A Nemzeti Választási Bizottság
70/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Bencsik Béla (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„AKARJA-E, HOGY AZ ORSZÁGGYŰLÉS TÖRVÉNYBEN TILTSA MEG AZ ÉLETTERÜNKET MÉRGEZŐ VEGYI AKKUMULÁTOR GYÁRAK ÉS IPARI PARK TERÜLETEK LÉTESÍTÉSE CÉLJÁBÓL 25 ARANYKORONA/HEKTÁR ÉRTÉK FELETTI TERMŐFÖLDEK KISAJÁTÍTÁSÁT?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. szeptember 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. június 27-én 14 óra 45 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[8] Jelen népszavazási kezdeményezés célja az, hogy a „25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldek”-et „az életterünket mérgező vegyi akkumulátor gyárak és ipari park területek” létesítése céljából ne lehessen kisajátítani, azaz a kérdés a jelenleg fennálló kisajátítási eljárás anyagi jogi szabályait kívánja módosítani.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság felidézi, hogy hasonló tárgykörben a közelmúltban már hozott döntéseit. A Bizottság az „Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg ipari létesítmények telepítése céljából a termőföldek kisajátítását?” tárgyú népszavazási kezdeményezés hitelesítését 2023. március 21-én, a 20/2023. számú határozatával, az „AKARJA-E, HOGY AZ ORSZÁGGYŰLÉS TÖRVÉNYBEN TILTSA MEG A 25 ARANYKORONA/HEKTÁR ÉRTÉK FÖLÖTTI TERMŐFÖLDEK IPARI PARKOK LÉTESÍTÉSE CÉLJÁBÓL TÖRTÉNŐ KISAJÁTÍTÁSÁT?” tárgyú népszavazási kezdeményezés hitelesítését 2023. június 6-án pedig az 52/2023. számú határozatával tagadta meg. Az idézett határozatok ellen bírósági felülvizsgálati kérelem nem érkezett, így a 20/2023. számú határozat 2023. április 5-én 16.00-kor, míg az 52/2023. számú határozat pedig június 21-én 16.00-kor emelkedett jogerőre. Eltérő bírósági gyakorlat hiányában, tárgyi népszavazási kezdeményezés elbírálása során a Bizottság a 20/2023. számú, valamint az 52/2023. számú határozataiban kifejtett jogi érvelést vette alapul.
[10] A kisajátítás lényegében a tulajdonjog közérdeken alapuló elvonása, amelynek legfőbb szabályai az Alaptörvényben nyertek szabályozást. Az Alaptörvény XIII. cikke a tulajdonjogot, az örökléshez való jogot és a kisajátítás szigorú feltételrendszerét egy cikken belül szabályozza.
[11] Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése kimondja, „[m]indenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár”. Ugyanezen cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy „[t]ulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
[12] A kisajátítás esetköreinek megfogalmazása, továbbá az eljárási szabályok meghatározása a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvényben (a továbbiakban: Kstv.) találhatóak.
[13] A Bizottság a következőkben a kisajátítás jogi hátterét vázolja fel, amelyet azért tekint fontosnak, mert a kérdés hitelesítése kapcsán elsősorban abban kellett állást foglalni, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés a Kstv. módosításával eleget tud-e tenni a népakaratnak, vagy az Alaptörvény módosítása indokolt.
[14] A Bizottság a döntése meghozatalához szükségesnek látta a kisajátítás Alaptörvényben rögzített fogalmi elemeinek vizsgálatát.
[15] A Bizottság elsőként a „kivételesen” kitételt tette vizsgálata tárgyává. Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII.22.) AB határozatában úgy fogalmazott, hogy a „klasszikus kisajátítás” az, „amelyet az állam akkor alkalmazott a (rendszerint ingatlan-) tulajdon valamely közcélhoz elengedhetetlen megszerzésére, ha azt polgári jogi ügylettel nem tudta megszerezni.” [lásd 64/1993. (XII.22.) ABH IV.2. pontja]
[16] A kivételesség a kisajátítás esetében tehát azt jelenti, hogy meg kell próbálni minden lehetséges jogi eszközt igénybe venni, amely kedvezőbb lehet a tulajdonos számára, mint a kisajátítás, és csak akkor lehet kisajátítani mintegy „végső megoldásként”, ha más jogi lehetőség már nem maradt.
[17] A kivételesség jogi kategóriája a Kstv. 3. § (1) bekezdés a) – d) pontjaiban kerül kifejtésre. A jogalkotó négy konjunktív feltételt határoz meg, amelyek fennállása esetén a kisajátítás lehetséges:
a) a közérdekű cél megvalósítása az ingatlanon fennálló tulajdon korlátozásával nem lehetséges, vagy - külön törvény alapján - a közérdekű használati jog, vezetékjog, szolgalmi jog alapításában a tulajdonossal nem jött létre megállapodás, illetve e jogokat az illetékes hatóság nem engedélyezte;
b) az ingatlan tulajdonjogának megszerzése adásvétel vagy csere útján nem lehetséges;
c) a közérdekű cél megvalósítására kizárólag az adott ingatlanon kerülhet sor, illetve ha a közérdekű cél megvalósítására több ingatlan alkalmas, annak más ingatlanon való megvalósítása a tulajdon nagyobb sérelmével járna; és
d) a kisajátítással biztosított tevékenység közösségi előnyei a tulajdon elvonásával okozott kárt jelentősen meghaladják. Ennek mérlegelése során a kisajátítási hatóság a közérdekű tevékenység jelentőségét, így különösen a terület fejlődésére gyakorolt hatását, a tevékenységgel, szolgáltatással ellátásra kerülők számát, a foglalkoztatásra gyakorolt hatását és az ingatlan jellemzőit kell egybevetnie, a kulturális örökség védett elemei aktuális állapotát, veszélyeztetettségének mértékét, természetvédelmi érték esetén annak jelentőségét és a tulajdonelvonás arányosságát kell vizsgálnia.
[18] Az Alaptörvényben második kitételként a „közérdek” került meghatározásra.
[19] Az Alaptörvény Nagykommentárja a közérdek kapcsán úgy fogalmaz, hogy „[a] közérdek nem mindenki, de nem is a többség mindenek felett álló érdeke, hanem egy olyan közösen kialakított érdek, amelynek esetében a többség figyelembe veszi a kisebbség érdekét is.” [lásd Árva Zsuzsanna – Nagykommentár Magyarország Alaptörvényéhez, 2022. május 25. időállapotú, 2022-es Jogtár-formátumú kiadás, ISBN 978-963-594-038-7]
[20] A Kstv. 2. §-a felsorolja azokat a közérdekű célokat, amely feltételek fennállása esetén a kisajátítás lehetséges. Ilyen különösen a bányászat, honvédelem, vízgazdálkodás, közlekedési infrastruktúra fejlesztése, stb.
[21] A „törvényben meghatározott esetekben” alaptörvényi fordulat, a közérdek jogi kategóriáján belül értelmezendő. A Kstv. 4. §-a szabályozza, hogy a Kstv. 2. §-a szerinti közérdekű célokra mely esetben lehetséges a kisajátítás. Pl.: honvédelmi célból, ha az ingatlan kisajátítása honvédelemről szóló törvényben meghatározott honvédelmi érdekből szükséges.
[22] A termőföld fogalmát elsődlegesen a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Termőföldtv.) rendezi, annak 2. § 19. pontja kimondja, hogy „termőföld: az a földrészlet, amely a település külterületén fekszik, és az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas vagy fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, kivéve, ha a földrészlet az Evt.-ben meghatározott erdőnek minősül.”
[23] A termőföld mint „véges jószág” a kisajátítás tárgyaként is speciális, ezért a termőföld kisajátítása feltételeinek rögzítése a Kstv. 7. §-ban található. A Kstv. ezen §-a az Alaptörvényben rögzített, a kisajátítást lehetővé tevő szabályt konkretizálja, termőföld vonatkozásban főszabály szerint úgy rendelkezik, hogy termőföld kisajátítására akkor kerülhet sor, ha a földnek a végleges más célú hasznosítását az ingatlanügyi hatóság engedélyezte, vagy a más célú hasznosítás folytatásához hozzájárult.
[24] Figyelemmel arra a tényre, hogy Szervező kezdeményezésében a „25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldek” megfogalmazással egy szűkítő kitételt alkalmaz, a Bizottság szükségesnek látja az aranykorona fogalmának közelebbi vizsgálatát is.
[25] A földminősítés részletes szabályairól szóló 47/2017. (IX. 29.) FM rendelet (a továbbiakban: FM rendelet) 1. § 7. pontja alapján „kataszteri tiszta jövedelem: a földterület minőségét aranykorona értékben kifejező értékszám”.
[26] A földterület minőségét földminősítési szempontból a minőségi osztály és az ahhoz tartozó kataszteri tiszta jövedelem határozza meg. [lásd: FM rendelet 2. § (4) bekezdés]
[27] Az FM rendelet egy-egy földterület minőségét aranykorona értékben egy hektárra vetítve határozza meg (lásd FM rendelet 3. melléklete).
[28] A földek minőségét tekintve megkülönböztethető gyengébb, átlagos minőségű és átlagosnál jobb minőségű termőföld.
[29] Az átlagos minőségű termőföld fogalmát a Termőföldtv. 2. § 1. pontja határozza meg, amely szerint „átlagos minőségű termőföld: az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvényben (a továbbiakban: Inytv.) meghatározott törzskönyvben szereplő, az adott település - ideértve a fővárosi kerületet és az Inytv. 10. § (1) bekezdésében megjelölt városok esetében a kerületet - azonos művelési ágú termőföldjei 1 hektárra vetített aranykorona-értékeinek területtel súlyozott átlagának megfelelő termőföld”.
[30] Az ingatlanpiaci gyakorlatot górcső alá véve megállapítható, hogy a 18 aranykorona/hektártól minden föld jó minőségű, ám kiválónak csak a 25 aranykorona feletti termőföldek minősülnek. (lásd: https://ingatlanvagyon.hu/milyen-aranykorona-erteku-a-termofold-es-mit-jelent/)
[31] Folytatva az Alaptörvény által megfogalmazott négy feltétel elemzését, a törvényben rögzített „mód” különösen a Kstv. 22-37. §-aiban tükröződik vissza, ahol a jogalkotó a kisajátítási eljárás eljárási szabályait rögzítette.
[32] Az utolsó, Alaptörvényben rögzített feltétel a „teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás” fizetése. Tekintettel arra, hogy a kisajátítás jogszerű tulajdonelvonást jelent, így nem kártérítés, hanem kártalanítás jár az ellenében. A kártalanítás értékét legtöbbször szakértő állapítja meg, de a Kstv. 9. § (3) bekezdése meghatározza, hogy a kártalanítás összegének meghatározása során mely adatokat kell figyelembe venni. A népszavazásra javasolt kérdés szempontjából a Bizottság utal arra, hogy termőföld esetén a művelési ágat, a földminősítés szempontjait és az ingatlan jövedelmezőségét kell figyelembe venni.
[33] A Kstv. 11. §-a meghatározza, hogy a kártalanítás főszabály szerint pénzben történik, kivételes esetben csereingatlan is nyújtható.
[34] A Kstv. 10. § (1) bekezdése rögzíti azt, hogy mely esetben nem jár kártalanítás.
[35] A jogszabályi háttér tükrében a Bizottság számára kirajzolódott, hogy a kérdés hitelesíthetősége körében – ahogyan az már korábban is említésre került – azt kell vizsgálnia, hogy a Szervező által népszavazásra javasolt tiltó rendelkezés beiktatása mely jogforrási szinten történhet meg.
[36] A fentiek alapján megállapítható, hogy az Alaptörvény a kisajátítás jogintézménye kapcsán – ugyan szigorú keretek között – de megengedő szabályokat tartalmaz, míg a népszavazásra javasolt kérdés részletekbe menő, csak a „25 aranykorona/hektár érték fölötti” termőföldeket érintő, tiltó rendelkezés beiktatását célozza, - további feltételt támasztva - akkor, ha az „vegyi akkumulátor gyárak és ipari park területek” létesítése céljából történik.
[37] Magyarország Alaptörvénye a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás, az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország jogrendszerének alapja. Az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – az Alaptörvényben szabályozza Magyarország jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, továbbá meghatározza az államszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza, ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
[38] A Kstv. preambuluma kimondja, hogy „e törvényben meghatározott közérdekű célok megvalósításához elengedhetetlenül szükséges ingatlanok megszerzése, ugyanakkor a közérdek és a tulajdonosnak a tulajdona védelméhez fűződő érdekei közötti egyensúly biztosítása érdekében – a kisajátítást a tulajdonjog elvonása kivételes eszközeként szabályozva –” alkotta meg az Országgyűlés a törvényt.
[39] Ahogyan az már a határozat korábbi részében is kifejtésre került a Kstv. a kisajátítás lehetséges, kivételes esetköreit, feltételeit tartalmazza, olyan előírást, hogy mely esetben tilos, tiltott vagy nem lehetséges a kisajátítás a Kstv. nem tartalmaz.
[40] Rámutat a Bizottság arra, hogy a Kstv. tiltó szabályt azért sem tartalmazhat, mert az ellentétes lenne az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében foglaltakkal, amely a kisajátítást a tulajdonelvonás jogszerű eszközeként, végső megoldásként ugyan, de lehetővé teszi. A Kstv-ben, pedig azon feltételrendszer került rögzítésre, amely mentén a kisajátítás lehetséges.
[41] A Bizottság döntése meghozatala során nem hagyta figyelmen kívül azt sem, hogy az Alaptörvény a kisajátítás lehetséges „tárgyaként” a tulajdont jelöli meg. A polgári jog alapvető szabálya szerint tulajdonjog tárgya lehet: a birtokba vehető testi tárgy (ingó) és ingatlan. A termőföld – előzőekben ismertetett törvényi fogalma alapján – ingatlannak minősül.
[42] Szervező kérdésével a kisajátítás Alaptörvényben rögzített kereteit, nevezetesen elsősorban annak tárgyát kívánja módosítani, akként, hogy a „tulajdont” mint kisajátítási tárgyat kívánja „25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldre” szűkíteni. Másodsorban Szervező kérdésével az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésében szereplő „közérdek”-et kívánja újradefiniálni, korlátok közé állítani azáltal, hogy a „vegyi akkumulátor gyárak és ipari park területek” esetén, 25 aranykorona/hektár feletti termőföld esetén nincs olyan közérdek, amely a kisajátítást lehetővé tenné. A Bizottság rávilágít arra, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás esetén „a 25 aranykorona/hektár érték” feletti termőföld kisajátítására, ha annak célja „vegyi akkumulátor gyárak és ipari park területek” létesítése se kivételesen; se közérdekből; se törvényben meghatározott esetekben és módon; se teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett ne kerülhetne sor, holott a Kstv. alapján kisajátítást kérő nem csak az állam, illetve a helyi önkormányzat lehet, hanem bizonyos feltételek mellett az államon és a helyi önkormányzaton kívüli harmadik személy, továbbá az ingatlan tulajdonosa is. Adott esetben tehát a kisajátítás kizárása az ingatlan tulajdonosát megillető rendelkezési jog csorbítására is alkalmas [lásd Kstv. 1. § (2) bekezdés és 5. §].
[43] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a kezdeményezésből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása. Érvényes és eredményes népszavazás esetén a Kstv. módosításával az Országgyűlés azért nem tudna eleget tenni jogalkotói kötelezettségének, mert a 25 aranykorona/hektár érték feletti termőföldek „vegyi akkumulátor gyárak és ipari park területek” létesítése céljából történő kisajátítás tilalmi rendelkezésének beiktatásával, a Kstv. úgy módosulna, hogy az ellentmondásba kerülne az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésével. Mindebből következően sérülne az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, amely elvi éllel rögzíti, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. Tekintettel arra, hogy a Kstv. módosítása esetén az Alaptörvénybe ütközne, így a népszavazási kérdés célja szerinti feltétel rögzítése csak és kizárólag az Alaptörvényben valósulhatna meg, akként, hogy az ott meghatározott megengedő szabályozás egy kivétel szabály beiktatásával tiltaná meg az idézett értékű termőföld „vegyi akkumulátor gyárak és ipari park területek” létesítése céljából történő kisajátítását.
[44] A fent kifejtettekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés az Alaptörvény módosítására irányul, amely miatt a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[45] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[46] Az egyértelműség körében kifejtett érv szintén szerepelt a korábban hivatkozott 52/2023. határozatban, és a kérdések tartalmi egyezősége okán azt a Bizottság jelen kérdés elbírálása kapcsán is fenntartja.
[47] A Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés szerint a népszavazásra javasolt kérdés választópolgári egyértelműsége kapcsán – a Kúria egységes és következetes gyakorlata szerint – követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. (Lásd Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2. és Knk.VI.37.014/2020/2. számú kúriai végzések.) {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[48] A jogalkotói egyértelműség körében kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma (Kúria Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzés). A Kúria hangsúlyozta, hogy a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem külön-külön értelmezendő, hanem az együttes követelmény, amely összekapcsolódik, hiszen a jogalkotónak olyan jogszabályt kell alkotnia, amely megfelel a választópolgárok akaratának, mert ez biztosítja a népakarat érvényesülését. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[49] Fontos azonban az is, hogy az egységes és következetes kúriai gyakorlat szerint kidolgozott egyértelműség követelményét nem lehet akként értelmezni és érvényesíteni, hogy ezáltal teljesíthetetlen követelményeket fogalmazzon meg a Kúria és ezáltal egyes tárgyköröket kizárjon a népszavazásra feltehető kérdések köréből (Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozat, [48] bekezdés). Amennyiben megállapítható a kérdés jelentése, további magyarázatra nem szorul, nem sérül a választópolgári egyértelműség követelménye. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [60], Knk.II.39.058/2023/2. végzés, Indokolás [34]}
[50] A Bizottság az egyértelműség körében indokoltnak tartja rögzíteni, hogy bár a kérdés a vegyi akkumulátor gyárak létesítésével kapcsolatban kéri a választópolgárok véleményét, az azonban a választópolgár számára nem feltétlenül és pontosan azonosítható, hogy a különböző akkumulátorok hogyan határolhatók el egymástól, azaz mi minősül vegyi és nem vegyi akkumulátornak, mi alapján határozható meg például, hogy az elem- és akkumulátorhulladékkal kapcsolatos hulladékgazdálkodási tevékenységekről szóló 445/2012. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 2. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti akkumulátor vegyi akkumulátor vagy nem vegyi, hanem pl. bio akkumulátor.
[51] A jelen eljárásban tárgyalt kérdés két esetben kívánja megtiltani a meghatározott értékű termőföld kisajátítását: ha azon ipari parkot, illetve vegyi akkumulátor gyárat kívánnak létrehozni. A Nemzeti Választási Bizottság az 52/2023. számú határozatában, amely jogorvoslat hiányában 2023. június 21-én 16.00 órakor jogerőre emelkedett, az alábbi kérdés hitelesítését tagadta meg: „AKARJA-E, HOGY AZ ORSZÁGGYŰLÉS TÖRVÉNYBEN TILTSA MEG A 25 ARANYKORONA/HEKTÁR ÉRTÉK FÖLÖTTI TERMŐFÖLDEK IPARI PARKOK LÉTESÍTÉSE CÉLJÁBÓL TÖRTÉNŐ KISAJÁTÍTÁSÁT?”
[52] A Bizottság a korábbi hitelesítési eljárás keretében úgy foglalt állást, hogy az ipari park fogalmának jogszabályban rögzített definíciója ellenére, mivel az egy olyan komplex területi egységként értelmezhető, amely területén nem csupán egy vállalkozás működik, hanem több; és a több vállalkozás nem feltétlenül egy szektorban működik, hanem érinthet az termelést, szolgáltatást és feldolgozóipart is, a választópolgár számára nem pontosan belátható, hogy miről fejti ki a véleményét. [vö.: A tudományos és innovációs, a technológiai, az ipari és a logisztikai parkokról szóló 161/2023. (IV. 28.) Korm. rendelet 1. § 7. pontja] Ennél fogva a Bizottság megítélése szerint annak érdekében, hogy a választópolgár előtt ne maradjanak rejtve a kérdésből következő szabályozás tényleges hatásai, a kezdeményezés pontos és egzakt tartalma további magyarázatra szorul.
[53] A Bizottság megítélése szerint a fentieken túl a kezdeményezés azért sem teljesíti a kérdésegyértelműség követelményét, mert az több szempontból is több önállóan is megválaszolható kérdést foglal magába. Egyrészt az ipari park komplex fogalmából adódóan előfordulhat az az eset, hogy a választópolgár egyetért azzal, hogy pl. hőerőmű létesítése céljából 25 aranykorona/hektár érték fölötti termőföldet ne lehessen kisajátítani, azonban egyetértését élelmiszer-feldolgozó üzem kapcsán már nem tudja megadni, holott ezek mindegyike elhelyezkedhet „ipari park” területén.
[54] Ennél fogva pedig a kérdés értelmezhető úgy is, hogy az annyi részkérdést foglalhat magában, ahány típusú vállalkozás az „ipari park” területén elhelyezkedhet, ugyanis nem szükségszerű az, hogy a termőföld kisajátítása körében a választópolgár vállalkozás-típusonként egyezően fejezi ki véleményét, így ezek között érdekellentét állhat fenn. Figyelemmel azonban arra, hogy a választópolgároknak nincs lehetőségük részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
[55] Másrészt a kérdés az ipari parkokon túl a vegyi akkumulátor gyárak meghatározott értékű termőföldön való létesítésének tilalmát is célozza. E két elem között azonban nincs olyan szoros logikai összefüggés, amely miatt azok egy kérdésben való szerepeltetése ne vetné fel az egyértelműség követelményének sérelmét. Egyrészt az ipari parkok területén nem kizárólagosan akkumulátor gyártására szolgáló üzemek működnek ill. létesülnek, másrészt nem zárható ki az sem, hogy a kérdés szerinti vegyi akkumulátor gyárak ipari parknak nem minősülő, ipari gazdasági területen létesüljenek. Ennél fogva pedig nem zárható ki az az eset, hogy bár a választópolgár egyetért azzal, hogy 25 aranykorona/hektár termőföldet ne lehessen kisajátítani abból a célból, hogy azon vegyi akkumulátor gyárat hozzanak létre, azzal viszont már nem, hogy olyan ipari park se működjön, amely az akkumulátorgyártástól teljesen eltérő tevékenységet végző beruházásoknak biztosít megfelelő helyszínt, így pl. a helyi mezőgazdasági termékek feldolgozásával foglalkozó kis- és közepes vállalkozásnak.
[56] Az előzőekben kifejtettek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kérdés valójában a vegyi akkumulátor gyárakra és az ipari parkokra vonatkozóan minimum két olyan alkérdést tartalmaz, amelyek nem következnek egymásból, ennél fogva egymáshoz való viszonyuk sem egyértelmű, ezáltal pedig azok egy kérdésben való szerepeltetése szintén sérti az egyértelműség követelményét.
[57] Fentiek alapján a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-ában rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[58] [A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[59] A határozat az Alaptörvény a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein, a (3) bekezdés a) pontján, a XIII. cikken, az R) cikk (1) bekezdésén, a T) cikk (3) bekezdésén; a Kstv. 1. § (2) bekezdésén, a 2. §-án, a 3. § (1) bekezdésén, a 4. §-án, az 5. §-on, a 7. §-on, a 9. § (3) bekezdésén; a 10. § (1) bekezdésén és a 11. §-on; a Termőföldtv. 2. § 1. és 19. pontjain; az Inytv. 10. § (1) bekezdésén; a Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés 2. pontján; az FM rendelet 1. § 7. pontján, a 2. § (4) bekezdésén, a 3. mellékleten; az Nsztv. a 2. §-on, 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (3) bekezdésén, a 6. §-on, a 8. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, a 10. §-on, a 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. augusztus 24.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke