessen munkavégzésre kötelezni, vagy az a cél, hogy ez a szabályozás csak az Mt. alapján foglalkoztatott munkavállalókra vonatkozzon.
  9. A jogalkotó számára jogtechnikailag mindkét megoldás kivitelezhető, azonban erősen kérdéses, hogy a második megoldás alkalmazása mennyire állna összhangban a választópolgároknak a szavazásban kifejtett akaratával, akinek többsége valószínűleg a köznevelési intézményben foglalkoztatottak jogállásának kevésbé cizellált ismerete alapján hozná meg a kezdeményezés támogatásával kapcsolatos döntését.
  10. Szintén az egyértelműség sérelmére ható körülmény az, hogy abból kifolyólag, hogy a kezdeményezés a hatályos szabályozástól teljes mértékben eltérő alapon kívánja meghatározni a köznevelési intézményekben a még elégséges szolgáltatás mértéket, azaz a tanítási órák helyett a munkaidő arányában, az átlagosan tájékozott választópolgár számára rendkívül megnehezíti annak felmérését, hogy a kérdés a hatályos szabályozáshoz képest pontosan milyen változást kíván eszközölni.
  11. Annak érdekében, hogy pontosan fel tudja mérni döntése következményeit, a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis nemcsak azzal kellene tisztában lenniük, hogy pontosan mi a tartalma a jelenleg hatályos, differenciáltan meghatározott még elégséges szolgáltatás mértékére vonatkozó szabálynak, hanem azzal is, hogy ez pl. a pedagógusok 3 komponensből álló munkaidőbeosztására vonatkozóan a munkaidőre vetítve mit jelent, mert csak ennek fényében lenne felmérhető, hogy egyetért-e a max. 20%-os munkavégzésre kötelezéssel. Megfelelő és alapos szakismeret hiányában azonban a választópolgárok nem képesek átlátni döntésük következményeit.
  12. Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés nem felel meg a népszavazási egyértelműség követelményének sem, amely szintén a hitelesítés akadályát képezi.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) cikk a) pontjában rögzített alkotmányos követelményének, valamint az Nsztv. 9. §-ában rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésén, a XVII. cikk (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, a Sztrájk tv. 4. § (3) bekezdésén, a Vtv. 14. és 15. §-ain, az Nkt. 7. §-án, 61.- 62. §-ain, a 64. §-án, az Mt. 2. §-án, az Nsztv. 9. §-án és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. április 27.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke