A Nemzeti Választási Bizottság
68/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság az LMP- Magyarország Zöld Pártja (1136 Budapest, Hegedűs Gyula utca 36. fsz. 5.; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 az elnök szavazatát is tartalmazó igen és 7 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvényt?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. szeptember 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. június 26-án 11 óra 55 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyből összesen 24 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[7] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ngtv.) hatályon kívül helyezésére irányul.
[8] A Bizottság mindenekelőtt szükségesnek tartja a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások jogi környezetének feltérképezését, az Ngtv. tartalmának vázlatos ismertetését.
[9] Az Ngtv. a gazdaság és beruházás-ösztönzés egyik leghatékonyabb eszköze, a beruházások makrogazdasági méretekben történő összehangolására alkalmas jogszabály. Az Ngtv.-hez fűzött általános indokolás rögzíti, hogy a törvény célja: a nemzetgazdasági szempontból jelentős beruházások által támasztott speciális igényeknek megfelelő szabályozási környezet kialakításának előmozdítása. Kiemeli az indokolás, hogy a törvény kidolgozása előtt elvégzett felmérések több ponton is olyan hiányosságokat, következetlenségeket észleltek, amelyek a nagy jelentőségű beruházások esetében hazánk versenyképességének csökkenésével járhatnak. „Az egymásra épülő hatósági eljárási szakaszok meghosszabbítják az egyes fejlesztések, beruházások előkészítési idejét. Az eljárásokban részt vevő hatóságok költségeit felesleges ismétlések és párhuzamosságok növelik. A hatósági engedélyezés bonyolultsága, költség- és időigényessége könnyen a fejlődés gátjává válhat, kifejezett környezetvédelmi, közlekedési és egyéb kulcsfontosságú fejlesztések késedelméhez vagy elmaradásához is vezethet. Ezen tényezők rontják Magyarország tőkevonzó képességét és versenyképességét a fenntartható fejlődés elősegítése területén és a gazdasági folyamatokban.” Hangsúlyozásra kerül továbbá, hogy a kiemelt beruházások gyors és hatékony elbírálása elengedhetetlen ahhoz, hogy az Európai Unió által a Kohéziós Alapból és a strukturális alapokból biztosított támogatások teljes egészében lehívhatók legyenek.
[10] A Kúria 2021. márciusában kiadott, 2021.E1.II.JGY.K.1. szám alatti, „Az építésügyi hatósági eljárások gyakorlata” tárgykörben felállított joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleményének (a továbbiakban: Összefoglaló vélemény) XV. pont 1. Bevezetés címet viselő alpont kimondja, hogy „… kezdetekkor az Ngtv. kifejezetten eljárást gyorsító, mintegy kisegítő jellegű törvényként működött … lex specialisként a megadott ügyfajtákra vonatkozó különös eljárási szabályokat tartalmazott. … Mára a kiemelt ügyes rendeletek a Kormány stratégiai céljaihoz hozzájárulva lehetővé teszik a térségi beruházásokat, amely magával vonja az új munkahelyek teremtésének lehetőségét, a térségi GDP és a hozzáadott érték növelését, vagy akár az elmaradott térségekben a közép-és hosszú távú munkaerőpiaci, demográfiai és gazdasági hatásokkal önmagában mérséklő segítséget jelenthet a beruházásokkal érintett térségek gazdasági helyzetéből fakadó társadalmi kockázatokra.”
[11] Az Ngtv. jogtörténeti fejlődéséhez hozzátartozik, hogy a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi VIII. törvény 14. § (5) bekezdése tette lehetővé azt, hogy nem kizárólag közigazgatási hatósági engedélyezési ügyek, hanem nem engedélyezési jellegű hatósági ügyek esetén is legyen lehetőség a kiemelt jelentőségűvé nyilvánításra, így a beruházással összefüggő bármely közigazgatási hatósági ügy kiemeltté válhat [kivéve Ngtv. 1. § (1a) bekezdés].
[12] A gazdasági fellendüléssel felmerültek speciális beruházások is, ezért a jogalkotó, a 2018. évi XLIX. törvénnyel bevezette a már kiemelt beruházássá nyilvánított beruházások esetében a kiemelten közérdekű beruházás megvalósítására vonatkozó alcímet. A „kiemelt jelentőségű” és a „kiemelten közérdekű” ügyek szabályozása egymásra épül. Az adott beruházás kezelhető nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásként, de amennyiben a megvalósításához kiemelt közérdek kapcsolódik, akkor a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásokra és azokkal összefüggő közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó különös szabályok mellett egyéb, további külön szabályok alkalmazásának van helye („kiemeltebb kiemelt ügy”). [lásd Összefoglaló vélemény 2.1.5. pont, Ngtv. 11. §-11/G. §]
[13] A jogtörténeti előzmények bemutatása után, a Bizottság az Ngtv. szabályainak elemzését végezte el.
[14] Az Ngtv. 1. § (1) bekezdése taxatív felsorolást ad arról, hogy mely ügyek nyilváníthatóak nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházássá. (pl.: részben vagy egészben európai uniós támogatásból megvalósítandó beruházás, vagy legalább 90 millió forint teljes költségigényű és legalább 15 új munkahely megteremtését biztosító beruházás.) Amennyiben az Ngtv. 1. § (1) bekezdésében meghatározott jogalap nem áll fenn, úgy azt a Kormány nem nyilváníthatja kiemelt üggyé.
[15] Ezzel szemben az Ngtv. 11. § (1) bekezdése alapján törvény vagy kormányrendelet kiemelten közérdekű beruházássá nyilváníthat közfeladat ellátásával összefüggő, kiemelten fontos közérdekű cél megvalósítására irányuló beruházást. Például: oktatási, egészségügyi beruházások. A kiemelten közérdekű beruházás ex lege közfeladatnak minősül.
[16] Az Ngtv. 12. § (4) bekezdése alapján felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg
a) a kiemelten közérdekű beruházást, a kiemelten közérdekű beruházás helyszínét és közvetlen környezetét, valamint a kiemelten közérdekű beruházás során építési tevékenységgel érintett telek közvetlen környezetébe tartozó, az építési tevékenység költséghatékony elvégzéséhez szükséges közterület használatának feltétlenül szükséges időtartamát,
b) a kiemelten közérdekű beruházás megvalósításával összefüggő sajátos településrendezési és beépítési szabályokat, egyedi építési követelményeket, sajátos telekalakítási követelményeket, egyedi településképi követelményeket, egyedi örökségvédelmi szabályokat, a fás szárú növények védelmére vonatkozó szabályokat, valamint a felszín alatti vizek és a földtani közeg kármentesítésével összefüggő hatósági eljárások különös eljárási szabályait, a kármentesítés során a tényfeltárás, a beavatkozás és a kármentesítési monitoring egyedi szabályait,
c) a 11/D. § (1) bekezdése szerinti különös eljárás szabályokat,
d) a kiemelten közérdekű beruházással kapcsolatos, a 11/C. § szerinti kártalanítás részletes szabályait,
e) a kiemelten közérdekű beruházáshoz közvetlenül kapcsolódó, közműszakaszt érintő munka elvégezésére és elszámolására a 11/F. §-ban foglaltak alkalmazását.
[17] Az Ngtv. 12. § (5) bekezdés a) pontja alapján pedig a Kormány arra kapott felhatalmazást, hogy rendeletben állapítsa meg a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű ügyek körét; a b) pontban pedig a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű ügyben eljáró hatóság vagy hatóságok kijelölésére kap felhatalmazást.
[18] Az Összefoglaló vélemény 3.6. pontja alapján a fenti felhatalmazó rendelkezések alapján született kormányrendeletek csoportosíthatóak. 2018 óta egyetlen kormányrendelet szabályozza ugyanis az egyes gazdaságfejlesztési célú és munkahelyteremtő beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánítására vonatkozó beruházásokat. [lásd egyes gazdaságfejlesztési célú és munkahelyteremtő beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról, valamint egyes nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításról szóló kormányrendeletek módosításáról szóló 141/2018. (VII. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet)]
[19] Az új kiemelt ügyes magánberuházásokat a 141/2018. Korm. rendelet módosításával szokás kezelni, míg a költségvetési forrásból megvalósuló beruházások önálló kormányrendeletben kerülnek szabályozásra.
[20] A Kúria Összefoglaló vélemény 3.7. pontja rávilágít arra is, hogy az érintett földrajzi és jogi terület helyrajzi szám szerinti megjelöléssel szokott szerepelni a rendeletekben, míg a beruházással összefüggő ügyek mellékletben történő felsorolása figyelhető meg. „Gyakori megoldás, hogy a normaszöveg tartalmazza azt is, hogy a beruházással összefüggőnek kell tekinteni az annak megvalósításához, használatbavételéhez és üzemeltetésének beindításához szükséges, vagy a beruházásokhoz közvetlenül kapcsolódó – a megvalósítandó építmény megközelítését és működését segítő – magasépítési, mélyépítési, útépítési, parkoló építési, műtárgyépítési, járdaépítési, közműcsatlakozási, közműátalakítási és fejlesztési munkákkal kapcsolatos beruházásokat is, de ez esetben a túl általános megfogalmazást konkretizálni szükséges.”
[21] Leírtak alapján a Bizottság megállapítja, hogy az Ngtv. alapvetően két „beruházás típust” ölel fel: egyrészt a kiemelt jelentőségű beruházásokat, másrészt a kiemelten közérdekű beruházásokat. Az Ngtv. ezen ügyekre vonatkozó eljárási szabályokat részletezi (pl.: döntések közlésének módja, ügyintézési határidő hossza), azonban konkrét beruházást, annak földrajzi területét, ügytípust nem nevesít, ezen információk az Ngtv. felhatalmazása alapján született kormányrendeletekben találhatóak. Szemléltetve a leírtakat a Bizottság példaként említi a Rendeletet. A Rendelet törzsszövegében nyertek szabályozást többek között az eltérő építési követelmények, beépítési szintre vonatkozó előírások. Az 1. mellékletben találhatók a beruházások megvalósításával összefüggő, nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánított közigazgatási hatósági ügyek. (pl.: tűzvédelmi hatósági eljárások, élelmiszerlánc-felügyeleti eljárás, közegészségügyi hatósági eljárások, erdészeti hatósági eljárások stb.). A 2. mellékletben a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások, valamint a kiemelt jelentőségű ügyekben koordinációs feladatokat ellátó főispánok kerültek felsorolásra. (Pl.: 84. sor „Új öntöde létrehozására irányuló beruházás Székesfehérvár területén ”; 101. sor „A Zalmon lazacfarm megvalósítására vonatkozó beruházás”; 117. sor „Makó város területén megvalósítandó infrastruktúra- és gazdaság-fejlesztésre irányuló beruházások”)
[22] Felvázoltak alapján az a következtetés vonható le, hogy az Ngtv. mintegy „keretként” funkcionál, azt valódi tartalommal az egyes kormányrendeletek töltik meg, amelyek beruházásonként rendelkeznek az azok tekintetében alkalmazandó „lex specialis” szabályokról, azok helyszínéről, az eljáró hatóságokról stb.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[23] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[24] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[25] A megalapozott döntéshozatal érdekében a Bizottság szükségesnek látta elemezni a hasonló megfogalmazású és célú kérdésekben kialakult joggyakorlatot.
[26] Kronológiai sorrendben elsőként említi a Bizottság a Kúria Knk.IV.37.257/2016/7. számú végzését, amely a Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 17/2016. számú határozatát megváltoztatta és az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés semmisítse meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt?” tárgyú kérdést hitelesítette. Az érdemi vizsgálat körében a Kúria hivatkozott az Alkotmánybíróság 122/2008. (X.8.) számú határozatára, amely alapján a névvel és számmal ellátott valamely törvény hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés főszabályként – e miatt – nem sérti az egyértelműség követelményét. Ebből következően a kérdés megfelelt mind a jogalkotói, mind a jogalkalmazói egyértelműség követelményének. A Kúria megállapította továbbá, hogy tárgyi kérdés nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti tiltott tárgykörökbe sem. Fentiekből következően a hitelesítésnek semmi nem képezte akadályát.
[27] Második példaként említi a Bizottság a Kúria Knk.VII.37.997/2016/4. számú végzését, amely a Nemzeti Választási Bizottság 136/2016. számú határozatának felülvizsgálati eljárásában született. E döntésében a Kúria a Bizottság az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a XXXIII. nyári olimpiai és XVII. nyári paralimpiai játékok pályázatáról és rendezéséről szóló 2016. LVIII. törvényt?” tárgyú kérdés hitelesítését megtagadó NVB határozatot helybenhagyta. A Kúria nem osztotta az NVB álláspontját, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában ütközne, azonban egyetértett a Bizottsággal abban, hogy a kérdés az egyértelműség törvényi követelményét sérti. A Kúria álláspontja szerint is a kérdés megtévesztő jellegű, tekintettel arra, hogy „az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, abban a kérdésben nyilvánít véleményt, hogy Budapest vagy Magyarország megrendezze-e a 2024. évi Olimpiai Játékokat. … E tévedést tovább erősíti a Törvény megalkotása, elnevezése, egyes rendelkezései, holott a Törvény hatályon kívül helyezése esetén is akadály nélkül lebonyolítható a rendezvény.” Idézett Kúria döntés a kérdés megtévesztő jellegét azzal igazolta tehát, hogy a kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó igenlő válasz mögötti választópolgári szándék összhangja nem állt fent. A Kúria vizsgálta a kérdést abból a szempontból is, hogy mennyire várható el a választópolgároktól a feltett kérdés pontos értelmezése. E körben kitért arra, hogy bár az elvárható az állampolgároktól, hogy a népszavazási kérdéssel összefüggésben álló jogszabályok ismeretének birtokában legyenek és ennek megfelelően adják le szavazatukat, az azonban „már nem, hogy az állampolgárok e Törvény hatályon kívül helyezésének következményeit minden tekintetben átlássák.” Tekintettel a két eltérő tartalmú kúriai döntésre (lásd: Knk.IV.37.257/2016/7. és Knk.VII.37.997/2016/4.) alappal merült fel a két ügy összevetése, amelynek elvégzését a Kúria sem mulasztotta el. E körben megállapította a bíróság, hogy a Knk.IV.37.257/2016/7. számú végzéssel elbírált ügyben az érvényes és eredményes népszavazás ténylegesen azzal a következménnyel járhat, hogy a bevezetett intézkedés megsemmisítésre kerül, addig az Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a XXXIII. nyári olimpiai és XVII. nyári paralimpiai játékok pályázatáról és rendezéséről szóló 2016. LVIII. törvényt?” tárgyú kérdés esetén a szavazási motivációs cél nem teljesülhet, hiszen a hatályon kívül helyezésnek nem lehetne egyenes következménye a pályázat visszavonása.
[28] Következő meghatározó kúriai döntés a Knk.IV.37.686/2017/3. számú végzés, amely a Nemzeti Választási Bizottság 92/2017. számú határozatát megváltoztatta és az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvényt?” kérdést hitelesítette. A Kúria tárgyi döntésében rögzítette, hogy „A népszavazásra feltett kérdés a tárgyát képező jogszabály hatályon kívül helyezésére kérdez rá, a Törvényt száma és címe szerint azonosítva. A kérdés tehát az Országgyűlés által elfogadott és a Magyar Közlönyben kihirdetett – a választópolgárok számára megismerhető – jogi normára vonatkozik. A következetes alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat [24/2012. (V. 11.) AB határozat, Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú döntések] szerint az állampolgároktól a népszavazási kérdés tekintetében elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek és ennek megfelelően adják le a szavazatukat. A – felülvizsgálati kérelem által is hivatkozott – ítélkezési gyakorlat értelmében a hatályon kívül helyezni kívánt törvényt cím és szám szerint megjelölő népszavazási kérdés főszabály szerint nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét [Knk.IV.37.257/2016/7.].” {lásd Knk.IV.37.686/2017/3. [24] bekezdés} A Kúria megállapította, hogy nincs sem olyan tényleges, sem olyan potenciális következmény, amely a kérdés feltevése alapján rejtve marad a választópolgár előtt. Ebből kifolyólag megállapítást nyert az is, hogy a kérdésben foglalt tartalom és a kérdés tényleges hatása egymással összhangban van.
[29] A legfrissebb joggyakorlat az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a Fudan Hungary Egyetemért Alapítványról, a Fudan Hungary Egyetemért Alapítvány részére történő vagyonjuttatásról szóló 2021. évi LXXXI. törvényt?” tárgyú kérdéssel összefüggésben alakult ki. Az Alkotmánybíróság 10/2022. (VI.2.) számú határozatában a Kúria Knk.I.40.792/2021/10. számú végzését – annak alaptörvény-ellenessége okán – megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság döntéshozatalakor azt vizsgálta, hogy „a Fudan tv. szerinti Megállapodás alapján az Alapítványi tv.-nek mint a népszavazásra javasolt kérdés által hatályon kívül helyezni kért törvénynek a Fudan tv. szerinti Megállapodásban vállalt nemzetközi kötelezettséggel, valamint az annak végrehajtását célzó jogi szabályozási környezettel mi a viszonya, az Alapítványi tv. nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget, vagy annak teljesítését (végrehajtását) érinti-e.” Az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy érvényes és eredményes népszavazás kihirdetett nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségek végrehajtása tekintetében arra közvetlenül kihatna (lerontaná azt). Alkotmányossági vizsgálata eredményeként megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében tiltott tárgykörbe tartozó kérdésnek minősül.
[30] A bemutatott, kiforrott joggyakorlat alapján a Bizottság megállapítja, hogy valamely törvény hatályon kívül helyezésére irányuló népszavazási kérdés hitelesítése körében vizsgálni szükséges elsődlegesen a kérdés megfogalmazását. E körben szükséges rögzíteni, hogy a hatályon kívül helyezni kívánt törvényt cím és szám szerint megjelölő népszavazási kérdés főszabály szerint nem sérti a választópolgári egyértelműség kritériumát, azonban önmagában nem is elegendő valamely kérdés hitelesítéséhez, annak nem egyenes következménye a kérdés hitelesítése. Az egyértelműség követelménye tehát nem lehet formális, nem merülhet ki csupán a szabatos megfogalmazásban. A hitelesítéshez további vizsgálatok szükségesek. Emlékeztet a Bizottság a 10/2022. (VI.2.) AB határozatra, amely az Alaptörvényben rögzített tiltott tárgykörbe ütközés okán semmisítette meg a Kúria döntését; továbbá visszautal a Testület a Kúria Knk.VII.37.997/2016/4. számú végzésére, amely a kérdés hitelesítésének akadályát annak megtévesztő jellegében látta.
[31] A felvázolt vizsgálódási szempontok alapján rögzíti a Bizottság, hogy tárgyi kérdés egy névvel és számmal pontosan megjelölt törvény, az Ngtv. hatályon kívül helyezésére irányul, e tekintetben az egyértelműség sérelme nem állapítható meg.
[32] Tovább folytatva a vizsgálódást a Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben foglalt – választói – egyértelműségi követelményét az alábbiak miatt nem teljesíti.
[33] A Kúria a Knk.IV.40.645/2021/19. számú végzésében is elhívott Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozatában kifejtette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[34] Korábban már utalt rá a Bizottság, hogy az Ngtv. a nemzetgazdasági szempontból kiemelt és a kiemelten közérdekű beruházások tekintetében is tartalmaz szabályokat. Az említett két beruházástípus között a legfontosabb különbség, hogy a kiemelten közérdekű beruházások közfeladat ellátásával összefüggő, kiemelten fontos közérdekű cél megvalósítására irányulnak. (pl.: egészségügyi cél, energiahordozók kitermelése). Arról is szólt korábban a Bizottság, hogy az Ngtv. az egyes beruházások megnevezését nem tartalmazza, azok kormányrendeleti szinten jelennek meg. Említésre került az is, hogy nem egyetlen kormányrendelet szabályozza a „kiemelt ügyeket”, azok „tematizáltak” (pl.: gazdaságfejlesztési célú és munkahelyteremtő beruházásokat szabályozó kormányrendelet vagy a költségvetési forrásból megvalósuló beruházások). Általánosságban elmondható az is, hogy a kormányrendeletek igen részletes, kazuisztikus szabályozást tartalmaznak. Azok a „lex specialis” szabályokat beruházásonként (a kormányrendelet mellékletének soraira történő hivatkozással), némely esetben helyrajzi számonként is tartalmazzák. Rávilágít a Bizottság arra is, hogy csak a Rendelet 116 olyan beruházást tartalmaz, amely nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűnek minősül. Hangsúlyozandó továbbá, hogy az említett beruházások köre a kormányrendeletek módosításával folyamatosan változik, bővül.
[35] A felvázoltak alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a választópolgári egyértelműség követelménye azért sérül, mert a választópolgár a döntéshozatal pillanatában - elsődlegesen a szabályozás jogforrási szinten való megjelenéséből és azok folyamatosan változó számából, állományából adódóan - nem képes átlátni az Ngtv. hatályon kívül helyezésével felmerülő közép- és hosszú távú munkaerőpiaci, demográfiai, gazdasági, beruházás ösztönzési és az Európai Unió támogatásából finanszírozott projektek megvalósítására gyakorolt hatásokat. A Bizottság álláspontját a Kúria Knk.VII.37.997/2016/4. számú döntésével kívánja erősíteni, amely kimondta, hogy nem várható el az állampolgároktól, hogy a törvény hatályon kívül helyezésének következményeit minden tekintetben átlássák. (lásd Knk.VII.37.997/2016/4. [34] bekezdés)
[36] Emlékeztet a Bizottság az Alkotmánybíróság IV/1562/2023. számú döntésében foglaltakra, amely rávilágít arra, hogy nem egy intenzív és érdemi kampányidőszakot követően kell egy kérdés valamennyi szegmensének egyértelműnek lennie, és a hatásait a választópolgárnak átlátnia, hanem ezen követelményeknek az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján a kérdés hitelesítésekor kell teljesülnie, ellenkező értelmezés az idézett törvényi rendelkezés kiüresedéséhez vezetne. (lásd IV/1562/2023. AB határozat [35], [42] bekezdés)
[37] Máshonnan megvilágítva, a Bizottság meglátása szerint az egyértelműség követelménye azért sérül, mert az Ngtv. konkrét beruházások tekintetében nem értelmezhető, azt a kormányrendeleti szinten megjelenő rendelkezések töltik meg tartalommal és teszik értelmezhetővé, a két különböző jogforrási szinten megjelenő szabályozás ad konkrét és teljeskörű információt a választópolgár részére a tárgykörben. Azonban egy átlagosan tájékozott választópolgártól nem várható el, hogy a döntéshozatal pillanatában tudata valamennyi részletszabályt átfogjon.
[38] Közvetkező lépésben a Bizottság azt tette vizsgálata tárgyává, hogy a kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó igenlő választ mögötti választópolgári szándék összhangja fennáll-e.
[39] Jelen kérdés elbírálásakor nem lehet eltekinteni attól a körülménytől, hogy a hazai közbeszédet hónapok óta élénken meghatározó téma a hazánkba érkezett külföldi tőkebefektetés által létesült, illetve létesülő akkumulátorgyárak, illetve az akkumulátorgyártáshoz kapcsolódó üzemek. Az e témájú közéleti diskurzus aktív résztvevője Szervező is, amelyet az is alátámaszt, hogy korábban az „akkumulátorgyár” témakörben két alkalommal (2023. január 23-án az „Egyetért-e azzal, hogy akkumulátor gyártásra szolgáló üzemet csak akkor lehessen létesíteni egy településen, ha azt az ott lakó választópolgárok helyi népszavazás útján kifejezett döntésükkel támogatják?” tárgyú kérdést, míg 2023. április 23-án az „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon ne lehessen olyan újabb, akkumulátorok gyártására szolgáló ipari létesítmény üzembehelyezését engedélyezni, amelynek az üzembehelyezésével az ország területén az éves összesített gyártási kapacitás meghaladja, a 2023. december 31-én működő létesítmények összteljesítményét?” tárgyú kérdést) is nyújtott be a népszavazási kezdeményezést, amelynek hitelesítését a Bizottság megtagadta. Szervezőnek –, aki az Országgyűlésben képviselőcsoporttal ennél fogva pedig jelentős ismertséggel és társadalmi támogatottsággal rendelkező politikai párt – a sajtóban és a közösségi médiában bárki számára elérhető megnyilvánulásai és a benyújtott népszavazási kérdései is arra engednek következtetni, hogy az akkumulátorgyárak létesítése ellenében foglal állást.
[40] A Bizottság a teljesség igénye nélkül megvizsgálta az „akkumulátorgyárak” és az Ngtv. viszonyát. Példaként rámutat a Testület arra, hogy a Kormány az Ngtv. felhatalmazása alapján, a 75/2015. (III. 30.) Korm. rendelettel nyilvánította kiemelt jelentőségű üggyé a Debrecenben megvalósuló ipari telephely kialakításával összefüggő közigazgatási hatósági ügyeket. Ezen tény megjelenik a Hajdú-Bihar Vármegyei Kormányhivatal összevont környezeti hatásvizsgálati és egységes környezethasználati engedélyezési eljárásban, a környezetvédelmi hatóság határozatáról szóló közlemény közhírré tételének 98. oldalán is. (lásd:
https://www.kormanyhivatal.hu/download/c/c8/68000/HB_17-JHNY_00002_2023%20K%C3%B6zh%C3%ADrr%C3%A9%20t%C3%A9tel_2_0213_alairt.pdf)
[41] A Bizottság álláspontja szerint felmerül annak lehetősége, hogy a választópolgár összekapcsolva Szervezőnek az akkumulátorgyártással kapcsolatos hazai beruházások ellenében kifejtett álláspontját és jelen népszavazási kérdést, azt a téves látszatot kelti, hogy a kérdés támogatásával a folyamatban lévő beruházások meghiúsulását, megakadályozását érheti el, noha a kezdeményezésnek egy érvényes és eredményes népszavazás esetén, figyelemmel a visszamenőleges jogalkotás tilalmára, ilyen joghatása nem lehet. Mindez pedig felveti annak a lehetőségét, hogy a népszavazás a szavazásra ösztönző szándék szerinti célt nem képes elérni, azaz a választópolgári vélemény-nyilvánításnak nincs valós eredménye, a választópolgári akarat érvényre nem juthat.
[42] Megvan tehát a lehetősége annak, hogy választópolgárok döntő többsége azt gondolja, hogy az akkumulátorgyárakkal közvetlenül összefüggő kérdésben nyilvánít véleményt, holott az érvényes és eredményes népszavazásnak nem szükségszerű következménye az „akkumulátorgyárak” létesítésének megakadályozása, mi több előfordulhat, hogy a választópolgár egy általa fontosnak ítélt, általa kívánt beruházásra mond „nemet”. Mindebből adódóan fennáll a lehetősége annak, hogy a választópolgárok akarata és a népszavazás eredményeként megalkotott szabályozás között nem lenne összhang; emiatt pedig a kezdeményezés nem elégítheti ki az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott népszavazási (választópolgári) egyértelműség követelményét.
[43] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítést az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[44] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért a Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[45] A határozat az Ngtv.-n, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) és (3) bekezdésén, a 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. augusztus 24.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke