A Nemzeti Választási Bizottság
81/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Szalai Krisztina (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 7 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy amennyiben egy, a magyar munka törvénykönyve által meghatározott munkaszüneti nap hétvégi napra esik, úgy az azt a hétvégét követő első munkanap munkaszüneti napnak legyen nyilvánítva?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. december 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. szeptember 29-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 23 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 24 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[7] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés célja a munkaszüneti napok számának növelése, abban az esetben, ha egy munkaszüneti nap egy hétvégi napra esik. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt szükségesnek tartja felvázolni a hatályos munkajogi szabályozás munka- és pihenőidőre vonatkozó, a kérdés elbírálása szempontjából releváns rendelkezéseit.
[8] A munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) munkaidő szempontjából a napokat jogi természetük alapján két csoportba sorolja; munkanap és heti pihenőnap.
[9] Az Mt. 87. § (1) bekezdése határozza meg a munkanap fogalmát, amely szerint a munkanap a naptári nap vagy megszakítás nélküli huszonnégy óra, ha a munkarend alapján a beosztás szerinti napi munkaidő kezdete és befejezése nem azonos naptári napra is beosztható.
[10] Az Mt. alapján a heti pihenőnap (amely a rendes pihenőidő egyik típusa), egyezően a munkanap fogalmával, főszabályként naptári nap, azaz 0 órától 24 óráig tartó időszak. A heti pihenőnap fogalmilag tehát nem munkanap, hanem e napok alól kivett, kifejezetten a pihenést szolgáló olyan nap, amelyből hetente – egyenlőtlen munkaidő beosztás esetén heti átlagban – pontosan kettő van.
[11] A fentiekben ismertetett fogalmaktól megkülönböztetendő a kezdeményezés tárgyát képező munkaszüneti nap fogalma, amely olyan munkanap, amely az adott társadalom, közösség számára kiemelt jelentőségű és valamilyen állami, nemzeti vagy vallási ünnep miatt főszabály szerint nem kell munkát végezni [lásd Kiss György – Nagykommentár a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény 101. §-ához, 2023. január 1. időállapotú, 2023. évi Jogtár-formátumú kiadás, ISBN 978-963-594-215-2]. Az Mt. 102. § (1) bekezdése taxatív felsorolást tartalmaz a munkaszüneti napok vonatkozásában, amelyek a következők: január 1., március 15., nagypéntek, húsvéthétfő, május 1., pünkösdhétfő, augusztus 20., október 23., november 1. és december 25–26.
[12] Magyarországon két nemzeti ünnep (március 15. és október 23.) és egy állami ünnep (augusztus 20.) van (utóbbi egyben nemzeti ünnep is), amelyek mindegyike egyúttal munkaszüneti nap is. A fennmaradó munkaszüneti napok többnyire egyházi ünnepekhez (nagypéntek, húsvéthétfő, pünkösdhétfő, november 1. és december 25-26.), illetve jeles történelmi eseményekhez (május 1. a munkavállalók nemzetközi szolidaritási napja), avagy vegyes gyökerű társadalmi szokáshoz (január 1. újév első napja) kötődnek.
[13] Az Mt. 102. § (1) bekezdésében felsorolt munkaszüneti napok – bár rendeltetésük a pihenést is szolgálja – jogi természetüket tekintve valójában nem minősülnek pihenőidőnek, hanem annak a naptári napnak az általános munkarend szerinti jogi sorsát osztják, amely napra esnek, ugyanakkor ezeken a napokon éppen az e napok mögött húzódó vallási, nemzeti esemény vagy népszokás okán nem kell munkát végezni.
[14] Az Mt. 102. § (2) bekezdése értelmében ezekre a napokra csak e törvényben meghatározott esetekben lehet rendes munkaidőt beosztani. A törvényi rendelkezés alapján munkaszüneti napra tehát rendes munkaidőt csak a rendeltetése folytán e napon is működő munkáltatónál vagy munkakörben, az idényjellegű, a megszakítás nélküli tevékenység esetében, társadalmi közszükségletet kielégítő, vagy külföldre történő szolgáltatás nyújtásához – a szolgáltatás jellegéből eredően – e napon szükséges munkavégzés esetén, illetve külföldön történő munkavégzés során lehet beosztani.
[15] Az Mt. 102. § (3) bekezdése határozza meg, hogy mely munkáltató vagy munkakör minősül munkaszüneti napon is rendeltetése folytán működőnek. E tekintetben két estkör különböztethető meg; olyan tevékenység, amelynek igénybevételére a munkaszüneti naphoz közvetlenül kapcsolódó, helyben kialakult vagy általánosan elfogadott társadalmi szokásból eredő igény alapján kerül sor, továbbá amely valamely baleset, elemi csapás, súlyos kár, valamint az egészséget vagy a környezetet fenyegető veszély megelőzése vagy elhárítása, illetve a vagyonvédelem érdekében szükséges.
[16] A Bizottság végezetül fontosnak tartja kiemelni, hogy a gazdaságfejlesztésért felelős miniszter az Mt. 102. § (5) bekezdése értelmében jogosult az általános munkarendben foglalkoztatott munkavállalók munkaidő-beosztásának a munkaszüneti napok miatti változtatását évenként rendeletben szabályozni, ennek korlátja, hogy a vasárnap nem nyilvánítható munkanappá, továbbá a változásnak azonos naptári hónapra kell esnie. A miniszter ennek alapján évente áthelyezheti a munkanapokat, valamint a munkaszüneti napokat közvetlenül megelőző vagy azt követő napot pihenőnapnak nyilváníthatja.
IV.
[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]
[17] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdést elemezve megállapítja, hogy Szervező célja a munkaszüneti napok egy új esetkörének törvénybe iktatásával nyilvánvalóan az, hogy ha egy jelenleg is létező munkaszüneti nap hétvégére (azaz olyan napokra esik, amikor az általános munkarend alapján egyébként sem kell munkát végezni), akkor mintegy kompenzációként a hétvégét követő első munkanap munkaszüneti nappá nyilvánításával azon a napon se kelljen – főszabályként – munkát végezni. A kezdeményezés alapján tehát a munkaszüneti nap új esetének Mt.-be történő kodifikálásának a célja kifejezetten az, hogy az arra jogosultak egy, már meglévő munkaszüneti nap járulékos következményét, azaz a munkavégzési kötelezettség hiányát, mindig a munkaszüneti nap „saját jogán” élvezhessék és ettől abban az esetben se essenek el, ha egy meghatározott évben a munkaszüneti nap olyan napra esik, amelyen egyébként sem kell – főszabályként – munkát végezni.
[18] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a benyújtott kérdés alapján egyértelműen megállapítható, hogy Szervező a kezdeményezés célját az Mt. módosításával {és nem a gazdaságfejlesztésért felelős miniszter ismertetett (lásd: jelen határozat, Indokolás [16]), az általános munkarendben foglalkoztatott munkavállalók munkaidő-beosztásának a munkaszüneti napok miatti változtatásának évenkénti rendeleti szabályozásával} kívánja elérni.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is szükségesnek tartotta annak vizsgálatát, hogy a jelen kezdeményezés nyomán megalkotandó szabályozás az Alaptörvény keretei között marad-e – azaz beleilleszthető-e az Alaptörvény sérelme nélkül a munkajog jelenleg hatályos szabályrendszerébe – és ennek során tekintettel volt az ügyben releváns alkotmánybírósági döntésekre.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben figyelemmel volt az Alkotmánybíróság azon elvi megállapítására, amely szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság (azon belül a jogbiztonság) elve részének tekinti az alkotmányozásra, illetve a jogalkotásra irányadó tartalmi és szerkezeti koherencia követelményét. E gyakorlat szerint – esetlegesen más alaptörvényi rendelkezés mellett – a jogállamiság elve sérül, ha egy jogszabály módosításával, kiegészítésével a jogszabályban feloldhatatlan ellentmondás keletkezik, vagy a jogszabály módosítása a szabályozott jogterület valamely jogintézményét érintően jelentősen megbontja a szabályozás koherens egységét. {Vesd össze: 101/B/2008. AB határozat, ABH 2010, 1810, 1818-1819.; 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, Indokolás [85]; 3032/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [35]; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [57], [62]; hasonlóan: 44/2021. NVB határozat, Indokolás [29]; 54/2021. NVB határozat, Indokolás [15]; Kúria Knk.II.41.212/2021/4. végzés, Indokolás [28]}
[21] A Nemzeti Választási Bizottság ugyancsak figyelembe vette az Alkotmánybíróságnak a normavilágosság alkotmányos követelményét érintő megállapításait, amelyek szintén az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése védelmi körébe tartozó jogállamiság elvéből eredeztethetőek. Az Alkotmánybíróság ugyanis leszögezte, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonság pedig az államtól, és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetőek és követhetők legyenek. Szintén a normavilágosság követelménye kapcsán hangsúlyozta korábban az Alkotmánybíróság, hogy a szóban forgó elv megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Abban az esetben, ha a normaszöveget érintő „következetlenség” olyan fokú, amely mindennapi értelmezéssel már nem szüntethető meg, sérül a normavilágosság követelménye. {Lásd legutóbb összefoglalóan: 3134/2023. (III. 27.) AB határozat, Indokolás [22]}
[22] A munkaszüneti napok kapcsán az Alkotmánybíróság korábban kimondta, hogy „[a]z Mt. alapvetően olyan ünnepeket nyilvánít munkaszüneti nappá, amelyeket a társadalom túlnyomó része – vallási meggyőződésétől függetlenül – ünnepnek tart, hozzájuk családi és népszokások kötődnek. […] A népszokások súlyát jelzi az is, hogy a keresztény országokban sem ugyanazok a legnagyobb ünnepek és munkaszüneti napok […]. Az állampolgárok többsége ezeket a napokat – azok vallási tartalmával való azonosulás nélkül is – családi körben, hagyományokat követve, vagy akár pihenéssel szereti eltölteni. […] A munkaszüneti nappá nyilvánított ünnepek megállapításában a törvényhozót általában társadalmi hagyományok és elvárások vezették, és nem valamely egyház előnyben részesítése” [10/1993. (II. 27.) AB határozat, ABH 1993, 105-107.; 1065/B/2007. AB határozat, ABH 2010, 1734, 1737].
[23] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés ugyan formálisan egy új munkaszüneti nap bevezetését célozza, azonban a célzott jogalkotás tartalmi vizsgálata alapján megállapítható, hogy valójában nem új munkaszüneti napról van szó. A munkaszüneti napok egyik alapvető fogalmi eleme ugyanis az, hogy az egy, kivétel nélkül minden naptári évben létező, konkrétan beazonosítható naptári nap legyen, ugyanis a meghatározás elengedhetetlen, konstitutív eleme a naptári év egy bizonyos napjához állandósultan kötődő ünnep, azaz a munkaszüneti napok mögött olyan társadalmi hagyományok, családi és népszokások, valamint elvárások állnak, amelyek alapjaiban határozzák meg az adott nap többitől eltérő jellegét. A munkaszüneti napok kezdeményezés által célzott kiegészítésének új esete ugyanakkor nem kötődik egy eddig munkaszüneti napként nem kodifikált, önálló ünnepnaphoz, így a kezdeményezett jogalkotás mögött egyáltalán nincs olyan tartalom, amely megfeleltethető lenne a munkaszüneti nap – az Alkotmánybíróság által is rögzített – konstitutív fogalmi elemének.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy szintén teljesen idegen a jelenleg hatályos szabályozástól a kezdeményezésben célzott jogalkotás azon eleme, ami eleve feltételhez kötötten állapítaná meg az új munkaszüneti napot. E jogtechnikai megoldás is arra utal, hogy ebben az esetben nem új munkaszüneti nap törvénybe iktatása a valódi cél, hanem egy létező munkaszüneti naphoz kötődő „kedvezménynek” (munkavégzési kötelezettség hiányának) időbeli átrendezése abban az esetben, ha a munkaszüneti nap olyan napra esik, amely szintén biztosítja a szóban forgó „kedvezményt” az arra jogosultak számára.
[25] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy kérdésben foglalt normaszöveg kodifikálása ugyan formailag, jogtechnikailag megvalósítható, ugyanakkor annak eredményeként olyan esetet kellene az Országgyűlésnek a munkaszüneti nap egyik további eseteként kodifikálni, ami egyáltalán nem tartozik a munkaszüneti nap fogalmi körébe. Az így megalkotandó szabályozás voltaképpen lehetővé tenné bármely olyan nap munkaszüneti nappá nyilvánítását, amely mögött nem húzódik meg valamely, a társadalom széles körében ismert és elfogadott hagyomány vagy szokás, amely egyben a jelenleg hatályos szabályozás szerinti munkaszüneti napok jelentőségének kiüresedéséhez is vezethetne. Ezzel pedig a jogalkotó jelentős mértékben megbontaná munka és pihenőidőre vonatkozó munkajogi szabályozás tartalmi koherenciáját, amely egyúttal – értelemszerűen – a normavilágosság sérelmét is előidézné.
[26] Mindezek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét idézné elő, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[27] A népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[28] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén és a 8. cikk (1), (2) és (3) bekezdésein; az Mt. 87. §-án és a 102. §-án; az Nsztv. 2-4. §-án, 6. §-án, 8. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. november 22.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke