66/2023. NVB határozat - a Hárosi Tibor magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

66/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Hárosi Tibor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 16 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés hozzájáruljon Svédország NATO-hoz való csatlakozásához?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. július 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. május 15-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 33 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 24 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

3. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
4. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
5. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási kérdés történelmi és jogi háttere]

6. A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés támogassa Svédország NATO-hoz való csatlakozási kérelmét.
7. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt rögzíti, hogy korábban bírált már el hasonló tartalmú kezdeményezést, amelyben Szervező a következő kérdés hitelesítését kérte: „Akarja-e Ön, hogy a magyar Parlament támogassa Svédország és Finnország NATO-hoz való csatlakozási kérelmét?” A Nemzeti Választási Bizottság a kérdést elbíráló 38/2023. NVB határozatban az alábbi megállapításokat tette a népszavazási kérdés történelmi és jogi hátterével kapcsolatban (lásd: Indokolás [7]-[15]).
8. Az Észak-atlanti Szerződés Szervezete, rövidítve NATO (angolul North Atlantic Treaty Organisation, franciául Organisation du traité de l’Atlantique nord, OTAN) 31 észak-amerikai és európai állam – köztük Magyarország – katonai szövetsége, amelyet a II. világháborút követően 1949. április 4. napján alapítottak az Amerikai Egyesült Államokban, Washington D.C.-ben. A NATO célkitűzéseit az Észak-atlanti Szerződés alapító egyezménye (a továbbiakban: Szerződés) foglalja magában, amelynek értelmében a tagállamok minden politikai és katonai eszközt igénybe vesznek a tagországok biztonságának megőrzése érdekében.
9. Magyarországnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozását az Országgyűlés a Magyar Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozásáról és a Szerződés szövegének kihirdetéséről szóló 1999. évi I. törvényben hirdette ki.
10. Az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének tagjai a Szerződés 10. cikke értelmében egyhangú megegyezéssel a Szerződéshez való csatlakozásra hívhatnak meg minden más európai államot, amely képes arra, hogy elősegítse a Szerződés elveinek továbbfejlesztését és hozzájáruljon az észak-atlanti térség biztonságához. E kormány a Felek mindegyikét értesíti az egyes csatlakozási okiratok letétbe helyezéséről. Az új tagállam csatlakozását a Szerződés minden jelenlegi aláíró országa törvényhozásának hivatalosan is meg kell erősítenie. Minden ekként meghívott állam részesévé válhat a Szerződésnek, ha csatlakozási okiratát az Amerikai Egyesült Államok kormányánál letétbe helyezi.
11. A korábban semleges Svédországban – Finnországhoz hasonlóan – a 2022-ben indult ukrajnai orosz katonai agressziót követően alakult ki élénk belpolitikai vita a NATO-hoz való csatlakozásról. Svédország és Finnország végül 2022. május 18. napján a NATO brüsszeli központjában hivatalosan is benyújtotta a csatlakozási kérelmét.
12. A miniszterelnök-helyettes Finnország és Svédország esetében is 2022. július 14-én nyújtotta be a csatlakozás ratifikálásáról szóló törvényjavaslatot az Országgyűlésnek.
13. A magyar Országgyűlés 2023. március 27. napján a Finn Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez való csatlakozásáról szóló Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2023. évi IV. törvény keretében fogadta el Finnország NATO-csatlakozási kérelmét ratifikáló javaslatot.
14.  Finnország 2023. április 4. napján vált a NATO tagjává, amellyel az észak-atlanti szövetség 31. tagállama lett, Svédország csatlakozása jelenleg még függőben van.

IV.

[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]

15.  Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Az Alkotmánybíróság ezt értelmezve korábban több döntésében is rámutatott arra, hogy a tilalom a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából, így olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozik. Az Alkotmánybíróság e körben azt is rögzítette, hogy attól függetlenül sem tartható alkotmányosan népszavazás a vállalt kötelezettségekről, hogy egyébként a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
16. Az Alkotmánybíróság azt is rögzítette, hogy a nemzetközi jogi kötelezettség érintettségének vizsgálata során annak van döntő jelentősége, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget vagy annak teljesítését (végrehajtását) érinti-e, ugyanis fennáll a szóban forgó tilalom, ha a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében megalkotandó szabályozás a vállalt nemzetközi jogi kötelezettség(ek) végrehajtása tekintetében arra közvetlenül kihatna. {Vesd össze: 10/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [41], [59]}
17. A Kúria korábban megállapította, hogy „[a] nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalás érintettségek kimondásához elegendő az is, hogy az eredményes népszavazás alapján elfogadott szabályozás érintse a feleket terhelő jogokat és kötelezettségeket.” (Lásd: Knk.VII.37.371/2017/2. végzés, Indokolás [18])
18. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szerződéshez történő csatlakozásával Magyarország az abban meghatározott nemzetközi jogok és kötelezettségek alanya lett.
19.  A Szerződés 3. cikke értelmében a szerződő államok önsegély és kölcsönös segítség útján tartják fenn és fejlesztik egyéni és kollektív védelmi képességüket fegyveres támadással szemben. A Szerződés 5. cikke alapján pedig a szerződő államokat terhelő legfontosabb kötelezettség, hogy az egyikük vagy többjük ellen, Európában vagy Észak-Amerikában intézett fegyveres támadást valamennyiük ellen irányuló támadásnak tekintenek; és ennélfogva mindegyikük az egyéni vagy kollektív védelem jogát gyakorolva, támogatni fogja az ekként megtámadott szerződő államot azzal, hogy azonnal megteszi azokat az intézkedéseket, ideértve a fegyveres erő alkalmazását is, amelyeket a békének és biztonságnak az észak-atlanti térségben való helyreállítása és fenntartása érdekében szükségesnek tart.
20. A kezdeményezésben célzott jogalkotás arra irányul, hogy Magyarország – mint a Szerződés egyik részes állama – járuljon hozzá ahhoz, hogy Svédország is a NATO tagja (azaz a Szerződésben részes állam) legyen. Mindez pedig a Szerződés ismertetett kötelezettségének tartalmára (annak terjedelmére) közvetlenül kihatna, ugyanis a Szerződés tagjainak a bővülése nyilvánvalóan együtt jár a részes államokat terhelő – a fentiekben ismertetett – kollektív védelmi kötelezettség terjedelmének a kibővülésével, tekintve, hogy egy esetleges csatlakozással Svédország a NATO kollektív védelmének részévé válna, és így a Szerződés 5. cikkében foglalt biztonsági garanciák hatálya alá tartozna.
21. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja tehát, hogy a vállalt nemzetközi kötelezettség terjedelmének módosítása (kibővítése) is a nemzetközi kötelezettségről való döntés. Nem véletlenül rendelkezik úgy a Szerződés e tekintetben, hogy a Szerződéshez új fél kizárólag a részes államok (beleértve azok törvényhozásának) egyhangú, igenlő döntése alapján csatlakozhat. Ilyen tartalmú döntést pedig kizárólag a nemzetközi szerződésben arra feljogosított szerv (Magyarország esetén az Országgyűlés) hozhat, azonban ez a döntés az érintett szerv szabad belátásán alapul, nincs lehetőség ennek népszavazás útján történő kikényszerítésére, ugyanis egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás, – amennyiben a kérdést támogató válaszok kerülnének többségbe – nyilvánvalóan befolyásolná a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettség teljesítését.
22. A fentiekben kifejtettek értelmében tehát az Alaptörvényben foglalt tilalom kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, így a Bizottság megállapítja, hogy jelen ügy tárgyát képező népszavazási kezdeményezés egy, már hatályos nemzetközi kötelezettség egyértelmű alakítására vonatkozik, amely a fentiekben kifejtett alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat értelmében az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

23.  A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

24.  A határozat az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (3) bekezdésén, a 10. § (1) bekezdésén, a 11. §-án; az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, a Magyar Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozásáról és a Szerződés szövegének kihirdetéséről szóló 1999. évi I. törvényen; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. július 13.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke