A Nemzeti Választási Bizottság
66/2024. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság az Új Alternatíva Párt (6050 Lajosmizse,Alsólajos tanya 48., a továbbiakban: Szervező) párt által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 7 az elnök szavazatát is tartalmazó igen és 7 nem szavazattal– meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Ön egyetért azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arra vonatkozóan, hogy a közpénzek illetve az Európai Uniótól kapott pénzügyi támogatások terhére elkövetett bűncselekmények elévülési ideje 25 év legyen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2024. április 11-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviselője 2024. január 29. napján személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervező képviselőjét is beleértve 22 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 20 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]
[6] A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) módosításával a közpénzek illetve az Európai Uniótól kapott pénzügyi támogatások terhére elkövetett bűncselekmények büntethetősége elévülésének az időtartamát huszonöt évben határozza meg.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság már itt utal rá, hogy álláspontja szerint a kezdeményezésben foglalt kérdés egyértelműségi problémákat is felvett (erről lásd jelen határozat, Indokolás IV. része), ugyanakkor a Nemzeti Választási Bizottság a többféleképpen értelmezhető kérdés mindegyik értelmezési lehetősége tekintetében is szükségesnek tartotta annak vizsgálatát, hogy a kezdeményezés által szorgalmazott jogalkotás az Alaptörvény keretei között marad-e. Ennek során figyelemmel volt a hasonló ügyben hozott - a Kúria Knk.I.39.052/2023/2. végzésével helybenhagyott - 30/2023. NVB határozatban (a továbbiakban: NVBh.) foglaltakra is.
[8] Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés a bűncselekmények büntethetőségének elévülésére vonatkozó hatályos szabályozás módosítására irányul, a Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is szükségesnek tartja összefoglalni a jogintézményt érintő, a kérdés elbírálása szempontjából releváns jogszabályi rendelkezéseket és azok jogalkalmazói értelmezését.
[9] A bűncselekmény büntethetőségének elévülése által az állam egy, a bűncselekmény elkövetését követően beállt körülmény (időmúlás) bekövetkezése esetén lemond a büntetőjogi igény érvényesítéséről, így a cselekmény üldözhetősége és a büntetőjogi felelősségre vonás lehetősége elenyészik. Az elévülés bekövetkeztével az elkövetőnek alanyi joga keletkezik arra vonatkozóan, hogy ne lehessen megbüntetni. {11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85; 16/2014. (V. 22.) AB határozat, Indokolás [44]}
[10] A Btk. 26. § (1) bekezdése értelmében a bűncselekmények büntethetőségének elévülési ideje főszabályként megegyezik az adott bűncselekményhez rendelt büntetési tétel felső határának megfelelő időtartammal, de minimum öt év. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy főszabályként az elévülési idő a bűncselekmény tárgyi súlyához igazodik, azaz általánosságban rögzíthető, hogy minél súlyosabb egy bűncselekmény, annál hosszabb a büntethetőségének az elévülése. Megállapítható azonban az is, hogy a Btk. több kivételt is megfogalmaz az általános szabály alól, így egyes, a Btk-ban meghatározott bűncselekmények esetén azonban a büntethetőség sohasem évül el [Btk. 26. § (3) bekezdés], a korrupciós bűncselekmények esetén pedig a büntethetőség elévülési ideje egységesen 12 év [Btk. 26. § (2) bekezdés].
[11] A Btk. az életfogytig tartó szabadságvesztéssel a legsúlyosabb bűncselekményeket fenyegeti, így indokolt fenntartani az időmúlásra való tekintet nélkül az állami büntetőigény érvényesítésének lehetőségét. A háborús és emberiesség elleni bűncselekmények esetén a büntethetőség elévülésének a kizárása a háborús, és az emberiség elleni bűntettek elévülésének kizárásáról az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűlése által New Yorkban az 1968. évi november hó 26. napján elfogadott nemzetközi egyezmény kihirdetéséről szóló 1971. évi 1. törvényerejű rendelet által vált a belső jog részévé. A nemi élet szabadsága és nemi erkölcs elleni bűncselekmények esetköre tekintetében a jogalkotó úgy vélte, hogy ezek elkövetése után több évtizeddel is felszínre kerülhetnek olyan információk, amelyek a tettesek felelősségre vonását lehetővé tennék.
[12] A korrupciós bűncselekmények elévülési ideje korábban az általános szabályok szerint alakult, de a Kúria Knk.VII.37.424/2017/2. számú végzésével helybenhagyott, a Nemzeti Választási Bizottság 42/2017. (V. 2.) NVB számú határozatával hitelesített országos népszavazási kezdeményezés a korrupciós bűncselekmények büntethetőségének elévülését legalább 12 évre kívánta emelni, így az Országgyűlés a korrupciós bűncselekmények elévülési idejének emelése érdekében meghozott 2017. évi CVI. törvénnyel a korrupciós bűncselekmények büntethetőségének elévülését egységesen tizenkét évben állapította meg. Ezt követően egy másik népszavazási kezdeményezés a korrupciós bűncselekmények büntethetőségének elévülését 30 évben javasolta volna megállapítani, azonban a Nemzeti Választási Bizottság az - említett kúriai végzéssel helybenhagyott - NVBh-ban megállapította, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén a jogalkotó kizárólag az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütköző módon tudna megfelelni a kezdeményezésben foglaltaknak.
[13] Az elévülési idő mértékének jelentős megemelésével a büntetőjogi felelősségre vonhatóság feltételei kiszélesednek. Az állami büntetőhatalom monopóliumából egyértelműen következik a társadalmilag káros cselekményekkel szembeni büntetőjogi kontrollrendszer megteremtésének, a büntető igény érvényesítésének, a bűnüldözés és a büntető igazságszolgáltatás alkotmányos feltételek szerinti működtetésének kötelezettsége. {61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 247.; 13/2002. (III. 20.) AB határozat; 3025/2014. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [58], 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [39]}
[14] A bűncselekménnyé nyilvánítás, a büntetőjogi felelősségi rendszer és a büntetési rendszer kialakítása során a törvényhozói szabadság nem korlátlan: az Alkotmánybíróság vizsgálja, hogy a büntetőjogi szabályok megállapítására vonatkozó diszkrecionális jogával összefüggésben a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alaptörvény valamely rendelkezésével. Ennek során figyelemmel van az Alaptörvény szövege mellett annak normatív és intézményes összefüggéseire, illetve a Btk. rendelkezéseire és intézményeinek koherenciájára is. Az Alkotmánybíróság a büntetőpolitika vizsgálata során különös tekintettel van az alapvető jogok védelmének alkotmányos büntetőjogi garanciáira. {1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 573-574.; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [33]-[34]}
[15] Az Alkotmánybíróság szerint az egyén alkotmányos szabadságát, emberi jogait a büntetőjogi felelősség, a büntetéskiszabás és a büntethetőség összefüggő zárt szabályrendszere is védi. Az elévülési szabályok is csak úgy módosíthatók, ha azok a jogállamiság részét képező alkotmányos büntetőjogi felelősség alapintézményével összhangban maradnak (11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 86.). A különböző életviszonyok, erkölcsi és jogi normák védelmében az emberi jogokat és szabadságokat szükségképpen korlátozó büntetőjogi eszközrendszert csak a feltétlenül szükséges esetben és arányos mértékben is csak akkor indokolt igénybe venni, ha az alkotmányos vagy az Alaptörvényre visszavezethető állami, társadalmi, gazdasági célok, értékek megóvása más módon nem lehetséges. {4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [55]}
[16] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének része mindazon, az Alaptörvényben külön nem nevesített alkotmányos követelmény, amelyek a büntetőjogi szabályozás Alaptörvény keretei közt történő tartását biztosítják, így azt is, hogy a büntetőjogi szabályok módosítása nem vezethet a büntetőjog zárt, összefüggő rendszerét érintő súlyos koherenciazavarhoz, nagy mértékű aránytalansághoz, illetve feloldhatatlan ellentéthez. {1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 575-576.; 4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [35]; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [57], [62]}
[17] Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban, hogy a jogállamiság elvéből következően a büntetőjogi felelősségre vonás egészére a büntethetőség feltételeitől kezdve a büntetés kiszabására vonatkozó szabályokig ugyanazok az alkotmányos követelmények érvényesek {30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 176.; 12/1999. (V. 21.) AB határozat, ABH 1999, 106, 112.; 4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [55]}
[18] A büntetőjogi felelősségre vonásra vonatkozó szabályozásban a bűncselekmény büntethetőségének elévülése alapvetően a bűncselekmény a hozzárendelt szankció mértékében testet öltő tárgyi súlyához kapcsolódik. A büntethetőség elévülésének a bűncselekmény tárgyi súlyához kötése, ezáltal az elévülés jogintézménye tekintetében az arányosság követelményének felállítása a büntetőjogi dogmatika alappillére.
[19] A jogalkotó az arányosság követelménye alapján csak a legsúlyosabb magatartásokhoz kapcsolhat büntetőjogi szankciót, és a büntetendő magatartásokhoz rendelt szankciónak is igazodnia kell a bűncselekmény társadalomra veszélyességéhez, természetéhez. Az elévülés, mint büntetőjogi felelősségre vonást befolyásoló intézmény figyelemmel van a büntetés céljára, kihatással van az elkövető jogi helyzetére is.
[20] A büntetőjogi felelősséget és a büntetőjogi felelősségre vonást a büntetőjog olyan intézményének kell tekinteni, amelyet koherens és egymásra utaló büntetőjogi normák egységes szellemben szabályoznak. A koherens szabályozás alkotmányos értelme az állam büntetőjogi önkényének kizárása. (1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 575-576.) A jogalkotó a Btk. rendszerében oly módon biztosítja az arányosságot, hogy az adott intézmény alkalmazásának a feltételeit a bűncselekményhez rendelt büntetés mértékéhez kapcsolja. A jogalkotó ezzel az alapjogokat legintenzívebben érintő jogterület olyan zárt, koherens, a különböző intézményei között összefüggésre épülő rendszerét hozta létre, amelyben a fokozatosság és arányosság követelménye az egyik biztosítéka az állami önkény kizárásának. Ezt a célt szolgálja a hatályos szabályozás azáltal, hogy a bűncselekmény büntethetőségének elévülését annak büntetési tételéhez köti.
[21] Az állam úgy tud alkotmányosan egyensúlyt teremteni az Alaptörvényből eredő büntetőjogi igény érvényesítését előíró kötelezettsége és a jogbiztonság elvéből eredő azon kötelezettsége között, hogy ne tartsa túl hosszú ideig bizonytalanságban az elkövetőt, ha az elévülési időt az üldözendő bűncselekmény tárgyi súlyához köti. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvére visszavezethetően megkövetelt az arányossági összefüggés alkalmazása a bűncselekmény büntethetőségének elévülési ideje és az érintett bűncselekmény tárgyi súlya között, annyiban feltétlenül, hogy a jogalkotó kellő alkotmányos indok nélkül ne alkosson extrém aránytalanságot eredményező szabályozást e körben.
[22] A legsúlyosabb bűncselekmények esetén nagyobb mértékben esik latba tehát az állam büntetőjogi igényének feltétlen biztosítása, csekélyebb súlyú bűncselekmények esetén pedig a bűncselekmény felderítésére, a felelősségre vonásra általánosságban megfelelő határidő biztosításával fokozottabban érvényesíthetők a bűnüldöző hatóságok hatékonysági megfontolásai. Az állam a bűnüldözés kockázatát (annak eredménytelenségét) ugyanis nem telepítheti az elkövetőre {14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241, 254; 3103/2013. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [27]; 3231/2013. (XII. 21.) AB határozat, Indokolás [27]; 3074/2016. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [58]; 3180/2016. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [29]}, ami az elévülési időnek a fenti szempontok szerinti aránytalansága esetén óhatatlanul bekövetkezne.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a fentebb ismertetett elvi megállapítások általánosságban irányadóak minden bűncselekménytípus vonatkozásában, így jelen ügyben is alkalmazhatóak, függetlenül attól, hogy a kezdeményezés kapcsán a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint éppen a pontos bűncselekményi kör meghatározottsága vonatkozásában merül fel egyértelműségi probléma (erről lásd: jelen határozat Indokolás [45]-[46]).
[24] A Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek tartja ehelyütt felvázolni - a különböző értelmezési lehetőségek alapján szóba jöhető - bűncselekménytípusok jelen ügyben releváns jellemzőit.
[25] A költségvetést károsító bűncselekmények közé a társadalombiztosítási, szociális vagy más jóléti juttatással visszaélés, a költségvetési csalás, a költségvetési csaláshoz kapcsolódó felügyeleti vagy ellenőrzési kötelezettség elmulasztása, valamint a jövedékkel visszaélés elősegítése tartozik. A Btk. értelmező rendelkezésében foglaltakhoz képest a vagyoni hátrány a költségvetési csalás vonatkozásában a vagyonban okozott kár és az elmaradt vagyoni előny [Btk. 459. § (1) bekezdés 17. pont] helyett a költségvetésbe történő befizetési kötelezettség nem teljesítése miatt bekövetkezett bevételkiesés, valamint a költségvetésből jogosulatlanul igénybe vett vagy céltól eltérően felhasznált pénzeszköz [Btk. 396. § (9) bekezdés b) pont].
[26] A társadalombiztosítási, szociális vagy más jóléti juttatással visszaélés két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. A költségvetési csalás alapesetét három évig terjedő szabadságvesztéssel rendeli büntetni a Btk., valamint az okozott vagyoni hátrány nagyságától, és a bűnszövetségben vagy üzletszerűen történt elkövetéstől függően egy évtől öt évig, két évtől nyolc évig, és öt évtől tíz évig terjedő szabadságvesztést kell kiszabni. A költségvetési csaláshoz kapcsolódó felügyeleti vagy ellenőrzési kötelezettség elmulasztása három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő, a jövedékkel visszaélés elősegítése pedig alapesetben két évig terjedő szabadságvesztéssel, üzletszerű, vagy jelentős mennyiségre, illetve értékre történt elkövetés esetén három évig terjedő szabadságvesztéssel rendeli büntetni a Btk.
[27] A szóba jöhető vagyon elleni bűncselekmények alapesetét a törvény két évig terjedő szabadságvesztéssel, a minősített eseteket pedig három évig, egyes bűncselekményeknél egy évtől öt évig, két évtől nyolc évig, illetve öt évtől tíz évig terjedő szabadságvesztéssel rendeli büntetni.
[28] A jelenleg hatályos szabályozás szerint tehát, amennyiben nem kizárt az elévülés, az elévülés minimum tartamát és a lehetséges büntetési tételkereteteket, illetve a korrupciós bűncselekményekre vonatkozó kivételszabályt figyelembe véve öt, nyolc, tíz, tizenkettő, tizenöt és húsz éves elévülési időt különböztethetünk meg. A népszavazásra javasolt kérdés kapcsán szóba jöhető tényállások vonatkozásában pedig megállapítható, hogy öt, nyolc és tíz éves elévülési időket különböztet meg a jogalkotó.
[29] Jelen eljárásban vizsgált népszavazásra javasolt kérdés - bármely értelmezését is vesszük alapul - eltérő bűncselekménytípusok, különböző tárgyi súlyú esetei büntethetőségének egységes elévüléséről, valamint a jelenleginél szignifikánsan hosszabb elévülési idő megállapításáról szól. Bár igaz, hogy jelen ügyben az NVBh.-ban vizsgált kérdésben megjelöltnél rövidebb elévülési idő megállapításáról van szó, de míg az NVBh.-ban elbírált esetben az elévülési idő egységesen a hatályos rendelkezésekben foglalt időtartam két és félszeresére, addig a tárgyi ügyben az esetek nagy részében a jelenlegi ötszörösére, egyes minősített esetek tekintetében pedig szintén a két és félszeresére növekedne.
[30] A büntetőjog rendszerében az Alaptörvényből fakadó követelményként érvényesülő arányosság és fokozatosság elve a tárgyi ügyben akkor engedne utat a népszavazásra javasolt kérdésben megjelölt jogi tárgyat védelmező tényállások esetén a büntethetőség elévülési ideje megnövelésének, illetve ilyen nagyságrendű (legalább két és félszeres, legfeljebb ötszörös mértékű) felemelésének, ha a népszavazásra javasolt kérdésben a jogi tárgy megjelölésével egy csoportba sorolt tényállások mindegyike esetében felmerülhet olyan körülmény, amely indokolttá teszi, hogy huszonöt éven keresztül fenntartsa a lehetőséget az állam ezen cselekmények üldözésére.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jogalkotó a költségvetést károsító bűncselekmények esetében az államháztartás fiskális bevételének biztosításához és a költségvetés prudens működéséhez fűződő érdeket, a vagyon elleni bűncselekmények esetén pedig a vagyoni viszonyok rendjét védelmezi, míg a korrupciós bűncselekmények jogi tárgya a közélet tisztasága.
[32] A Nemzeti Választási Bizottság korábban megállapította, hogy a Btk. rendszerében egy bűncselekmény büntethetőségének az elévülése főszabályként a bűncselekmény – a hozzá kapcsolt szankció mértékében kifejezett – tárgyi súlyához igazodik, ahhoz aránylik, így tehát minél súlyosabban büntetendő egy bűncselekmény, annál hosszabb büntethetőségének elévülése.
[33] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben rögzítette azt is, hogy a büntethetőség elévülése tekintetében a jogalkotó a főszabályból következő arányosságtól nagyobb mértékű eltérést eredményező időtartamot megfelelő alkotmányos indokkal állapíthat meg. A büntethetőség elévülésének kizárására csak az eleve a legsúlyosabb szankcióval büntetendő bűncselekmények, illetve a nemzetközi humanitárius jogot, vagy az egyéni alapjogok rendszerében magasan álló, emberi méltósághoz való jog részét képező önrendelkezési jogot súlyosan sértő bűncselekmények esetén került sor, amelyek kiemelt társadalomra veszélyességük alapján indokolják az állami büntetőigény alkalmazásának ilyen kiterjedt időintervallumban történő lehetővé tételét.
[34] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben megállapította, hogy a korrupciós bűncselekmények esetében a főszabályból következő arányosságot kisebb mértékben meghaladó, annál hosszabb (az elkövetőre hátrányosabb) elévülési idő érvényesül. A jelen ügyben vizsgált kezdeményezés célja a jogalkotó által hasonlóan súlyosnak ítélt bűncselekmények tekintetében ennek az időtartamnak jelentős, a jelenlegi szabályozás maximális elévülési idejét is nagy mértékben, 25 %-kal meghaladó, huszonöt évre történő megemelése.
[35] Megállapítható, hogy a költségvetést károsító bűncselekmények és a vagyon elleni bűncselekmények esetében kilátásba helyezett büntetési tételek alapján a jogalkotó nem tartja a népszavazásra javasolt kérdés által kiemelni kívánt jogi tárgyakat a korrupciós bűncselekmények jogi tárgyához képest nagyobb védelemre szorulónak. A népszavazásra javasolt kérdés alapján mégis olyan törvénymódosítás volna elfogadható, amely (a lehetséges értelmezéseket figyelembe véve) a költségvetést károsító bűncselekmények, egyes vagyon elleni bűncselekmények és adott esetben a korrupciós bűncselekmények elévülési idejét a jelenlegi többszörösére növelné.
[36] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[37] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[38] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[39] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[40] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[41] A kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a Btk-t, hogy közpénzek, illetve az Európai Uniótól kapott pénzügyi támogatások „terhére elkövetett” bűncselekmények elévülési idejét egységesen 25 évben állapítsa meg. A kérdésegyértelműséget érintően a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a kezdeményezés megszövegezése alapján egyértelműen behatárolható-e az a bűncselekményi kör, amelynek elévülését a kezdeményezésben szorgalmazott jogalkotás érintené.
[42] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a kezdeményezés nem határozza meg pontosan azt a bűncselekményi kört, amelynek elévülését a szándékolt jogalkotás érint, valamint megállapítható az is, hogy a „közpénz” kifejezés sem szerepel a Btk.-ban.
[43] Bár a Btk.-n kívül számos jogszabály használja a kifejezést, de a közpénznek még sincs jogszabályban meghatározott fogalma. Maga az Alaptörvény is tartalmaz a közpénzekre vonatkozó rendelkezéseket, amely alapján a közpénz fogalmát illetően a következő elemek azonosíthatók: az állam központi költségvetésben meghatározott bevétele, kiadása [Alaptörvény 39. cikk (3) bekezdés]. E fogalom alapján tehát kizárólag a központi állami bevételek és kiadások értendők a fogalom alatt, valamint a fogalom elválaszthatatlanul a költségvetéshez kötődik. A közpénz hétköznapi fogalma ugyanakkor ennél jóval tágabb: valamely közösség, főleg az állam vagy valamely közület, közintézmény rendelkezésére álló, közcél(ok)ra szánt, felhasználandó pénz; hivatalos pénz, állami pénz. (Vesd össze: A magyar nyelv értelmező kéziszótára; https://mek.oszk.hu/adatbazis/magyar-nyelv-ertelmezo-szotara/kereses.php?kereses=k%C3%B6zp%C3%A9nz) Ezen kívül a jogirodalomban is van olyan nézet, amely a közpénz fogalmát tágabban értelmezi, azaz nem csupán a költségvetési szervek által kezelt pénzeszközöket, hanem minden - az államháztartás alrendszereihez akár csak közvetetten kapcsolódó - pénzeszközt, annak tekint (lásd például: Klicsu László: A „közpénzek” fogalmának értelmezése az Alaptörvény tükrében. Új magyar közigazgatás, 9. évfolyam, különszám, 2016, 1-10. old.).
[44] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő közpénz fogalom tartalma nem elég egzakt, annak többféle értelmezése lehetséges. Ennek a kérdés elbírálása szempontjából azért van különös jelentősége, mert a különböző tartalmú közpénz fogalmak figyelembevétele, eltérő bűncselekményi kört fedhet le. Ugyanis amennyiben a szűkebb, kifejezetten a költségvetést érintő fogalmat vesszük alapul, akkor kizárólag a Btk. XXXIX. fejezetében található, a költségvetést károsító bűncselekmények jöhetnek szóba. A tágabb értelmezés esetén, ugyanakkor e körbe tartozhatnak egyes, a Btk. XXXVI. fejezetében szereplő vagyon elleni bűncselekmények is.
[45] A Nemzeti Választási Bizottság utalni kíván arra is, hogy a kérdés nem kellően egzakt megfogalmazása okán - azaz közpénz, illetve Európai Uniótól kapott pénzügyi támogatás „terhére elkövetett” bűncselekmény szövegösszetétel megfogalmazásával - nem egyértelmű az sem, hogy kizárólag olyan bűncselekmények jöhetnek szóba, amelyek elkövetési tárgya a közpénz, illetve az említett támogatás, vagy adott esetben az ilyen típusú bűncselekményekhez szorosan kötődő egyéb bűncselekmények is, így például a korrupciós bűncselekmények is, amennyiben utóbbiak elkövetése közpénzhez kapcsolódik.
[46] Nem segíti az egyértelműséget és a választópolgárok számára megtévesztő lehet az is, hogy a kérdés megfogalmazása alapján - azzal, hogy a „közpénz” kifejezés mellett „az Európai Uniótól kapott pénzügyi támogatás” kifejezést is használja - úgy tűnik, mintha az utóbb említett pénzeszközök nem tartoznának a közpénz fogalma alá. Ezzel szemben - legalábbis a költségvetési csalás vonatkozásában - a Btk. fogalomrendszerében azonos megítélés alá esik a két esetkör, ugyanis a Btk. a költségvetési csalás vonatkozásában kiemeli, hogy költségvetésen az államháztartás alrendszereinek költségvetését – ideértve a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetését és az elkülönített állami pénzalapokat –, a nemzetközi szervezet által vagy nevében kezelt költségvetést, valamint az Európai Unió által vagy nevében kezelt költségvetést, pénzalapokat kell érteni. Költségvetésből származó pénzeszköz vonatkozásában elkövetett bűncselekmény tekintetében pedig a felsoroltakon kívül költségvetésen a külföldi állam által vagy nevében kezelt költségvetést, pénzalapokat is érteni kell [Btk. 396. § (9) bekezdés a) pont].
[47] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja tehát, hogy a kérdés fentiekben jelzett többértelműsége kapcsán több értelmezési lehetőséget hordoz magában (és részben megtévesztő), mindez azzal a következménnyel járhat, hogy a választópolgárok egy része valójában nem látja át döntése következményeit. Így tehát tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhetne a népszavazáshoz való jog. Azzal pedig, hogy a kezdeményezés a szóba jöhető bűncselekményi kör tekintetében differenciálatlan jogalkotást szorgalmaz, azaz tárgyi súlytól függetlenül, egységesen kívánja extrém módon felemelni a büntethetőség elévülését, megfosztja azon választópolgárokat a népszavazáson való valódi döntéshozataltól, akik adott esetben a súlyosabban minősülő esetek tekintetében egyetértenének az elévülés felemelésével, de az enyhébb esetekben nem. Figyelemmel arra a tényre, hogy a kérdés többféle értelmezést is lehetővé tesz, az Országgyűlés sem lenne tisztában azzal, hogy pontosan milyen tartalmú jogalkotásra lenne köteles.
[48] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[49] A népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, és nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[50] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, valamint a (3) bekezdés a) pontján, a 39. cikk (3) bekezdésén, a Btk. 25. § a) pontján, 26. § (1), (2) és (3) bekezdésein, 29. § (1) bekezdésén, 37. § (3) bekezdés a) és b) pontjain, 65. § (1) bekezdésén, 67. § (1) bekezdésén, 396. § (9) bekezdés b) pontján, 459. § (1) bekezdés 17. pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (3) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2024. március 27.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke