A Nemzeti Választási Bizottság
72/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a dr. Szabó József (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„AKARJA-E, HOGY AZ ORSZÁGGYŰLÉS TÖRVÉNYBEN TILTSA MEG A VEGYI IPARI AKKUMULÁTOR GYÁRAK TELEPÍTÉSE CÉLJÁBÓL 25 ARANYKORONA/HEKTÁR ÉRTÉK FELETTI TERMŐFÖLDEKET NE LEHESSEN MŰVELÉSI ÁG ALÓL KIVONNI?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. szeptember 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. június 27-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát.
[3] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az előzetes formai vizsgálat alapján megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[8] Jelen népszavazási kezdeményezés célja az, hogy a 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket ne lehessen vegyi ipari akkumulátor gyárak létrehozása céljából „mezőgazdasági művelés alól kivonni”.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a közelmúltban két alkalommal is került a Bizottság elé hasonló tárgykörben népszavazási kezdeményezés. A Nemzeti Választási Bizottság az „Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg ipari létesítmények telepítése céljából a termőföldek művelésből való kivonását?” tárgyú népszavazási kezdeményezés hitelesítését 2023. március 21-én, a 21/2023. számú határozatával megtagadta. Az idézett határozat jogorvoslat hiányában 2023. április 5-én 16.00 órakor jogerőre emelkedett. A Nemzeti Választási Bizottság az „Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg, hogy a 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket kiemelt nemzetgazdasági érdekre hivatkozva se lehessen a mezőgazdasági művelés alól kivonni?” tárgyú népszavazási kezdeményezés hitelesítését a 2023. június 6-án meghozott, az 53/2023. számú határozatával ugyancsak megtagadta, amely jogorvoslat hiányában 2023. június 21-én 16.00 órakor jogerőre emelkedett.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság eltérő kúriai döntés hiányában továbbra is fenntartja a 21/2023. számú, valamint az 53/2023. számú határozatokban tett megállapításait és a jelen népszavazási kezdeményezés elbírálása során az azokban kifejtett jogi érvelést vette alapul.
[11] A Nemzeti Választási Bizottság jelen esetben is szükségesnek tartja a termőföld védelmére, valamint az annak hasznosítására vonatkozó jogszabályi háttér bemutatását.
[12] E körben a Bizottság elsőként a termőföld, valamint a mező- és erdőgazdasági hasznosítású föld fogalma közötti különbségre kíván rámutatni.
[13] A termőföld fogalmát a termőföld védelméről szóló a 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Tfvt.) rendezi, annak 2. § 19. pontja kimondja, hogy „termőföld: az a földrészlet, amely a település külterületén fekszik, és az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas vagy fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, kivéve, ha a földrészlet az Evt.-ben meghatározott erdőnek minősül.”
[14] A mező- és erdőgazdasági hasznosítású föld fogalma a termőföld törvényi fogalmánál tágabb. A mező-, és erdőgazdasági hasznosítású föld definícióját a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földtv.) 5. § 17. pontja határozza meg: „a föld fekvésétől (belterület, külterület) függetlenül valamennyi olyan földrészlet, amely az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő és fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, továbbá az olyan művelés alól kivett területként nyilvántartott földrészlet, amelyre az ingatlan-nyilvántartásban Országos Erdőállomány Adattárban erdőként nyilvántartott terület jogi jelleg van feljegyezve.”
[15] A Tfvt. a termőföldnek való minősülés kiindulópontjaként két konjunktív feltételt támaszt. Egyrészről az ingatlannak külterületen kell feküdnie, másrészt az ingatlan-nyilvántartásban meghatározott művelési ágban kell nyilvántartani azt. Míg a Tfvt. szerint a termőföld külterületi ingatlan, addig a Földtv. a föld fekvése (külterület, vagy belterület) szerint nem differenciál.
[16] Arra tekintettel, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazásában a termőföld kifejezés szerepel, a Nemzeti Választási Bizottság is e körben folytatta tovább a vizsgálatát és elsődlegesen a Tftv. szabályait vette górcső alá, különös hangsúlyt fektetve a hasznosítási szabályok és a művelési ág megváltoztatását célzó eljárás közti különbség szemléltetésére. A Nemzeti Választási Bizottság elsőként a hasznosításra vonatkozó szabályokat tekintette át.
[17] A Tftv. a hazai földhasználók részére előírja, hogy -választása szerint- köteles a termőföldet művelési ágának megfelelő termeléssel hasznosítani, vagy termelés folytatása nélkül a talajvédelmi előírások betartásával a gyomnövények megtelepedését és terjedését megakadályozni. [lásd Tfvt. 5. § (1) bekezdés] Ez a hasznosítási kötelezettség. Ezen főszabály alól kivétel a szőlő és gyümölcs ültetvény, ahol kötelező a művelési ág szerinti hasznosítás. [lásd Tfvt. 5. § (2) bekezdés].
[18] Aki elmulasztja – többek között – a termőföld hasznosításával kapcsolatos általános vagy ideiglenes hasznosítási kötelezettségét, valamint elmulasztja a más célú hasznosítás megkezdésének bejelentését, köteles földvédelmi bírságot fizetni. [lásd Tfvt. 24. §]
[19] A törvény szabályozási szempontrendszere szerint, az, aki a termőföldet nem a művelési ágnak megfelelő termeléssel kívánja hasznosítani, a termőföldet az ingatlanügyi hatóság engedélyével más célra hasznosíthatja. [lásd Tfvt. 10. § (1) bekezdés]
[20] A Tfvt. 9. §-a határozza meg, hogy mi minősül a termőföld más célú hasznosításának. A Tfvt. 9. § (1) bekezdése alapján a „[t]ermőföld más célú hasznosításának minősül:
a) a termőföld olyan időleges vagy végleges igénybevétele, amellyel a termőföld a továbbiakban mezőgazdasági hasznosításra időlegesen vagy véglegesen alkalmatlanná válik;
b) a termőföld belterületbe vonásának engedélyezése;
c) az Evt. hatálya alá nem tartozó üzem-, majorfásítás, valamint az út, vasút és egyéb műszaki létesítmény tartozékát képező fásítás igénybevétele.”
[21] A Tfvt. 9. § (3) bekezdése kimondja, hogy a termőföld más célú hasznosítása időleges vagy végleges lehet. A termőföld belterületbe vonása végleges más célú hasznosításnak minősül.
[22] A Tfvt. 11. § (1) bekezdése elvi éllel rögzíti, hogy termőföldet más célra csak kivételesen lehet felhasználni. A más célú hasznosítás iránti kérelem tartalmi elemeit, valamint a csatolandó mellékleteket a Tfvt. 12. §-a szabályozza.
[23] A Tftv. 11. § (4) bekezdése alapján az igénybevételt az indokolt szükségletnek megfelelő legkisebb területre kell korlátozni, azaz a más célú hasznosítás a termőföld egy részére is fennállhat. E tényre utal az is, hogy a Tftv. 12. § (1) bekezdés b) pontja alapján a más célú hasznosításhoz szükséges teljes területigényt meg kell jelölni a kérelemben.
[24] A termőföld más célú hasznosítására kiadott engedély a véglegessé válásának napját követő naptól számított 4 évig hatályos, míg a termőföld időleges más célú hasznosítása csak meghatározott időre, legfeljebb 5 évre engedélyezhető. [lásd Tftv. 13. § (1) bekezdés; 14. § (2) bekezdés]
[25] A Tfvt. 21. § (1) bekezdése alapján – főszabály szerint – a termőföld más célú hasznosítása esetén egyszeri földvédelmi járulékot kell fizetni. A Tftv. 26. § (1)-(2) bekezdései alapján a járulékot a termőföld fekvése szerint illetékes fővárosi és vármegyei kormányhivatal e célra létrehozott központosított beszedési számlájára kell befizetni. A járulék a központi költségvetést illeti meg. A földvédelmi járulék mértékéről a Tftv. 1. számú melléklete rendelkezik.
[26] Annak érdekében, hogy a hasznosításra vonatkozó szabályok összevethetőek legyenek a művelési ág megváltoztatására irányuló eljárással, következő lépésként a Nemzeti Választási Bizottság a művelési ág megváltoztatására irányuló eljárás anyagi jogi és eljárási szabályait tekintette át.
[27] Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inytv.) 14. §-a rögzíti, hogy az ingatlan-nyilvántartás tartalmazza az ingatlan fekvésére (belterület, külterület megjelölése) vonatkozó adatot, továbbá a művelési ág és a művelés alól kivett terület elnevezését is.
[28] Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet (a továbbiakban: Inytv. vhr.) IV. fejezete határozza meg, hogy mely területeket pontosan milyen művelési ágban kell nyilvántartani.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság visszautal arra, hogy az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett művelési ágnak azért van kiemelkedő szerepe, mert külterületi ingatlan esetén e tény befolyásolja azt, hogy egy ingatlan termőföldnek minősül-e vagy sem.
[30] Sem az Inytv., sem az Inytv. vhr. nem ismeri a kérdésben is szereplő „művelés alól kivonás”-t mint ingatlan-nyilvántartási eljárást.
[31] Az Inytv. vhr. a művelési ág változására irányuló eljárást ismeri jogi kategóriaként. Az Inytv. vhr. 62. § (2) bekezdése határozza meg azt, hogy mi minősül művelési ág változásnak. A kérdés hitelesíthetősége szempontjából ügydöntő, hogy az Inytv. vhr. 62. § (2) bekezdés e) pontja alapján művelési ág változásnak minősül, „ha terület végleges más célú hasznosítását megvalósították (62/C. §)”. [lásd Inytv. 62. § (2) bekezdés e) pont]
[32] Az Inytv. vhr. 62/C. § (1) bekezdése alapján a termőföld végleges más célú hasznosításával összefüggő, nem beruházási területre történő művelési ág változás átvezetéséhez szükséges:
a) a termőföld végleges más célú hasznosításának engedélyezéséről rendelkező végleges határozat,
b) az a) pontban foglalt engedélyben meghatározott földvédelmi járulék megfizetésének igazolása, és
c) az a) pont szerinti határozatban megjelölt termőföld hasznosítási céllal összhangban álló olyan végleges hatósági engedély, amely annak jogosultját a megvalósult létesítmény használatbavételére, üzemeltetésére, vagy az engedélyezett tevékenység végzésére jogosítja.
[33] A további részletszabályok ismertetése nélkül a Nemzeti Választási Bizottság arra mutat rá, hogy termőföld esetén a művelési ág változás átvezetéséhez szükséges okiratként az Inytv. vhr. előírja a megvalósult létesítmény használatbavételére, üzemeltetésére, vagy az engedélyezett tevékenység végzésére való engedély csatolását.
[34] E ponton kristályosodik ki, hogy termőföld más célú hasznosítása esetén elsőként annak művelési ága szerinti eltérő hasznosítás engedélyezését kell kérelmezni, amely érvényességi időtartama alatt egy függő jogi helyzet alakul, ezen időszak alatt az adott területre eső beruházás megvalósulása zajlik, majd a beruházás befejezése és az elkészült létesítmény használatához szükséges engedélyek beszerzése után kezdeményezhető a művelési ág változás átvezetése (azaz a terület művelés alól kivett területté válik).
[35] Az előző pontban rögzített esettől élésen meg kell különböztetni, azt, amikor a művelési ág úgy változik meg, hogy a termőföld minősítését az nem érinti. Példával megvilágítva ezt az esetet: amikor a szántó művelési ág rét művelési ágra változik, hiszen mind a két művelési ág a Tftv. szerint a termőföld fogalma alá tartozik.
[36] Visszatérve a népszavazásra javasolt kérdéshez, a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Szervező kérdése a termőföld (végleges) más célú hasznosítása által indokolt művelési ág megváltoztatását takarhatja.
IV.
[A központi költségvetésről és járulékról szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[37] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem tartható országos népszavazás a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
[38] A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy a 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket ne lehessen vegyi ipari akkumulátor gyárak létesítése céljából mezőgazdasági művelés alól kivonni.
[39] Az Alaptörvény P) cikke kimondja, hogy a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. A termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.
[40] Az Alaptörvény 36. cikk (1)-(2) bekezdése alapján az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról. A központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány törvényben előírt határidőben az Országgyűlés elé terjeszti. A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket.
[41] Magyarország 2023. évi központi költségvetéséről a 2022. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) rendelkezik.
[42] Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés
- a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy
- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve
- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}.
[43] Az Abh-ban az Alkotmánybíróság rögzíti, hogy az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh1., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősítette gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [18]}
[44] Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „[a]z alkotmányozó az Alaptörvényben »A közpénzek« címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.” {Abh., Indokolás [17]}
[45] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az Alaptörvény által meghatározott szabályozási keretek között a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás mindenképpen érintené a központi költségvetés bevételi oldalát a következő okfejtés alapján.
[46] Ahogyan az már korábban kifejtésre került a Tftv. 21. §-a alapján a termőföld más célú hasznosítása esetén egyszeri földvédelmi járulékot kell fizetni.
[47] Arra is utalt előzőleg a Bizottság, hogy a Tftv. 26. § (2) bekezdése alapján a járulék a központi költségvetés bevétele.
[48] A Kvtv. 1. melléklet XLII. pontja alatt szabályozza a költségvetés közvetlen bevételeit és kiadásait. A Kvtv. 1. Melléklet XLII. Fejezetéhez fűzött végső előterjesztői indokolás szerint a termőföld más célú hasznosítása esetén befizetett egyszeri földvédelmi járulék a 3. Jogcímcsoport Egyéb központosított bevételek körében jelenik meg. A jogcímcsoport összege összesen 24 900,0 millió forint.
[49] A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet 60. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a miniszter (agrárminiszter) a földügyért való felelőssége keretében felel a termőföld védelméért és a talajvédelemért.
[50] Az Agrárminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2023. (VI. 30.) AM utasítás 2. számú függelék 7.1.2. pontja rögzíti a Földügyi és Térinformatikai Főosztály feladatait. E főosztály funkcionális feladatai körében többek között
-felelős a földvédelmi járulék és bírság befizetésének ellenőrzésével kapcsolatos feladatok ellátásáért, valamint a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok és a Minisztérium érintett önálló szervezeti egységei kapcsolódó feladatainak összehangolásáért (lásd 5.19. pont);
-felelős a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok jogerős és végrehajtható döntéseiben kiszabott, a központi költségvetést megillető földvédelmi járulék és földvédelmi bírság visszafizetésével, illetve ezen pénzfizetési kötelezettségek nyilvántartásból való törlésével kapcsolatos szakmai feladatok ellátásáért (lásd 5.23. pont).
[51] A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, az Országgyűlés törvényben rögzítené, hogy a 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket vegyi ipari akkumulátor gyárak létesítése céljából nem lehet mezőgazdasági művelés alól kivonni. A „művelés alól kivonás” tehát a „25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldeket” leszámítva más esetekben lehetséges lenne.
[52] Azáltal azonban, hogy a vegyi ipari akkumulátor gyárak létesítése céljából az „25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldek” más célú hasznosítása nem lenne engedélyezhető, az engedélyezhető „más célú hasznosítások köre” is szűkülne, amellyel párhuzamosan, abból okszerűen következve csökkenne a kérelmezők által fizetendő, központi költségvetést megillető földvédelmi járulék és ebből kifolyólag a Kvtv. 1. Melléklet XLII. Fejezet 3. Jogcímcsoport Egyéb központosított bevételek összege is.
[53] Másképpen megvilágítva a kérdésből okszerűen következik az is, hogy a más célú hasznosításért fizetendő, a központi költségvetést megillető földvédelmi járulék mint költségvetési bevétel egy része azért esne ki, azért nem számolhatna a jogalkotó a költségvetésben tervezett összeggel, mert a földvédelmi járulékfizetési kötelezettséget keletkeztető tényállások köre csökkenne.
[54] Az alkotmányozó a központi költségvetés bevételi oldalát nem csak azáltal védi, hogy tiltja az országos népszavazás tartását olyan kérdésben, amely a költségvetési törvény módosítására irányul, hanem azáltal is, hogy a költségvetés bevételi tételeit képező adók, járulékok, vámok és illetékek szabályozására vonatkozó törvények módosítását is kiveszi az országos népszavazás lehetséges tárgykörei közül.
[55] Ennek oka – ahogyan azt a Kúria a Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében kifejtette, hogy – „[e]zen források és valamennyi törvényben meghatározott fizetési kötelezettség a közös szükségletek fedezését szolgáló bevételül szolgálnak. A polgárok számára fizetési kötelezettséget keletkeztető törvényi kötelezettségek – így az egyéb díjak mellett a koncessziós díjak is - rendszerint olyanok, amelyek léte vagy megszűnése hatást gyakorol a költségvetési törvény tartalmára”. Ennél fogva az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja – az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjához hasonlóan, „extra garanciaként” – meghatározott bevételi források esetében eleve kizárja népszavazás tartásának lehetőségét. [Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzés]
[56] A Kúria Knk.IV.37.951/2018/2. számú határozatában pedig azt is kifejtette, hogy „az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének felsorolása, amennyiben nem alaptörvényi törvényhozásról szól, minden elemében jogalkotási tárgyakat és nem cím szerint jegyzett törvényeket tartalmaz. A b) pont például a „központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról” szóló tárgyköröket jelöli kizártként. Ebben a felsorolásban is egyértelműen a tartalmakról van szó, mert például „a helyi adók központi feltételeiről” címmel törvény nincsen, csak helyi adókról szóló törvény (1990. évi C. tv.), amelyik a helyi adóknak a törvényi szabályait tartalmazza. Központi adónemről szóló törvény alatt pedig nyilvánvalóan az egyes központi adónemekről szóló, egyenként megalkotott törvényeket kell érteni.”
[57] Ahogyan az már rögzítésre került, a Tftv. 21-23. §-ai és az 1. melléklete meghatározza a földvédelmi járulék alanyát, tárgyát, a járulék mértékét, illetve a járulékfizetési kötelezettséget befolyásoló mentességek és kedvezmények körét is, ennél fogva a Tftv. járulékról szóló törvénynek minősül.
[58] A Bizottság meglátása szerint az a tény, hogy Szervező kérdése közvetlenül érinti a Tftv.-ben rögzített járulékfizetési kötelezettséget, ami a központi költségvetés bevételi oldalának egyik forrása is, oly körülmény, amely miatt a kérdésből okszerűen következik egy járulékról szóló törvény, nevezetesen a Tftv. és a központi költségvetés módosításának szükségessége is.
[59] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a fentiek alapján egy járulékról szóló törvény és a központi költségvetésről szóló törvény tartalmát is módosítani kívánja, ennél fogva az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tilalomba ütközik, amely a népszavazási kérdés hitelesítését kizárja.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[60] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[61] A Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés szerint a népszavazásra javasolt kérdés választópolgári egyértelműsége kapcsán – a Kúria egységes és következetes gyakorlata szerint – követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. (Lásd Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2. és Knk.VI.37.014/2020/2. számú kúriai végzések.) {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[62] A jogalkotói egyértelműség körében kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma (Kúria Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzés). A Kúria hangsúlyozta, hogy a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem külön-külön értelmezendő, hanem az együttes követelmény, amely összekapcsolódik, hiszen a jogalkotónak olyan jogszabályt kell alkotnia, amely megfelel a választópolgárok akaratának, mert ez biztosítja a népakarat érvényesülését. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[63] Fontos azonban az is, hogy az egységes és következetes kúriai gyakorlat szerint kidolgozott egyértelműség követelményét nem lehet akként értelmezni és érvényesíteni, hogy ezáltal teljesíthetetlen követelményeket fogalmazzon meg a Kúria és ezáltal egyes tárgyköröket kizárjon a népszavazásra feltehető kérdések köréből (Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozat, [48] bekezdés). Amennyiben megállapítható a kérdés jelentése, további magyarázatra nem szorul, nem sérül a választópolgári egyértelműség követelménye. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [60], Knk.II.39.058/2023/2. végzés, Indokolás [34]}
[64] A népszavazási kérdés elsődlegesen azért nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének, mert azt a téves látszatot kelti, hogy amennyiben a kérdésre a választópolgár „igen” választ ad, annak eredményeképp az Országgyűlés – a népszavazás alapján megalkotandó törvényben – megtiltja a kérdésben meghatározott okból a 25 aranykorona/hektár érték feletti termőföldek művelési ág alól való kivonását. A kérdés azonban ún. kettős tagadást tartalmaz az első tagmondatban szereplő „tiltsa meg” és a második tagmondatban szereplő „ne lehessen” fordulat által. Azaz az arra adott igen válasz eredményeképp az Országgyűlésnek nem azt kell megtiltania, hogy 25 aranykorona/hektár érték feletti termőföldeket a kérdés szerinti okból kivonják a művelési ág alól, hanem épp ellenkezőleg, a művelési ág alól kivonást akadályozó szabályokat kell tilalmaznia. Vagyis a kezdeményezésben alkalmazott mondatszerkesztés eredményeképp az Országgyűlésnek meg kell engednie a kérdésben rögzített okból a 25 aranykorona/hektár érték feletti termőföldek művelési ág alól való kivonását. A kérdés tehát az abban alkalmazott mondatszerkesztés alapján valójában a hatályos szabályozás fenntartására irányul, jól lehet Szervező szándéka ezzel éppen ellentétes.
[65] Az egyértelműséggel kapcsolatosan további problémaként merül fel –, ahogyan az a 21/2023. és az 53/2023. számú határozatokban is rögzítésre került –, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazása alapján arra enged következtetni, hogy a termőföld művelési ág változása önmagában értelmezhető lenne az akkumulátorgyárak létesítése esetén anélkül, hogy a termőföld, mint „véges jószág” más célú hasznosítása engedélyezésre kerülne.
[66] Ezzel szemben - ahogyan azt már a Bizottság korábban kifejtette - a termőföld esetén az adott művelési ágától való eltérő hasznosítás esetén először annak más célú hasznosítását (végleges más célú hasznosítás) kell az ingatlanügyi hatóságnak engedélyezni, és a hasznosítás célja szerinti megvalósulás után, az idézett engedélyek birtokában kérhető a művelési ág változtatása.
[67] Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kérdés tartalma a választópolgárok számára jelenlegi megfogalmazása alapján további magyarázatra szorul, ellenkező esetben ugyanis a népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy valamely termőföld művelési ágának változása – végleges más célú használat esetén – időben megelőzi a termőföld más célú hasznosításának engedélyezését.
[68] E tekintetben nem lehet arra hagyatkozni, hogy a kérdés pontos tartalma a népszavazást megelőző kampányban kerül elmagyarázásra, mert ahogyan arra az Alkotmánybíróság IV/1562/2023. számú döntésében is rávilágított, nem egy intenzív és érdemi kampányidőszakot követően kell egy kérdés valamennyi szegmensének egyértelműnek lennie, és a hatásait a választópolgárnak átlátnia, hanem ezen követelményeknek az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján a kérdés hitelesítésekor kell teljesülnie, ellenkező értelmezés az idézett törvényi rendelkezés kiüresedéséhez vezetne. (lásd IV/1562/2023. AB határozat [35], [42] bekezdés)
[69] A Bizottság az egyértelműség körében indokoltnak tartja azt is rögzíteni, hogy a kérdés tárgyaként megjelölt vegyi ipari akkumulátor fogalma a választópolgár számára nem feltétlenül és pontosan azonosítható. A kérdés felelős megválaszolásához ugyanis tisztában kell lennie a választópolgárnak abban, hogy a különböző akkumulátorok hogyan határolhatók el egymástól, azaz mi minősül vegyi és nem vegyi akkumulátornak, így mi különbözteti meg például az elem- és akkumulátorhulladékkal kapcsolatos hulladékgazdálkodási tevékenységekről szóló 445/2012. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 2. § (1) bekezdés 12. pontja szerinti nem vegyi, hanem pl. bio ipari akkumulátort (folyadékáramos akkumulátort) a vegyi ipari akkumulátortól.
[70] Másrészt – hasonlóan a Kúria Knk.VII.39.034/2023/6. számú végzése [23] bekezdésében foglaltakhoz – a Bizottság indokolnak tartja rögzíteni azt is, hogy jelenleg a közbeszédet erősen meghatározó téma az akkumulátorok gyártásával kapcsolatos hazai beruházások. A közbeszédnek azonban nem csak a kérdésben szereplő „gyártó” üzemek, hanem például az alkatrészeket vagy a feldolgozást végző létesítmények is a részét képezik, amelyek azonban a feltenni kívánt kérdés hatókörén kívül esnek. Tekintettel a közbeszéd meghatározottságára, fennáll a veszélye annak, hogy a választópolgárok akarata és a népszavazás eredményeként megalkotott szabályozás között nem lenne összhang, emiatt pedig a kezdeményezés nem elégíti ki az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott népszavazási (választópolgári) egyértelműség követelményét sem. {Knk.VII.39.034/2023/6. számú végzés, Indokolás [23] bekezdés}
[71] Fentiek alapján a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-ában rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[72] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[73] A határozat az Alaptörvény P) cikkén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein a (3) bekezdés b) pontján; a 36. cikk (1)-(2) bekezdésein; a Kvtv. 1. melléklet XLII. Fejezetén; a Tfvt. 2. § 19. pontján, az 5. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) és (3) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) és (4) bekezdésén, a 13. § (1) bekezdésén, a 14. § (2) bekezdésén, a 21. § (1) bekezdésén, a 24. §-án, a 26. § (1)-(2) bekezdésén; a Földtv. 5. § 17. pontján; az Inytv. 14. §-án; az Inytv.vhr. 50. §-án, valamint 62. §-án; az Nsztv. 9. §-án, a 11. §-án; Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés 12. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. augusztus 24.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke