A Nemzeti Választási Bizottság
76/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Dömsödi Anna Anikó (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy kivétel nélkül minden iparilag szennyező, bioszférát (föld, víz, levegő) veszélyeztető beruházás előtt (az előkészítő szakaszban) a veszélyeztetettség mértékétől függően helyi, területi vármegyei, esetleg országos népszavazást kötelezően kelljen tartani, ezzel biztosítva és megőrizve a magyar nemzet jelen és jövő nemzedékeinek a normális, minőségi önellátását, létbiztonságának fenntartását élelemtermelés céljára a megfelelő mennyiségben és minőségben a törvényes jogszabályozásnak megfelelően?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. szeptember 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. július 3-án 15 óra 28 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 44 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 40 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[8] Jelen népszavazási kezdeményezés célja az, hogy az Országgyűlés a kérdésben szereplő esetkört [„minden iparilag szennyező, bioszférát (föld, víz, levegő) veszélyeztető beruházás előtt (az előkészítő szakaszban) a veszélyeztetettség mértékétől függően”] az ügydöntő helyi népszavazás, a területi szintű helyi népszavazás, valamint az országos népszavazás kötelező elrendelésének egy eddig nem létező, új törvényi okaként kodifikálja.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a közelmúltban már került a Bizottság elé hasonló tárgykörben népszavazási kezdeményezés. A Nemzeti Választási Bizottság az „Egyetért-e azzal, hogy akkumulátor gyártásra szolgáló üzemet csak akkor lehessen létesíteni egy településen, ha azt az ott lakó választópolgárok helyi népszavazás útján kifejezett döntésükkel támogatják?” tárgyú népszavazási kezdeményezés hitelesítését 2023. március 21-én, a 13/2023. számú határozatával megtagadta.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság szóban forgó döntését a Kúria a Knk.VII.39.034/2023/6. számú végzésével helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság a Kúria ezen végzése alaptörvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt a 2023. július 19-én kelt IV/1554/2023. számú határozatával visszautasította.
[11] Erre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság továbbra is fenntartja a 13/2023. számú határozatában tett megállapításait és jelen népszavazási kezdeményezés elbírálása során az abban kifejtett jogi érvelést vette alapul.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság jelen esetben is szükségesnek tartja bemutatni a helyi népszavazás, illetve az országos népszavazás jogintézményét érintő – a kérdés elbírálása szempontjából – releváns jogszabályi rendelkezéseket.
[13] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése értelmében legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendel el. A köztársasági elnök, a Kormány vagy százezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendelhet el. Az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
[14] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[15] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése tartalmazza az ún. tiltott tárgyköröket, amelyekben népszavazás tartását maga az Alaptörvény zárja ki.
[16] Az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése értelmében helyi népszavazást – törvényben meghatározottak szerint – a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről lehet tartani. A helyi népszavazás elrendelésére a helyi önkormányzat képviselő-testülete jogosult [Nsztv. 32. § (1) bekezdés]. Szemben az országos népszavazással, a helyi népszavazással kapcsolatos tiltott tárgyköröket nem az Alaptörvény, hanem az Nsztv. tartalmazza, amelynek megfelelően nem lehet helyi népszavazást elrendelni a költségvetésről és zárszámadásról; a helyi adókról; a képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről; illetve a képviselő-testület feloszlásának kimondásáról [Nsztv. 32. § (2) bekezdés]. Az Nsztv. meghatározza azt is, hogy ki kezdeményezhet helyi népszavazást: a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede; a képviselő-testület bizottsága; valamint az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál [Nsztv. 34. § (1) bekezdés].
[17] Az Nsztv. rendelkezései különbséget tesznek a helyi népszavazás kötelezően elrendelendő esete és az ún. fakultatív esete között. Amennyiben ugyanis az adott önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte (támogatta aláírásával) a helyi népszavazásra szánt kérdést, a képviselő-testületnek kötelezően el kell rendelnie a népszavazást [Nsztv. 34. § (2) bekezdés], míg a képviselő-testület egynegyedének, illetve képviselő-testület bizottságának a kezdeményezése esetén a képviselő-testület mérlegelheti a helyi népszavazás elrendelését.
[18] Az Nsztv. 33. §-a értelmében a képviselő-testület helyi népszavazást köteles elrendelni abban a kérdésben, amelyben törvény vagy önkormányzati rendelet helyi népszavazás megtartását írja elő. Törvényi szinten az Nsztv. említett, kötelező helyi népszavazást előíró rendelkezésén kívül a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) ír elő kötelező helyi népszavazás tartására vonatkozó kötelezettséget a különböző, önkormányzatokat érintő területszervezési eljárások (lásd: Mötv. V. fejezet) során, amelynek részletszabályait a területszervezési eljárásról szóló 321/2012. (XI. 16.) Korm. rendelet tartalmazza.
IV.
[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]
[19] A Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is megvizsgálta, hogy Szervező által benyújtott kezdeményezés nyomán megalkotandó szabályozás az Alaptörvény keretei között marad-e és ennek során tekintettel volt az ügyben releváns kúriai és alkotmánybírósági döntésekre. {Kúria Knk.IV.37.387/2015/3. végzés, Knk.IV.40.648/2021/23. végzés}
[20] Ahogy az fentebb ismertetésre került, a kérdés arra irányul, hogy az Országgyűlés a kérdésben szereplő esetkört [„minden iparilag szennyező, bioszférát (föld, víz, levegő) veszélyeztető beruházás előtt”] az ügydöntő helyi népszavazás, a területi szintű helyi népszavazás, illetve az országos népszavazás kötelező elrendelésének egy eddig nem létező, új okaként kodifikálja. Ekként a kezdeményezés egyrészt a helyi népszavazásra vonatkozó hatályos szabályozás, másrészt a területi szintű helyi népszavazásra vonatkozó hatályos szabályozás, harmadrészt pedig az országos népszavazás kitűzésére vonatkozó szabályozás módosítását célozza.
[21] Tekintettel arra, hogy az Nsztv. 61. § (1) bekezdése a vármegyei és a fővárosi szintű helyi népszavazásra is a helyi népszavazás kezdeményezésére vonatkozó rendelkezéseit rendeli alkalmazni, ezért a Nemzeti Választási Bizottság első körben jelen kezdeményezés nyomán a helyi népszavazásra vonatkozóan megalkotandó szabályozás Alaptörvénnyel való kapcsolatát járta körül. Erre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság az alábbi megállapításokat teszi.
[22] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság (azon belül a jogbiztonság) elve részének tekinti az alkotmányozásra, illetve a jogalkotásra irányadó tartalmi és szerkezeti koherencia követelményét. E gyakorlat szerint – esetlegesen más alaptörvényi rendelkezés mellett – a jogállamiság elve sérül, ha egy jogszabály módosításával, kiegészítésével a jogszabályban feloldhatatlan ellentmondás keletkezik, vagy a jogszabály módosítása a szabályozott jogterület valamely jogintézményét érintően jelentősen megbontja a szabályozás koherens egységét. {Vesd össze: 101/B/2008. AB határozat, ABH 2010, 1810, 1818-1819.; 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, Indokolás [85]; 3032/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [35]; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [57], [62]; hasonlóan: 44/2021. NVB határozat, Indokolás [29]; 54/2021. NVB határozat, Indokolás [15]; Kúria Knk.II.41.212/2021/4. végzés, Indokolás [28]}
[23] Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése értelmében a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Az Alkotmánybíróság korábban megállapította, hogy „(…) a »népszavazás alkotmányos joga« a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű. A közvetlen hatalomgyakorlás ugyanakkor kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás felett áll. A népszavazásban való részvételhez való jog célja ennek megfelelően az, hogy a közhatalom – közvetlen formában történő – gyakorlását biztosítsa. A népszavazáshoz való jog mint alanyi jog kiterjed a népszavazás kezdeményezésére, támogatására (beleértve az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való részvételre. A népszavazás intézménye ugyanis egyaránt magában foglalja a népszavazás kezdeményezését, támogatását, és magát a szavazási eljárást {összefoglalóan lásd: 31/2013. (X. 28.) AB határozat, Indokolás [28], hasonlóan: 1/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [25]}.” {Lásd: 22/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [22]}
[24] A Kúria ítélkezési gyakorlata is egységes a tekintetben, hogy a népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. {Lásd például: Kúria Knk.37.807/2012/2. határozat, Indokolás III/5. pont; Knk.VII.37.695/2016/3. végzés, Indokolás [19]; Knk.VII.37.647/2018/2. végzés, Indokolás [28]}
[25] A fenti megállapításokat az Alkotmánybíróság, illetve a Kúria ugyan országos népszavazás kapcsán tette, de korábban az Alkotmánybíróság már azt is rögzítette, hogy „a helyi önkormányzás jogának gyakorlásában – az országos népszavazáshoz hasonlóan – elsődleges a képviselet és a helyi népszavazás kiegészítő jellegű”. [22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 182, 185.]. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság is megállapítja, hogy az idézett alaptörvényi rendelkezésben foglalt kivételesség normatív követelménye általánosan irányadó a közvetlen hatalomgyakorlásra, így az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése szerinti helyi közhatalom közvetlen gyakorlása során is érvényesülnie kell.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság a jelen határozat Indokolásának III. pontjában részletesen ismertetett jogszabályi rendelkezések alapján rögzíti, hogy a helyi népszavazás jogintézményének a kereteit az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése határozza meg. Az Nsztv. szintén ismertetett 33. §-a pedig általános felhatalmazást ad az Országgyűlés számára arra vonatkozóan, hogy törvényben állapítson meg a helyi népszavazás megtartását kötelezően előíró, új oko(ka)t. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy e rendelkezés alapján az Országgyűlés jogalkotási szabadsága széles körben érvényesül, ugyanakkor azt is szükséges leszögezni, hogy a jogalkotás ebben az esetben sem lehet korlátlan, a szabályozás megalkotásakor a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem kerülhet ellentétbe az Alaptörvény rendelkezéseivel.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen ügyben vizsgált kezdeményezés alapján a törvényhozónak az ügydöntő helyi népszavazás egy olyan – választópolgári kezdeményezők számától független – kötelezően megtartandó esetét szükséges kodifikálnia, amely a népszavazásra szánt kérdést a tartalma (tárgya) alapján konkrétan nevesíti.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság fontosnak tartja kiemelni, hogy a jelenlegi szabályozás a helyi népszavazás kivételes jellegét oly módon biztosítja, hogy a helyi népszavazás lehetőségének általános biztosítása mellett nyomós indokkal teszi lehetővé azt, hogy a közvetett helyi hatalomgyakorlás helyett a közvetlen helyi hatalomgyakorlás érvényesüljön kényszerítő módon. Ennek egyik eszköze, hogy – a kérdés tárgyától függetlenül – akkor kötelező elrendelni a(z ügydöntő) helyi népszavazást, ha azt megfelelő számú választópolgár kezdeményezi. E rendelkezésre figyelemmel - ahogy ez fentebb ismertetésre került – a helyi népszavazás törvényi szintű szabályozásában a népszavazás tárgyának nevesítése és ahhoz joghatás fűzése csak szűk körben jelenik meg, így negatív irányban a tiltott tárgykörök esetén, illetve szintén a helyi népszavazás – választópolgári támogatottságától független kötelező elrendelésének jogkövetkezményével a különböző területszervezési eljárásokkal kapcsolatban jut szerephez.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az, hogy a helyi népszavazás elrendelésének egyik esetkörét – a kezdeményezés céljának megfelelően – a törvényhozó annak tárgya alapján szabályozza, önmagában nyilvánvalóan nem ütközik az Alaptörvénybe. Amikor a Nemzeti Választási Bizottság azt mérlegeli, hogy a kezdeményezéssel célzott jogalkotás a jogbiztonságból eredő szerkezeti és tartalmi koherencia követelményével összhangban módosítja-e vagy egészíti-e ki az érintett jogintézmény jelenleg hatályos szabályozását, a célzott jogalkotást nyilvánvalóan nem önmagában, hanem a hatályos szabályozással szerves egységben szükséges vizsgálnia. Márpedig a helyi népszavazás jelenleg hatályos szabályozási rendszerében a népszavazás esetkörének törvényi szintű, tárgy alapján történő meghatározása kivételesnek tekinthető, ennek oka pedig egyértelműen az, hogy a törvényi szabályozás jelenleg – meghatározott számú választópolgári támogatás esetén – a tiltott tárgyköröket leszámítva a kérdés tárgyától függetlenül (azaz bármely tárgyban), mérlegelés nélkül, kötelezően elrendelendő, ügydöntő helyi népszavazás megtartását írja elő. A jogalkotó e rendelkezéssel teremtette meg az összhangot a helyi népszavazás kivételes jellegének alkotmányos követelménye és azon igény között, hogy adott esetben szinte minden, a helyi önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó ügyben kényszerítő módon el lehessen rendelni helyi népszavazást.
[30] E körben a Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek tartja leszögezni, hogy az Nsztv. már idézett 33. §-a felhatalmazása alapján a helyi népszavazás kötelező elrendelésének eseteit nem kizárólag törvényi szinten, hanem önkormányzati rendeleti szinten is meg lehet határozni. Ennek oka nyilvánvalóan az, hogy törvényi szinten a helyi népszavazásnak kizárólag azon kötelező esetkörei jelenjenek meg, amelyek általános jelentőséggel bírnak. Ennek megfelelően szintén a kivételesség követelményét szolgálja az a törvényi szabályozás, hogy a helyi önkormányzatokat hatalmazza fel arra, hogy – igazodva a helyi körülményekhez – rendeleti szinten határozzanak meg újabb, speciális, a helyi sajátosságokat figyelembe vevő és közvetlenül csak az adott települést érintő okokat a helyi népszavazás kötelező elrendelésére.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen ügyben vizsgált kezdeményezésben írt ok egy adott önkormányzat gazdasági autonómiájába tartozó beruházást érintő kérdés, amelynek nem általános jelleggel, hanem bizonyos települések vonatkozásában lehet jelentősége, hiszen kifejezetten a helyi közösségre tartozó ügynek minősül, így a kivételesség alkotmányos követelményét sértené annak törvényi szintű szabályozása.
[32] A Nemzeti Választási Bizottság azt is megállapította, hogy a helyi népszavazás jelenleg is létező, kivételesnek tekinthető – kifejezetten a tárgyuk alapján meghatározott – kötelezően elrendelendő esetei mindegyike egyértelmű és felismerhető alkotmányos indokon alapul. Ehhez képest a jelen ügyben vizsgált kezdeményezés egy, a helyi közhatalom választott képviselők útján történő hatalomgyakorlásának részét képező gazdasági döntés esetén kívánja megteremteni a kötelezően elrendelendő, ügydöntő helyi népszavazás új, a tárgya alapján konkrétan meghatározott esetkörét. A hatályos szabályozás ugyanakkor jelenleg is lehetővé teszi kötelezően elrendelendő helyi népszavazás kikényszerítését. A kezdeményezés annyiban jelentene eltérést a hatályos szabályozás biztosította rendelkezésektől, hogy a helyi népszavazás elrendelését a kezdeményező választópolgárok számától függetlenül tenné kötelezővé. Mindez ugyanakkor egyértelműen a helyi népszavazás kivételes jellegét megfogalmazó alaptörvényi követelmény ellen hat, anélkül, hogy ennek kellő alkotmányos indokoltsága lenne.
[33] A Nemzeti Választási Bizottság összefoglalóan megállapítja, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás sérti a közvetlen helyi hatalomgyakorlás kivételességének alaptörvényi követelményét és ezzel párhuzamosan megbontaná a helyi népszavazás szabályozásának koherens egységét is azáltal, hogy a jelenleg hatályos szabályok által biztosított lehetőség mellett – kellő alkotmányos indok nélkül – a választópolgári támogatottságtól függetlenül, kötelező, ügydöntő helyi népszavazás új esetkörét kodifikálná törvényi szinten egy, a tárgya alapján konkrétan meghatározott, kifejezetten a helyi önkormányzatok gazdasági autonómiájába tartozó beruházási kérdésben. Mindezekre figyelemmel a kezdeményezés alapján megalkotandó szabályozás sérti az Alaptörvény B) cikk (1) és (4) bekezdéseit.
[34] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekre figyelemmel megállapítja, hogy a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása, amely miatt a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.
[35] A Nemzeti Választási Bizottság ezen álláspontját a Kúria az NVB 13/2023. számú határozatát helyben hagyó, Knk.VII.39.034/2023/6. számú végzése is megerősítette, amelynek indokolásában a Kúria szintén rámutatott arra, hogy „Magyarország alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet. A választópolgárok általános, egyenlő, közvetlen, titkos és szabad választások útján választják meg a képviseleti szerveket, ezen alapul e szervek legitimációja, működése. A képviselet útján történő hatalomgyakorlás elsődlegességét az Alaptörvény rögzíti, így amikor a választópolgárok a választásokon szavaznak, azt annak tudatában kell tenniük, hogy a választási cikluson belül a közhatalom gyakorlásba történő közvetlen beleszólásuk – azaz, amikor népszavazás dönt az adott kérdésben – kivételes, ennek megfelelően a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás tárgykörei az adott alkotmányos berendezkedésben korlátozottak. {lásd Knk. VII.39.034/2023/6. végzés, Indokolás [17]}
[36] A Kúria ezen végzésében továbbá azt is kihangsúlyozta, hogy „szinte bármilyen tárgyban bármely érintett településen nyitva áll a lehetőség a kötelezően elrendelendő, ügydöntő helyi népszavazásra, de csak akkor, ha abban a helyi közösség kifejezetten maga kíván dönteni. A közvetlen helyi hatalomgyakorlás kivételes lehetősége tehát a hatályos szabályozásban is biztosított, ehhez képest a vizsgált kezdeményezés azzal a következménnyel járhatna, hogy általa a helyi közösség akarata megkerülhetővé válhat a tekintetben, hogy a választópolgárok egyáltalán szükségesnek tartják-e az adott kérdés közvetlen eldöntését. Ezáltal a kérelmező az egyedi helyzettől, sajátosságoktól, a választói akarat markáns voltától függetlenül, mindezt figyelmen kívül hagyva tenné kötelezővé helyi népszavazás megtartását. {lásd Knk. VII.39.034/2023/6. végzés, Indokolás [18]}
[37] A Nemzeti Választási Bizottság ezt követően Szervező által benyújtott kezdeményezés nyomán az országos népszavazásra vonatkozóan megalkotandó szabályozást vizsgálta.
[38] Erre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság a jelen határozat Indokolásának III. pontjában részletesen ismertetett jogszabályi rendelkezések alapján rögzíti, hogy az Alaptörvény 8. cikke rendelkezik az országos népszavazás kötelező elrendelésének alapjáról. Ennek értelmében az Országgyűlésnek nincs mérlegelési lehetősége, hanem kötelező a népszavazás kitűzése akkor, ha azt legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezte. Szervező kérdésével az országos népszavazás kötelező elrendelésére vonatkozó, Alaptörvényben rögzített szabályozását is módosítani kívánja akként, hogy „a veszélyeztetettség mértékétől függően” egy új kötelező tárgykörrel bővítené ki az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdését.
[39] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben már részletesen ismertetett okfejtés alapján rávilágít arra, hogy Szervező által célzott jogalkotás az országos népszavazás esetében is a kötelezően elrendelendő országos népszavazás új esetkörét kodifikálná ugyancsak kellő alkotmányos indok, illetve választópolgári támogatottságtól függetlenül.
[40] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a kezdeményezésből ebben az esetben is szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása, amely miatt a 8.cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.
[41] Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján összefoglalóan megállapítja, hogy a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik, amely miatt országos népszavazás tárgya nem lehet.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[42] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[43] A Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés szerint a népszavazásra javasolt kérdés választópolgári egyértelműsége kapcsán – a Kúria egységes és következetes gyakorlata szerint – követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. (Lásd Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2. és Knk.VI.37.014/2020/2. számú kúriai végzések.) {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[44] A jogalkotói egyértelműség körében kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma (Kúria Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzés). A Kúria hangsúlyozta, hogy a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem külön-külön értelmezendő, hanem az együttes követelmény, amely összekapcsolódik, hiszen a jogalkotónak olyan jogszabályt kell alkotnia, amely megfelel a választópolgárok akaratának, mert ez biztosítja a népakarat érvényesülését. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[45] Fontos azonban az is, hogy az egységes és következetes kúriai gyakorlat szerint kidolgozott egyértelműség követelményét nem lehet akként értelmezni és érvényesíteni, hogy ezáltal teljesíthetetlen követelményeket fogalmazzon meg a Kúria és ezáltal egyes tárgyköröket kizárjon a népszavazásra feltehető kérdések köréből (Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozat, [48] bekezdés). Amennyiben megállapítható a kérdés jelentése, további magyarázatra nem szorul, nem sérül a választópolgári egyértelműség követelménye. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [60], Knk.II.39.058/2023/2. végzés, Indokolás [34]}
[46] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazása alapján az alábbiak miatt nem felel meg sem a jogalkotói, sem a választópolgári egyértelműség követelményének.
[47] Ahogy azt a Nemzeti Választási Bizottság jelen határozat Indokolásának IV. pontjában már részletesen kifejtette, az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése értelmében a nép a hatalmát elsődlegesen a választott képviselői útján, kivételes esetben pedig közvetlenül gyakorolja. A nép kivételes, közvetlen hatalomgyakorlásának legerősebb eszköze a népszavazás jogintézménye. A fentiekben ugyancsak ismertetésre került, hogy Szervező által célzott jogalkotás arra irányul, hogy a kérdésben szereplő esetkörben [„minden iparilag szennyező, bioszférát (föld, víz, levegő) veszélyeztető beruházás előtt”] a veszélyeztetettség mértékétől függően” „helyi, területi vármegyei, esetleg országos népszavazást kötelezően kelljen tartani.”
[48] A Nemzeti Választási Bizottság első körben ezért azt vizsgálta meg, hogy hogyan is értelmezhető a kérdésben szereplő „veszélyeztetettség” kifejezés, illetve „veszélyeztetettség mértékétől függően” fordulat. Szervező ugyanis a veszélyeztetettség meglétéhez köti a népszavazás elrendelésének legitimitását, a veszélyeztetettség mértékéhez, mélységéhez pedig azt, hogy a népszavazás mely szintjének („helyi, területi vármegyei, országos”) kötelezően történő elrendelésének van helye.
[49] A kérdés értelmezése kapcsán a Nemzeti Választási Bizottság fenti okokból fontosnak tartotta tisztázni a veszélyeztetettség tartalmát. Nem mindegy ugyanis, hogy mit is kell a veszélyeztetettség vonatkoztatási alapjának tekinteni: bizonyos szennyező anyagok bioszférában (talaj, víz, levegő) való meghatározott mértéket meghaladó jelenlétét, vagy esetlegesen bizonyos szennyező anyagoknak az adott településre vonatkoztatott határértékét meghaladó jelenlétét.
[50] A veszélyeztetettség elbírálásánál nem hagyható figyelmen kívül a vonatkoztatási lépték sem, vagyis az, hogy a veszélyeztetettség milyen mértékű, annak milyen szintjei lehetnek: kis mértékű veszélyeztetettség, közepes mértékű veszélyeztetettség és nagy mértékű veszélyeztetettség, vagy esetlegesen a vonatkoztatási léptéket más tényezők alapján kell megállapítani.
[51] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés tartalma a választópolgárok számára a jelenlegi megfogalmazása alapján a veszélyeztetettség vonatkoztatási alapjának (mennyiségi jellemző vagy területi kiterjedés, illetve mennyiségi jellemző/területi kiterjedés) és vonatkoztatási léptékének meghatározása tekintetében is további magyarázatra szorul.
[52] Mivel nem határozható meg kétséget kizáróan a veszélyeztetettség vonatkoztatási alapja és léptéke, az sem eldönthető a kérdés alapján, hogy mikor milyen szintű („helyi, területi vármegyei, országos”) népszavazást kellene elrendelni: amennyiben a veszélyeztetettség csak az adott településre korlátozódik, akkor „helyi”; ha több településre, akkor „területi vármegyei”; ha pedig több megyére, akkor „országos népszavazás” kötelezően történő elrendelésének van-e helye? Vagy a mennyiségi jellemzők, azaz bizonyos szennyező anyagok bioszférában (talaj, víz, levegő) való meghatározott mértéke határozná meg a népszavazás szintjét, azaz alacsonyabb mértékű szennyezettség esetén helyi vagy területi, míg magasabb szennyezettség esetén országos népszavazást kellene tartani.
[53] Akármelyik megoldás is alapozná meg a népszavazás elrendelésének kötelezettségét, annak meghatározásában, hogy pontosan mi az az egzakt módon meghatározható feltétel, amely bekövetkezése esetén beáll a népszavazás elrendelésének kötelezettsége, a kérdés szintén adós marad a választópolgár és a jogalkotó felé egyaránt.
[54] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés tartalma a jelenlegi megfogalmazás alapján a fentiekben leírtak tekintetében további magyarázatra szorul, ellenkező esetben ugyanis a népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többségének nem lenne világos, hogy minek kapcsán is fejti ki a véleményét.
[55] E tekintetben azonban nem lehet arra hagyatkozni, hogy a kérdés pontos tartalma a népszavazást megelőző kampányban kerül elmagyarázásra, mert ahogyan arra az Alkotmánybíróság IV/1562/2023. számú döntésében is rávilágított, nem egy intenzív és érdemi kampányidőszakot követően kell egy kérdés valamennyi szegmensének egyértelműnek lennie, és a hatásait a választópolgárnak átlátnia, hanem ezen követelményeknek az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján a kérdés hitelesítésekor kell teljesülnie, ellenkező értelmezés az idézett törvényi rendelkezés kiüresedéséhez vezetne. (lásd IV/1562/2023. AB határozat [35], [42] bekezdés)
[56] A Nemzeti Választási Bizottság továbbá azt is meg kívánja jegyezni, hogy a jogalkotói egyértelműség követelményét az is sérti, hogy a kérdésből az sem derül ki, hogy mely időpontot kell érteni Szervező által használt „beruházás előtt (az előkészítő szakaszban)” fordulaton. A jogalkotó számára ennek alapján ugyanis nem egyértelmű, hogy mely időpontban kell meghatározni azt, amikor a népszavazást el kell rendelni, mert ezt az időpontot a kérdésben még maga a Szervező is magyarázza. A kérdés megfogalmazása alapján ugyanis nem lehet eldönteni, hogy az előkészítő szakasz vajon az engedélyezési eljárás elindítása előtti időszakot, vagy a tervezés megkezdése előtti időszakot öleli-e fel vagy esetlegesen egy teljesen más időpontot takar.
[57] A Bizottság a kérdés tartalmi vizsgálata során rámutat arra is, hogy a kérdés választópolgárok általi megértését alapvetően gátolja annak mondatszerkesztése is, mivel az rendkívül hosszú, és igen összetett, aminek értelemzavaró hatása is van. Ezzel összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal az Alkotmánybíróság 169/2011. (XII. 21.) AB határozatában foglaltakra, amely szerint „[a] választópolgári egyértelműség követelménye szerint népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie, arra a választópolgárnak „igen”-nel vagy „nem”-mel kell tudnia válaszolni. Ebből következően a túl bonyolult, érthetetlen, értelmezhetetlen, félreérthető vagy félrevezető kérdés nem tekinthető egyértelműnek.” (ABH 2011.,1305, 1308)
[58] Fentiek alapján a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nztv. 9. §-ában rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[59] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[60] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) és (4) bekezdésén, az I. cikk (3) bekezdésén, a 8. cikk (1), (2) és (3) bekezdésein, a 31. cikk (2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (3) bekezdésén, a (10) bekezdésen, a 11. § (1) bekezdésén, a 32. § (1) és (2) bekezdésén, a 33. §-án, a 34. § (1) és (2) bekezdésén, a 35. § (1) bekezdésén, a 36-43. §-án, a 44. §-án, a 47-53. §-án, az 58 §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. augusztus 24.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke