A Nemzeti Választási Bizottság
67/2024. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Bedő Dávid magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az az elkövető, aki kiskorú sérelmére a nemi élet szabadsága vagy nemi erkölcs elleni bűncselekmény elkövetésekor a 18. életévét betöltötte, köztársasági elnöki kegyelemben ne részesülhessen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2024. április-11-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2024. február 9-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 29 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[6] A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezés azt kívánja elérni, hogy az elkövető, aki kiskorú sérelmére a nemi élet szabadsága vagy nemi erkölcs elleni bűncselekmény elkövetésekor a 18. életévét betöltötte, köztársasági elnöki kegyelemben ne részesülhessen.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt a népszavazási kérdésben megjelölt, a köztársasági elnök által gyakorolt egyéni kegyelmezési joggal, továbbá a kegyelmi eljárással kapcsolatos alaptörvényi és hatályos jogszabályi rendelkezések felvázolását tartja szükségesnek.
[8] A köztársasági elnök általános közjogi jogállását, valamint feladat- és hatásköreit az Alaptörvény határozza meg. Magyarország Alaptörvényének 9. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Az Alaptörvény egyértelműen elkülöníti az államfő hatáskörein belül az ellenjegyzést nem igénylő döntéseket és a Kormány tagjának ellenjegyzéséhez kötött hatásköröket. Az Alaptörvényben kifejezetten meg nem jelenített, törvény által a hatáskörébe utalt ügyekben a döntés főszabály szerint, ha a törvény másképp nem rendelkezik, ellenjegyzéshez kötött.
[9] Megjegyzendő, hogy az egyéni kegyelmezési eljárást meg kell különböztetni az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés j) pontjában meghatározott közkegyelemtől, amely az Országgyűlés hatásköre. A kegyelem gyakorlása tehát megosztott: közkegyelmet az Országgyűlés, egyéni kegyelmet az államfő adhat. A közkegyelemmel ellentétben az egyéni kegyelem egyetlen, konkrétan meghatározott természetes személy pontosan meghatározott ügyében, egyedi esetre szólóan adható meg.
[10] Az egyéni kegyelmezés joga – a közkegyelemhez hasonlóan – szintén az Alaptörvényből fakad. Az Alaptörvény 9. cikk (4) bekezdés g) pontja értelmében a köztársasági elnök gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát.
[11] E kizárólagos államfői feladat- és hatáskör ellenjegyzéshez kötött, mert az Alaptörvény 9. cikk (5) bekezdése e döntéshez a Kormány tagjának ellenjegyzését követeli meg. A határozat tehát akkor válik érvényessé, ha azt az igazságügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) ellenjegyzi.
[12] Ez azt jelenti, hogy a köztársasági elnök határozata a kegyelmi elhatározás napjával hatályos, de a miniszter ellenjegyzése szükséges a határozat érvényességéhez. Az államfő döntésének korlátját jelenti a miniszter ellenjegyzési joga abban az értelemben, hogy az a köztársasági elnöki döntés érvényességi feltétele. Ha nem történik meg az ellenjegyzés, a kegyelmi eljárás befejeződik.
[13] Az ellenjegyzés nem a kegyelmi döntés része, hanem a döntésből következő joghatás tényleges bekövetkezését teszi lehetővé, vagy ellenjegyzés hiányában ezt akadályozza meg, mert az államfő döntése az ellenjegyzés nélkül nem lesz alkalmas a kegyelemhez fűződő jogi hatás bekövetkezésének elérésére.
[14] Noha az Alaptörvény konstituálja az egyéni kegyelmezési jogkört, részletszabályait nem határozza meg: gyakorlása érdekében szükség van törvényi konkretizálásra, meghatározva az egyéni kegyelem gyakorlásának módját.
[15] A kegyelmi eljárás legfontosabb szabályait a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény tartalmazza, emellett az egyéni kegyelmezéssel összefüggésben fontos rendelkezéseket állapít meg a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény, valamint a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény is.
[16] Az államfő közvetlenül nem járhat el kegyelmi ügyekben, ugyanis az elnöki határozathozatalnak minden esetben feltétele, hogy számára a legfőbb ügyész, illetve a miniszter – kérelemre vagy hivatalból – előterjesztést tegyen.
[17] Kegyelmi kérelem a büntetőeljárás megszüntetése (eljárási kegyelem), a még végre nem hajtott büntetés vagy intézkedés elengedése, illetve mérséklése (végrehajtási kegyelem), továbbá a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítés (kegyelmi mentesítés) iránt nyújtható be.
[18] A büntetőeljárás megszüntetése iránti kegyelmi eljárás kérelemre vagy hivatalból indulhat. Eljárási kegyelemre a büntetőeljárás jogerős befejezéséig van mód. A kegyelmi kérelem benyújtásának a büntetőeljárás folytatására nincs halasztó hatálya.
[19] Kegyelmi kérelmet a terhelt, a védő, a terhelt törvényes képviselője, valamint a terhelt hozzátartozója nyújthat be annál a bíróságnál vagy ügyészségnél, amely előtt a büntetőeljárás folyamatban van. Hivatalból a kegyelmi eljárást kegyelmi kezdeményezéssel az a bíróság vagy ügyészség indíthatja meg, amely előtt a büntetőeljárás folyamatban van.
[20] Kegyelmi kezdeményezés esetén, vagy ha a kegyelmi kérelmet nem a terhelt nyújtotta be, a bíróság vagy az ügyészség beszerzi a terhelt arra vonatkozó nyilatkozatát, hogy a kegyelmi eljárás lefolytatásához hozzájárul-e. Ha a terhelt a hozzájárulását megtagadja, a kegyelmi eljárás nem folytatható le.
[21] A kegyelmi kérelmet vagy a kegyelmi kezdeményezést, a büntetőeljárás ügyiratait, valamint a további beszerzett adatokat, iratokat – azok beszerzését követő nyolc napon belül – a vádemelés előtt az eljáró ügyészség a legfőbb ügyészhez, a vádemelés után a bíróság felterjeszti a miniszterhez.
[22] Az büntetőeljárás megszüntetésére vonatkozó kegyelem iránti előterjesztést a vádemelés előtt a legfőbb ügyész, a vádemelés után a miniszter tehet a köztársasági elnökhöz. A legfőbb ügyész vagy a miniszter a kegyelmi kérelmet, illetve a miniszter a bíróság kegyelmi kezdeményezését a köztársasági elnökhöz akkor is felterjeszti, ha a kegyelem gyakorlása iránt nem tesz előterjesztést.
[23] A köztársasági elnök a kegyelmi döntésről szóló határozatot – az ellenjegyzési jog gyakorlása érdekében – a miniszternek küldi meg, aki az ellenjegyzési jog gyakorlásáról tájékoztatja az államfőt. Ellenjegyzés hiányában a kegyelmi eljárás befejeződik.
[24] Ha az előterjesztő a legfőbb ügyész volt, a kegyelmi döntésről szóló ellenjegyzett határozatot és a kegyelmi eljárás iratait a miniszter megküldi a legfőbb ügyésznek. A legfőbb ügyész a kegyelmi döntésről szóló ellenjegyzett határozatot és a kegyelmi eljárás iratait annak az ügyészségnek küldi meg, amely előtt a büntetőeljárás folyamatban van.
[25] Ha az előterjesztő a miniszter volt, a kegyelmi döntésről szóló ellenjegyzett határozatot és a kegyelmi eljárás iratait a miniszter megküldi annak a bíróságnak, amely előtt a büntetőeljárás folyamatban van.
[26] Végrehajtási kegyelmi kérelem az ítélet jogerőre emelkedését követően, kizárólag a még végre nem hajtott büntetések (szabadságvesztés, elzárás, közérdekű munka, pénzbüntetés, foglalkozástól eltiltás, járművezetéstől eltiltás, kitiltás, sportrendezvények látogatásától való eltiltás, kiutasítás) és a mellékbüntetés (közügyektől eltiltás), továbbá az intézkedések közül a próbára bocsátás, a jóvátételi munka és a javítóintézeti nevelés vonatkozásában nyújtható be. Egyéb intézkedés (megrovás, pártfogó felügyelet, elkobzás, vagyonelkobzás, elektronikus adat végleges hozzáférhetetlenné tétele, kényszergyógykezelés) elengedése vagy mérséklése iránt, valamint a büntetőeljárás felülvizsgálatára kegyelmi kérelem nem nyújtható be.
[27] A kegyelmi mentesítés a büntetett előélethez fűződő hátrányok megszüntetését jelenti. A büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítés azonban nem terjed ki – a bűnügyi nyilvántartási rendszerről, az Európai Unió tagállamainak bíróságai által magyar állampolgárokkal szemben hozott ítéletek nyilvántartásáról, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásáról szóló 2009. évi XLVII. törvény szerinti – hátrányos jogkövetkezmények alatt álló, büntetlen előéletű személyek nyilvántartásából (a továbbiakban: bűnügyi nyilvántartás) való törlésre.
[28] A bűnügyi nyilvántartásból való törlésre irányuló kérelmek elbírálására a köztársasági elnöknek tehát nincsen hatásköre, ebben a kérdésben kegyelmi eljárás nem folytatható le. Ha a mentesülés a bíróság határozata vagy a törvény alapján már beállt, kegyelmi kérelem szintén nem nyújtható be, illetve hivatalból kegyelmi eljárás nem kezdeményezhető.
[29] A még végre nem hajtott büntetés és intézkedés elengedése vagy mérséklése, illetve a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítés iránti kegyelmi eljárás kérelemre vagy hivatalból indulhat. A büntetés vagy az intézkedés elengedése vagy mérséklése iránti kérelem vagy előterjesztés esetén a miniszter elrendelheti a büntetés vagy javítóintézeti nevelés végrehajtásának a köztársasági elnök döntéséig történő elhalasztását vagy félbeszakítását.
[30] Kegyelmi kérelmet az elítélt, a védő, az elítélt törvényes képviselője, valamint az elítélt hozzátartozója nyújthat be az első fokon eljárt bíróságnál. Hivatalból a kegyelmi eljárást kegyelmi kezdeményezéssel a jogerős ügydöntő határozatot hozó bíróság vagy az eljáró büntetés-végrehajtási bíró – az elsőfokon eljárt bíróság útján – indíthatja meg. Nincs helye hivatalból kegyelmi eljárás kezdeményezésének a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítésre.
[31] A döntéshez szükséges adatokat tartalmazó ügyiratokat és egyéb iratokat, valamint a kegyelmi kérelmet, illetve a kegyelmi kezdeményezést a tanács elnöke az adatok, iratok beszerzését követő nyolc napon belül a miniszterhez felterjeszti.
[32] Kegyelem iránti előterjesztést a végrehajtási kegyelem és a kegyelmi mentesítés esetében a miniszter tehet a köztársasági elnökhöz. A miniszter a kegyelmi kérelmet, illetve a kegyelmi kezdeményezést a köztársasági elnökhöz akkor is felterjeszti, ha a kegyelem gyakorlása iránt nem tesz előterjesztést.
[33] A köztársasági elnök a kegyelmi döntésről szóló határozatot – az ellenjegyzési jog gyakorlása érdekében – a miniszternek küldi meg, aki az ellenjegyzési jog gyakorlásáról tájékoztatja a köztársasági elnököt. Ellenjegyzés hiányában a kegyelmi eljárás befejeződik.
[34] A miniszter a kegyelmi döntésről szóló ellenjegyzett határozatot és a kegyelmi eljárás iratait megküldi annak az elsőfokú bíróságnak, amely az ügyiratokat felterjesztette.
[35] Eljárási kegyelem esetén a kegyelmi döntésről szóló határozatot a terheltnek, a védőnek és a kérelmezőnek az a bíróság, illetve ügyészség kézbesíti, amely előtt az eljárás folyik. Végrehajtási kegyelmi kérelem vagy mentesítésre irányuló kegyelmi kérelem esetén a kegyelmi döntésről szóló határozatot az ügyben első fokon eljárt bíróság kézbesíti az elítéltnek és a kérelmezőnek. Ha az elítélt a szabadságvesztését vagy a javítóintézeti nevelését tölti, részére a kegyelmi döntésről szóló határozatot a miniszter a büntetésvégrehajtási-intézet vagy a javítóintézet útján kézbesíti.
[36] A köztársasági elnök mindhárom kegyelmi eljárás során hozott döntése tekintetében nincs kötve feltételhez vagy körülményhez, valamint kegyelmi határozatához – akár elutasítja a kérelmet, akár kegyelmet ad – nem köteles indokolást fűzni. A köztársasági elnök határozatával szemben jogorvoslatnak, felülvizsgálatnak nincs helye, azonban az arra jogosultnak lehetősége van újabb kegyelmi kérelem benyújtására a fentiekben meghatározottak szerint.
IV.
[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[37] Magyarország Alaptörvénye a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás, az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország jogrendszerének alapja. Az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – az Alaptörvényben szabályozza Magyarország jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, továbbá meghatározza az államszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza, ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
[38] Az Alaptörvény tartalmazza azon tárgykörök teljes körű felsorolását, amelyek nem bocsáthatók országos népszavazásra, ezek közül a legjelentősebb korlát, hogy az Alaptörvény módosítására irányuló vagy azt eredményező népszavazás kezdeményezésére nem kerülhet sor [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja]. Ennek oka – amint arra az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.
[39] Az Alaptörvény elfogadására és módosítására vonatkozó eljárásrendet az Alaptörvény S) cikke tartalmazza. Az S) cikk (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján történő Alaptörvény-módosítást, miután rögzíti, hogy az Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Az S) cikk (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
[40] Az Alkotmánybírság többször is megállapította, hogy az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét [25/1999. (VII. 7.) AB határozat]. Mindebből eredően az Alaptörvény bármely módosítására irányuló kezdeményezést kizárt.
[41] A Nemzeti Választási Bizottság itt utal a Kúria Knk.IV.37.728/2013/3. számú végzésére, ami az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjával összefüggésben az alábbiakat rögzítette: „Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése deklarálja a jogállamiságot. Ugyanakkor a hatalomgyakorlás tekintetében a B) cikk további rendelkezéseket is tartalmaz, amelyek a jogállamiság elválaszthatatlan részei. A B) cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy a hatalom forrása a nép, (4) bekezdése pedig a képviselők útján történő hatalomgyakorlás mellett a közvetlen hatalomgyakorlást, mint kivételes hatalomgyakorlási formát rögzíti. Ezáltal a népszavazás útján történő hatalomgyakorlás immár az Alaptörvény erejénél fogva minősül komplementer jellegűnek, amelyet a Kúria több döntésében is kifejezésre juttatott. A Knk.37.807/2012/2. számú határozat rögzítette: »A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki.« (Lásd még a Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú végzéseket.) A komplementer jelleg azonban nem csorbítja azt a tényt, hogy az érvényes és eredményes országos népszavazás az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az Országgyűlésre kötelező. Emellett azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja egyértelműen rögzíti, hogy nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.”
[42] A kegyelmezési jogkörrel az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott. Megállapította egyfelől, hogy a közkegyelem és az egyéni kegyelem gyakorlására nincsenek alkotmányos előírások, mert az Alkotmány erre sem feltételeket, sem korlátozó rendelkezéseket nem tartalmaz [40/B/1990/3. AB határozat]. Az Alkotmánybíróság egy másik határozatában megállapította, hogy a kegyelmezési jog lényegében korlátlan, köre, mértéke és feltételei tekintetében a kegyelmezési jog gyakorlójának céljától és elhatározásától függ [39/1991. (VII. 3.) AB határozat].
[43] Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés kegyelmezési jogának elvi korlátlanságát a köztársasági elnök egyéni kegyelmezési jogára is kiterjesztette 1624/B/1991. AB határozatának indokolásában, majd 11/1992. (III. 5.) AB határozatában ezt ismételte meg a testület az alábbiak szerint: „A köztársasági elnök Alkotmányban biztosított kegyelmezési jogköre pedig nem korlátozható.” [Lásd még 31/1991. (IV. 16.) AB határozat, 31/1997. (V. 6.) AB határozat, 47/2007. (VII. 3.) AB határozat].
[44] Az Alkotmánybíróság – áttekintve az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseit, valamint a hatályos jogszabályok alapján kialakult gyakorlatot – 47/2007. (VII. 3.) AB határozatában megállapította, hogy a köztársasági elnök részére biztosított egyéni kegyelmezés jogának gyakorlása során a köztársasági elnököt valódi döntési jog illeti meg abban a tekintetben, hogy az akár hivatalból, akár kérelemre indult kegyelmezési eljárásban kegyelemben részesíti-e a kegyelmi kérelemben megnevezett személyt vagy sem. Döntésében kifejezésre juttathat méltányossági, humanitárius és saját értékrendjéből fakadó erkölcsi szempontokat is. A köztársasági elnök az egyéni kegyelem gyakorlásakor az állami büntető igényről mond le [31/1997. (V. 6.) AB határozat].
[45] A köztársasági elnököt nem köti az, hogy a kegyelmi eljárás előkészítő szakaszában eljáró legfőbb ügyész, illetve a miniszter tesz-e előterjesztést a kegyelem (gyakorlása) iránt, ilyen előterjesztés hiányában is, a kegyelmi kérelem alapján gyakorolhatja a kegyelmezési jogát, míg a kegyelmi előterjesztés esetén is dönthet úgy, hogy nem ad egyéni kegyelmet. Az ellenjegyző minisztert viszont abban a tekintetben illeti meg valódi mérlegelési és döntési jog, hogy a köztársasági elnök kegyelmi döntésről szóló határozatát ellenjegyzi-e vagy sem [47/2007. (VII. 3.) AB határozat].
[46] A kegyelem alkotmányjogi intézményként az állami szuverenitás gyakorlásának körébe sorolható, sajátos felségjog: olyan alaptörvényi kategória, amely a köztársasági elnök jogaként arra ad lehetőséget, hogy saját belátása szerint hozzon hatalmi döntést a kegyelem megadásáról vagy elutasításáról. A köztársasági elnök a kegyelem iránti előterjesztésen keresztül (annak megléte, illetve hiánya által) nem kötelezhető arra, hogy kegyelmet gyakoroljon, illetve azt megtagadja, diszkrecionális jogkörben, előterjesztéshez nem kötve gyakorolja e jogkörét [47/2007. (VII. 3.) AB határozat].
[47] Megállapítható tehát, hogy a kegyelmezés diszkrecionális jogkör, mert erről az államfő teljesen szabad belátása szerint, az ügy érdemében mérlegelve, tartalmilag jogi kötöttség nélkül, egyedi döntést hozhat. Kizárólag saját megítélésétől függ, hogy részesíti-e kegyelemben – és milyen mértékben – az érintettet.
[48] A kezdeményezés a köztársasági elnök kegyelmezési jogát tartalmában kívánja korlátozni oly módon, hogy a kérdésben szereplő elkövetői minőség és bűncselekményi kör esetében eleve kizárná a kegyelmezési jog gyakorlását, azaz megfosztaná a köztársasági elnököt attól, hogy éljen az Alaptörvényben biztosított jogkörével. A Nemzeti Választási Bizottság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a kezdeményezésben szorgalmazott jogalkotás az Alaptörvény keretei között marad-e.
[49] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fentiekben összefoglalt alkotmánybírósági gyakorlat megállapításai az Alaptörvény hatálybalépését követően is alkalmazhatóak, tekintettel arra, hogy az Alaptörvény az Alkotmánnyal azonos módon szabályozza az egyéni kegyelem intézményét. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a köztársasági elnök egyéni kegyelmezési joga tekintetében az Alaptörvény kizárólag hatásköri szabályt állapít meg [9. cikk (4) bekezdés g) pont]. Szükségszerű tehát, hogy a jogintézményre vonatkozó további rendelkezéseket törvényi szabályozás rendezzen, ennek megfelelően állapítják meg és részletezik a korábban ismertetett büntető tárgyú jogszabályok azt, hogy milyen eljárásrend vonatkozik az egyéni kegyelemre, illetve kötik hozzá a miniszteri ellenjegyzés intézményét. Megállapítható tehát, hogy az egyéni kegyelem kapcsán az Alkotmánybíróság által megfogalmazott „elvi korlátlanság” önmagában nem zárja ki, hogy az egyéni kegyelem típusait, illetve az államfő hatáskörgyakorlását, azaz azt, hogy általánosságban mikor, milyen ügyekben, milyen terjedelemben (milyen következményekkel), mely feltételek esetén (hivatalból vagy kérelemre), továbbá milyen módon (milyen eljárás során) él e jogkörével, törvények határozzák meg. Az egyéni kegyelemre vonatkozó törvényekkel szemben is elvárás azonban, hogy azok ne kerüljenek szembe az Alaptörvénnyel.
[50] A törvényi szintű konkretizálás így elsősorban a kegyelmezés eljárási kérdéseinek meghatározását jelenti, de az eljárási szabályok egyúttal bizonyos korlátozást is jelentenek az államfő kegyelmezési jogának gyakorlására. A törvényi rendelkezések ugyanis – többek között – meghatározzák, hogy ki fordulhat kegyelemért a köztársasági elnökhöz, vagyis eljárásjogi szempontból biztosítanak lehetőséget, illetve jogosultságot arra, hogy az államfő kegyelmezési jogát mely alanyi kör kezdeményezésére gyakorolhatja. Az elnök tehát csak ezekben a konkrét kezdeményezésekben járhat el, nem általában adhat kegyelmet, vagyis nem részesíthet senkit sem kegyelemben, ha erre vonatkozó kezdeményezés nincs, viszont bárkinek kegyelmet adhat, aki a kezdeményezés feltételeinek megfelelően kegyelmet kér, vagy akinek eszerint kegyelmet kérnek.
[51] Az államfő a törvény által megállapított kegyelmi típusok mindegyikét gyakorolhatja, továbbá más szerv egyéni kegyelmet nem gyakorolhat, valamint kegyelmi döntésének meghozatalánál a mérlegelés szempontjaira nézve nem állhat fenn törvényi korlát. A törvényi konkretizálás azonban nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök számára – az Alaptörvény mellett – új kegyelmezési jogot létesítene, és az államfő e jogának tartalmát nem is korlátozhatja.
[52] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az egyéni kegyelem gyakorlásának alkotmányosan megengedett korlátai az Alaptörvény egyéb rendelkezéseiből következnek, így például a 9. cikk (1) bekezdéséből, amelynek értelmében a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét. E rendelkezés alapján a köztársasági elnöknek a kegyelmezési jog gyakorlásával hozzá kell járulnia a nemzet és az állam egységéhez, vagyis e jogkör gyakorlásakor tekintettel kell lenni a köztársasági elnök integrációs funkciójára is. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált jogállamiság (azon belül jogbiztonság) elvéből kényszerítően következik, hogy az egyéni kegyelem megfelelő részletességű eljrásásrendjét szintén törvényben kell szabályozni. Végül pedig a miniszteri ellenjegyzésnek - mint a köztársasági elnök által gyakorolt egyéni kegyelem egy másik korlátjának - az alkotmányos alapja az Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás, amely szerint a miniszterelnök határozza meg a Kormány általános politikáját. Mindez igaz a büntetőpolitkára is, így a miniszteri ellenjegyzés intézménye teremt összhangot a köztársasági elnök Alaptörvényben foglalt egyéni kegyelmezési jogosultsága és a Kormányt az általános büntetőpolitika meghatározására feljogosító alaptörvényi rendelkezés között.
[53] A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy a köztársasági elnök egyéni kegyelmezési jogát az Alaptörvény konstituálta, de részletesen nem szabályozta. Az egyéni kegyelem megadása az államfő mérlegelésen alapuló diszkrecionális joga, amely azonban ellenjegyzéshez kötött. A törvényhozó azonban olyan előírásokat nem állapíthat meg, amelyek a köztársasági elnök kegyelmezési jogát korlátozzák vagy akadályozzák, és ennek következtében e feladat- és hatáskörét - akár részben - kiüresítik. A köztársasági elnök kegyelmezési joga az alaptörvényi rendelkezés kötelező jellegéből közvetlenül adódik. Ebből az is következik, hogy a törvényi szabályozás nem eredményezheti a köztársasági elnök kegyelmezési jogának olyan korlátozását, amely ennek az intézménynek - akár részbeni - ellehetetlenítéséhez vagy alkalmazhatatlanságához vezet.
[54] A kezdeményezésben szorgalmazott jogalkotás az egyéni kegyelem tartalmát érintő kifejezett tiltó rendelkezést tartalmaz azáltal, hogy egy meghatározott bűncselekményi kört (amennyiben annak elkövetője a 18. életévét betöltötte) eleve kivon az egyéni kegyelem tárgyköréből. Mindez tehát azt jelenti, hogy a köztársasági elnök Alaptörvényben általánosan biztosított jogkörét szűkíti és a kérdésben szereplő bűncselekményi kör tekintetében ellehetetleníti az egyéni kegyelem gyakorlását. Ahogy a Nemzeti Választási Bizottság - az alkotmánybírósági gyakorlat összefoglalása és értékelése alapján - a fentiekben megállapította, az egyéni kegyelmezési jogkör tartalmát (tárgykörét) törvény(ek) segítségével, az Alaptörvény módosítása nélkül alkotmányosan nem lehet szűkíteni, így egy érvényes és eredményes népszavazás esetében - amennyiben az igen válaszok kerülnének többségbe - az államfő egyéni kegyelmezési jogkörének jelen népszavazási kezdeményezés szerinti tartalommal történő korlátozása maga után vonná az Alaptörvény módosításának kötelezettségét.
[55] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja tehát, hogy a kezdeményezés burkoltan az Alaptörvény módosítására irányul, így az a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[56] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[57] A határozat az Nsztv. 2-4. §-án, 6. §-án, 8. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. §-án, Alaptörvény B) cikk (1), (3) és (4) bekezdésén, R) cikk (1) bekezdésén, S) cikk (1)-(2) bekezdésén, T) cikk (3) bekezdésén, 1. cikk (2) bekezdés j) pontján, 8. cikk (1)-(2) bekezdésén, (3) bekezdés a) pontján, 9. cikk (1) bekezdésén, (4) bekezdés g) pontján, valamint (5) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2024. március 27.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke