A Nemzeti Választási Bizottság
77/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dömsödi Anna Anikó magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
"Akarja-e, hogy az országgyűlés törvényt alkosson a készpénz használathoz való jog fenntartásáról?"
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. szeptember 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. július 3-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – Szervezőt is beleértve – 41 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 38 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[8] Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés szerint a népszavazásra javasolt kérdés választópolgári egyértelműsége kapcsán – a Kúria egységes és következetes gyakorlata szerint – követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. (Lásd Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2. és Knk.VI.37.014/2020/2. számú kúriai végzések.) {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[9] A jogalkotói egyértelműség körében kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma (Kúria Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzés). A Kúria hangsúlyozta, hogy a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem külön-külön értelmezendő, hanem az együttes követelmény, amely összekapcsolódik, hiszen a jogalkotónak olyan jogszabályt kell alkotnia, amely megfelel a választópolgárok akaratának, mert ez biztosítja a népakarat érvényesülését. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[10] A kezdeményezéssel Szervező olyan „törvény megalkotását” kívánja elérni, amely „fenntartja” a készpénz használathoz való jogot. A Nemzeti Választási Bizottság korábban döntött már két olyan országos népszavazási kezdeményezés hitelesítése tárgyában, amelyek szintén a készpénz használathoz való jogot érintően kívánták az Országgyűlést jogalkotásra kötelezni (lásd: 418/2022. NVB határozat és 433/2022. NVB határozat). A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt felidézi az említett határozatok jelen ügy tekintetében is releváns megállapításait.
[11] A készpénz az adott ország hivatalos, azaz törvényileg szabályozott közvetlen fizetőeszköze papírpénz és pénzérme formájában. Magyarországon a bankjegyek és érmék kibocsátásának jog- és feladatköre a Magyar Nemzeti Bankot illeti meg. A készpénz kibocsátását illetően a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: jegybanktörvény) 4. § (2) bekezdése szerint a Magyar Nemzeti Bank jogosult Magyarország hivatalos pénznemében kibocsátott bankjegy és érme kibocsátására. A jegybanktörvény 23. § (1) bekezdése értelmében a bankjegyek és érmék kibocsátását, címletét és külső jegyeit, valamint bevonását az MNB elnöke rendeletben hirdeti ki {lásd: 418/2022. NVB határozat, Indokolás [7] és 433/2022. NVB határozat, Indokolás [8]}.
[12] A „készpénz használat” fogalma egyértelműen megfeleltethető a készpénzfizetés, illetve az egyéb olyan fizetési művelet fogalmának, amely készpénzmozgással (is) jár. A hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 2013. évi CCXXXVII. törvény (a továbbiakban: Hpt.) 6. § (4) bekezdése értelmében készpénzfizetésnek a fizető fél és a kedvezményezett közötti közvetlen, közvetítői közreműködés nélküli bankjeggyel és érmével (együtt: készpénzzel) történő fizetési művelet minősül. A pénzforgalmi szolgáltatás nyújtásáról szóló 2009. évi LXXXV. törvény (a továbbiakban: Pft.) és a Hpt. alapján további, készpénzt feltételező fizetési műveletnek minősül a fizetési számlához kötődő készpénzfizetés (fizetési számlára történő készpénzbefizetés vagy fizetési számláról történő készpénzfizetés); illetve a készpénzutalás, azaz fizetési számla megnyitása nélkül a fizető fél által befizetett pénz utalása a kedvezményezett vagy a kedvezményezett megbízásából eljáró pénzforgalmi szolgáltató részére abból a célból, hogy a pénz a kedvezményezett részére kifizetésre kerüljön (például a postai „rózsaszín csekk”) [vesd össze: 3002/2019. NAV útmutató 4.2. pont]. {Lásd: 433/2022. NVB határozat, Indokolás [9]}
[13] A Nemzeti Választási Bizottság korábban megvizsgálta azt is, hogy a készpénzzel történő fizetés mint jogosultság, illetve másik oldalról vizsgálva, a készpénzzel történő fizetés elfogadásának kötelezettsége a jelenleg hatályos jogi szabályozásban milyen formában érhető tetten. Ennek során megállapította, hogy egy fizetési művelet készpénzzel történő végzésének (azaz a fizetés módja megválasztásának) a lehetősége nyilvánvalóan nem minősül alapvető jognak. A készpénzzel történő fizetés mint jogosultság a szerződési szabadságból vezethető le, azaz a felek szabadon megállapodhatnak abban is, hogy a különböző jogügyletek során teljesítendő fizetést milyen módon, milyen eszközzel hajtják végre. Az MNB tv. 23. § (2) bekezdése értelmében pedig az MNB által kibocsátott bankjegyeket és érméket azok bevonásáig magyar hivatalos pénznemben teljesítendő fizetésnél névértéken kell elfogadni {lásd: 433/2022. NVB határozat, Indokolás [10], [12]}.
[14] Az Alkotmánybíróság korábban – a régi jegybanktörvénynek a szóban forgó jogszabályi rendelkezés tartalmával megegyező jogszabályhelye értelmezése során – megállapította, hogy rendelkezés nem zárja ki, hogy a különböző termékek és szolgáltatások díjának megfizetésekor észszerű keretek között érvényesüljenek az egyes fizetési módok sajátosságai [lásd: 1063/B/2005. ABH 2017, 2560, 2564]. Maga a MNB tv. is állít fel korlátot, amikor kimondja, hogy a készpénzben teljesített fizetés esetén – ideértve a fizetési számlára történő készpénzbefizetést is – 50 darabnál több érme elfogadására a hitelintézet és a posta köteles; illetve a nehezen felismerhető, valamint a sérült bankjegyet és érmét fizetési művelet során elfogadni nem kötelező [23. § (4) és (6) bek.]. Jelentős korlátot állít fel az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (a továbbiakban: Art.), amelynek 114. § (3) bekezdése szerint pénzforgalmi számla nyitására kötelezett adózó adóköteles tevékenysége keretében más, pénzforgalmi számla nyitására kötelezett adózónak a vele vagy más jogalannyal kötött szerződés alapján, az abban meghatározott szolgáltatás vagy termékértékesítés – általános forgalmi adó felszámítása esetén az általános forgalmi adóval növelt – ellenértékeként, szerződésenként egy naptári hónapban legfeljebb másfél millió forint összegben teljesíthet készpénzfizetést {lásd: 433/2022. NVB határozat, Indokolás [13]-[14]}.
[15] Összefoglalva megállapítható tehát, hogy a jelenleg hatályos szabályozás – bizonyos korlátozásokkal, ugyanakkor – széles körben biztosítja a készpénzzel történő fizetés lehetőségét.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság a benyújtott kérdést elemezve megállapítja, hogy az – szó szerinti értelemben – az Országgyűlést egy aktív jogalkotásra kívánja ösztönözni, azonban – a kérdés tartalmi vizsgálatát elvégezve – az valójában arra irányul, hogy az Országgyűlés tartózkodjon a jogalkotástól. A jogalkotástól való tartózkodás terjedelme a kérdés megfogalmazása alapján – a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint – ugyanakkor bizonytalan, ugyanis a kérdés egyfelől értelmezhető úgy, hogy az azt célozza, hogy a készpénzhasználat jelenleg hatályos szabályozásában egyáltalán ne következzen be változás; másfelől értelmezhető akként is, hogy az csak a készpénzhasználat jogának teljes megszüntetésére vonatkozó jogalkotói szándékot kívánja megakadályozni. Mindez mind a jogalkotói, mind a választópolgári egyértelműség sérelmét is előidézi.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti továbbá, hogy bármelyik értelmezést is vesszük alapul, nem lehet eltekinteni a Nemzeti Választási Bizottság által, hasonló ügyekben (lásd különösen: 1038/2018. NVB határozat, 27/2020 NVB határozat és 413/2022. NVB határozat) alkalmazott – az Alkotmánybíróság korábbi döntésein alapuló – kiforrott, a Kúria által is helybenhagyott {lásd: Knk.IV.38.254/2018/2., Indokolás [24]} gyakorlatától, amelynek lényege az alábbiakban foglalható össze.
[18] „[A] népszavazásnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében megfogalmazott alkotmányos rendeltetéséből és a népszavazásnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban levezetett kivételes és komplementer jellegéből következően a törvényhozást igénylő társadalmi kérdések eldöntése alapvetően a képviselet, az Országgyűlés hatásköre. Az ügydöntő népszavazás elsődleges célja az, hogy döntési, törvényhozási - valamely tárgyban törvény megalkotására, vagy törvény hatályon kívül helyezésére irányuló - kötelezettséget határozzon meg az Országgyűlés számára. A népszavazás komplementer jellegéből következően a meghatározott tartalmú jogalkotástól való tartózkodásra irányuló népszavazás sem szakadhat el a képviseleti hatalomgyakorlástól. A törvény megalkotásának megakadályozására irányuló népszavazási kezdeményezés is akkor felel meg a népszavazás alkotmányos rendeltetésének, ha a képviseleti hatalomgyakorlás befolyásolását szolgálja. A népszavazás ezt a funkcióját pedig akkor tudja betölteni, ha a népszavazásra bocsátott kérdés tényleges törvényhozási törekvések elé állít korlátot. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvény megalkotásának megakadályozása abban az esetben képezheti népszavazás tárgyát, ha a törvény megalkotására valódi kormányzati, törvényhozási akarat fogalmazódott meg, s az formalizált módon is megjelenik, a törvény előkészítés alatt áll, a tárgyban törvénytervezet készült, illetőleg törvényjavaslatot nyújtottak be.” [Lásd: 130/2008. (XI. 3.) AB határozat, ABH 2008, 1052, 1064-1065; megerősítve: 100/2011. (XI. 24.) AB határozat és 101/2011. (XI. 24.) AB határozat]
[19] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés tartalmával összefüggésben jelenleg nem ismert olyan törvényhozási akarat, az Országgyűlés elé nem került benyújtásra olyan törvényjavaslat, amely a jelenleg hatályos szabályokhoz képest tovább szűkítené, ad absurdum megszüntetné a készpénzfizetés lehetőségét, vagyis nincs olyan törvényhozási szándék, amelynek megakadályozására irányulna a kezdeményezés. Ennél fogva a kérdés megtévesztő módon sugalmaz a választópolgárok felé ezzel ellentétes megállapítást. A kezdeményezés jelenlegi megfogalmazása alapján ugyanis alappal feltételezhető, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy van állami szándék a készpénzfizetés korlátozására és a kérdésre adott igen válaszával, az ezzel való egyet nem értését fejezi ki.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés megfogalmazása önmagában is sérti a választópolgári egyértelműség követelményét (lásd: jelen határozat, Indokolás [16]), ugyanis megtévesztő a választópolgár számára, hogy a kezdeményezés szó szerint értelmezve jogalkotásra kötelezi az Országgyűlést, valójában azonban a jogalkotástól való tartózkodásra irányul. Az Alkotmánybíróság – fentiekben felhívott határozataiban – arra is utalt, hogy abban az esetben, ha a hatályos szabályozás fenntartására irányul a kérdés, szükséges, hogy a megfogalmazásban ennek ténye egyértelműen kifejezésre kerüljön, világossá téve a választópolgár számára, hogy a kérdésre adott „igen” válasszal a hatályos rendszer fenntartását, míg a „nem”-mel annak megváltoztatását támogatja. Az akkor vizsgált népszavazási kérdések mindezt a „továbbra is” fordulattal juttatták kifejezésre (lásd: 100/2011. (XI. 24.) AB határozat, ABH 2011, 1097, 1100; 101/2011. (XI. 24.) AB határozat, ABH 2011, 1102, 1106).
[21] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű is és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés tehát – részben annak bizonytalan és megtévesztő megfogalmazása miatt, részben annak okán, hogy nem képezheti a népszavazási kezdeményezés tárgyát egy olyan törvényalkotás megakadályozása, amelyben törvény megalkotására valódi törvényhozási akarat sem fogalmazódott meg, s az formalizált módon sem jelent még meg – nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[23] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, ezért az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[24] A határozat az MNB tv. 4. § (2) bekezdés, 23. § (1), (2), (4) és (6) bekezdésein; Hpt. 6. § (4) bekezdésén; az Art. 114. § (3) bekezdésén; az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (1) és (3) bekezdésein, a10. § (1)-(2) bekezdésein és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. augusztus 24.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke