64/2023. NVB határozat - Gajzágó József magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

64/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Gajzágó József magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a köznevelésért felelős miniszteri tisztséget ne tölthesse be a Magyar Köztársasági Érdemrend középkeresztje a csillaggal kitüntetéssel rendelkező, nyugállományú rendőr vezérezredes?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. július 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. május 2-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 24 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül Szervezőt is beleértve 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A jelen eljárásban tárgyal népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy olyan személy, aki nyugállományú rendőr vezérezredes és emellett a Magyar Érdemrend középkereszt a csillaggal kitüntetéssel rendelkezik, ne lehessen köznevelésért felelős miniszter.
  2. Az interneten fellelhető adatok szerint, a Kormány köznevelésért felelős tagja, dr. Pintér Sándor belügyminiszter 1994-ben kapta meg az akkori elnevezése szerint a Magyar Köztársasági Érdemrend középkereszt a csillaggal kitüntetést és 2013 óta nyugállományú rendőr vezérezredes. [forrás: https://kormany.hu/belugyminiszterium/miniszter; https://hu.wikipedia.org/wiki/A_Magyar_%C3%89rdemrend_k%C3%B6z%C3%A9pkeresztje_a
    _csillaggal]
  3. A fenti információk arra engednek következtetni, hogy a népszavazásra javasolt kérdés kifejezetten arra irányul, hogy a jelenlegi belügyminiszter, aki a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Statútum rendelet) 66. § (1) bekezdés 29. pontja alapján a Kormány köznevelésért felelős tagja, a népszavazás eredményeképp ne tölthesse be ezt a megbízást.
  4. A Bizottság elé nem először kerül olyan népszavazási kérdés, amelynek célja lényegében az, hogy konkrétan meghatározott személy vagy személyek ne tölthessenek be a kérdésben meghatározott közhivatalt. Ilyen volt például az 5/2016. NVB határozattal elbírált, „Egyetért Ön azzal, hogy költségvetési szervnél – beleértve a Magyar Nemzeti Bankot is – ne lehessen vezető tisztségviselő a legfőbb ügyész Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozója?” kezdeményezés, vagy a 117/2017. NVB határozatban vizsgált „Egyetért-e Ön azzal, hogy a legfőbb ügyész közeli hozzátartozói ne állhassanak foglalkoztatási jogviszonyban a Magyar Nemzeti Bankkal?” népszavazási kérdés.
  5. A Bizottság mindkét korábban vizsgált esetben megtagadta a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését, amelynek egyik oka az volt, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a közhivatal viseléséhez fűződő, az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésében rögzített alapjog lényeges tartalmát sértő vagy korlátozó jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne az Országgyűlés számára.
  6. A Bizottság hivatkozott döntéseivel szemben sem a szervezők, sem más nem élt felülvizsgálati kérelemmel, így azok jogorvoslat nélkül emelkedtek jogerőre. Tekintettel arra, hogy a fentiekben hivatkozott esetekkel azonosan, jelen esetben is megállapítható, hogy konkrétan azonosítható személy vonatkozásában kívánja a kezdeményezés a közhivatal viseléséhez való jogot korlátozni, ezért a korábbi, az 5/2016. és a 117/2017. számú határozatban foglalt megállapításoktól jelen ügyben sem kíván eltérni a Bizottság.
  7. A közhivatal viselésének a jogát az alkotmányozó az Alaptörvény XXIII. cikk (8) cikkébe foglalta, amely az alábbiak szerint rendelkezik: „[m]inden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be”.
  8. Az Alaptörvény idézett rendelkezése rögzíti, hogy kik a közhivatal viseléséhez való jog alanyai (a magyar állampolgárok), azt azonban már nem, hogy mit jelent a közhivatal fogalma. E tekintetben a Bizottság az Alkotmánybíróság gyakorlatát tekintette át, amely több határozatában is értelmezte már a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. Az Alkotmánybíróság a korábbi Alkotmány alapján született határozatokban egyrészt rögzítette, hogy a jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275], másrészt pedig mindezzel összhangban azt is kifejtette, hogy senkinek sincs alkotmányos alanyi joga meghatározott közhivatal vagy közhivatalok betöltéséhez (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629), ugyanis a jog tartalma szerint azt garantálja, hogy a törvényhozó minden magyar állampolgár számára egyenlő feltételekkel biztosítsa a közhivatalhoz való hozzáférés lehetőségét, amely az állampolgár rátermettségével, képzettségével és szakmai tudásával összefüggésben feltételekhez köthető. {52/2009. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2009, 396, 401-402; és az Alaptörvény hatályba lépése után: 3074/2013. (III. 14.) AB határozat, Indokolás [21]}.
  9. A közhivatal viseléséhez való jogból ugyanakkor nem következik a közhivatal viselőjének felmenthetetlensége. A testület megítélése szerint szükséges és arányos korlátozást jelent a felmentési jogcímek megállapítása, amelyek akár bővíthetők is a jogalkotó által, amelyek eredményeként akár a jogviszony megszüntetésére is sor kerülhet. Ez utóbbinak a korlátja, hogy a jogcímek bővítése ne járjon azzal a hatással, hogy a jogalkotó a szabályozással az érintettet a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogától fosztja meg {833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775, 1782; megerősítette: 3070/2017. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [24]}. „A jog ugyancsak nem nyújt védelmet a közhivatallal összefüggő okból, valamint a közhivatalt betöltő tisztviselő személyében rejlő okok miatt történő megszüntetésével szemben. A közhivatal viseléséhez való jog védelmi körébe tartoznak azonban az olyan garanciális szabályok, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a köz szolgálatában álló tisztviselőket törvényes indokok nélkül, önkényesen ne lehessen hivataluktól megfosztani” (23/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [44] és korábban 8/2011. (II. 18.) AB határozat, ABH 2011, 49, [70]-[71]; megerősítette: 3070/2017. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [25]}. Ugyanakkor mivel minden megfosztás a jog korlátozásának minősül, így ezen megfosztások esetén vizsgálandó, hogy az általános alapjogi-teszt [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése] alapján igazolható-e.
  10. A hazai jogrendszerben közhivatalt az gyakorol, aki közhatalommal (impériummal) rendelkezik, azaz másokra (állampolgárokra és akár nem állampolgárokra nézve) jogilag kötelező erejű döntést hoz. Ilyenek lehetnek a kormánytisztviselők, az (állami és önkormányzati) közszolgálati tisztviselők, a bírák, az ügyészek, valamint a bírósági és ügyészségi hivatali dolgozók), továbbá a rendvédelmi szervek és a honvédség hivatásos állományú tagjai (ideértve egyes esetekben a hivatásos szolgálatra jelentkezőket, valamint a rendvédelmi oktatásban résztvevő hivatásos szolgálat ellátására jogosított és nem jogosított tagjait). {KOI Gyula: „A közhivatal viseléséhez való jog” in JAKAB András – KÖNCZÖL Miklós – MENYHÁRD Attila – SULYOK Gábor (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: BODNÁR Eszter, JAKAB András) http://ijoten.hu/szocikk/a-kozhivatal-viselesehez-valo-jog (2021), [8] bekezdés}
  11. A Kormánynak a köznevelésért felelős tagja, akkor amikor a Kormány nevében a Statútum rendelet 66. §-ában foglalt feladat- és hatáskörét gyakorolja, a fenti meghatározás alapján is közhatalmat gyakorol. Jogállását a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) szabályozza. E szerint a miniszter a kormányzati igazgatás tisztségviselője, olyan politikai felsővezető, aki politikai szolgálati jogviszonyban áll. [vö.: Kit. 3. §]
  12. A jelen eljárásban tárgyalt kérdés arra irányul, hogy a népszavazás eredményeképp egy konkrét személy ne tölthesse be a köznevelésért felelős miniszteri tisztséget, vagyis egy meghatározott személy közhivatal viseléséhez való jogának korlátozására irányul.
  13. Lévén, hogy a közhivatal viseléséhez való jog az Alaptörvényben nevesített alapjog, korlátozása esetén vizsgálandó, hogy az az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti általános alapjogi-teszt alapján igazolható-e.
  14. A Kúria következetes joggyakorlatot folytat az alapjogokat érintő országos népszavazási kérdésekkel összefüggésben, amelynek lényege szerint „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, illetve a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.” {Kúria Knk.IV.37.387/2015/3., Indokolás II. pont; utoljára: Knk.IV.40.648/2021/23., Indokolás [45]}
  15. A Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban tárgyalt kérdésből nem derül ki, hogy mely másik alapvető jog érvényesülése vagy mely alkotmányos érték védelme érdekében szükséges az, hogy a törvényhozó korlátozza azon személy(ek) közhivatal viseléséhez való jogát, aki(k) a Magyar Érdemrend középkereszt a csillaggal kitüntetéssel rendelkezik és nyugállományú rendőr vezérezredes.
  16. Ennek hiányában azonban a népszavazási kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség nem felel meg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt követelménynek, a kérdésből fakadó jogalkotás teljesítéséhez az Országgyűlésnek az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésében foglalt szabályt is módosítania kellene. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja a népszavazás tartását olyan kérdésben, amely az Alaptörvény módosítására irányul.

IV.

[Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdés]

  1. Az Alkotmánybíróság korábban az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában foglalt – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjával tartalmilag megegyező – az Országgyűlés szervezetalakítással kapcsolatos hatáskörét magában foglaló rendelkezés értelmezése során megállapította, hogy a törvényen alapuló, valamely tisztség betöltésének a módjára (valamely személy megválasztásának a rendjére) vonatkozó szabályozás az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörébe tartozó kérdésnek minősül. „Ez a választási metódus tartalmát tekintve annyit jelenthet, hogy az Országgyűlés egy adott testület vezetőjének személyére vonatkozó döntést fenntartja magának, vagy rábízza (…)” más szervre, illetve testületre. „Bármelyik megoldásra kerüljön is sor, a tisztség betöltésének módjára vonatkozóan annak az Országgyűlés általi meghatározása mindenképp szervezeti döntésnek tekintendő. A népszavazást illető alkotmányi tilalom következésképp nem pusztán a konkrét személyi döntésre, hanem a döntés módját (szintjét) meghatározó törvényi rendelkezésre is vonatkozik.” [Lásd: 9/2010. (I. 28.) AB határozat, ABH 2010, 61, 64-65.; 163./2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 797, 800] A Kúria az Alkotmánybíróság ismertetett érvelését – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjával összefüggésben is – irányadónak, követendőnek tekinti. {Lásd: Kúria Knk.VII.37.959/2017/3. számú végzés, Indokolás [22]}
  2. A fentieken túl a Kúria több határozatában személyi kérdésnek, ezáltal pedig az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütközőnek minősítette az olyan népszavazási kezdeményezést, amely valamely személy Országgyűlés általi megválasztására, újraválasztására vonatkozó (Knk.IV.37.790/2013/2., Knk.IV.37.393/2017/3.), illetve a megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos kérdés (Knk.VII.37.959/2017/3.) hitelesítését kívánta elérni.
  3. A Nemzeti Választási Bizottság a 1041/2018. számú határozatában a minisztereket megillető kiemelt egészségügyi juttatásra vonatkozó szabályozás hatályon kívül helyezését célzó népszavazási kérdést vizsgálta. A benyújtott bírósági felülvizsgálati kérelem nyomán a határozatot a Kúria felülvizsgálta és a Knk.VII.38.257/2018/2. számú végzésében azt vizsgálta, hogy a miniszternek járó kiemelt egészségügyi ellátás mint juttatás olyan személyi kérdésnek minősül-e, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközik.
  4. A Kúria rögzítette, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában megfogalmazottak szerint személyi kérdésnek minősül, vagyis nem lehet olyan kérdésben népszavazást tartani, amely valamely személy – jelen esetben a miniszter – státuszát, jogállását, így a megbízatása keletkezése és megszűnését, valamint jogait és kötelezettségeit érinti, ha e kérdések bármelyikéről az Országgyűlés jogosult dönteni. A valamely személyt megillető jogok és kötelezettségek összességének körébe az adott személyt megillető javadalmazás, így a juttatások és azok mértéke kétségtelenül beletartozik. {Knk.VII.38.257/2018/2. számú végzés, Indokolás [25]}
  5. A Kúria hivatkozott döntésének konklúziója az volt, hogy a miniszernek járó juttatásokhoz tartozó egészségügyi ellátásról való döntés nem képezheti népszavazás tárgyát, mivel az a miniszter egyik Országgyűlés által szabályozott jogosultságát érinti, és mint ilyen, mivel a miniszter státuszához kapcsolódik, személyi kérdésnek minősül. {Knk.VII.38.257/2018/2. számú végzés, Indokolás [26] bekezdés}
  6. Az arra vonatkozó szabályt, hogy ki nevezhető ki miniszterré, valamint a miniszter felmentésére vonatkozó esetköröket az Országgyűlés a Kit. 196. és 198. §-ában szabályozta. A népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, amennyiben az igen válaszok kerülnének többségbe, az Országgyűlésnek módosítania kellene a miniszter kinevezésére és felmentésére vonatkozó szabályokat egyaránt.
  7. Ahogyan azonban az a korábbi alkotmánybírósági és a kúriai döntésekből is kiderül, a jogviszony létesítésére és megszüntetésére vonatkozó szabályok, a miniszter státuszát, jogállását érintő olyan személyi kérdések, amelyben az Országgyűlés jogosult dönteni.
  8. Figyelemmel arra, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján országos népszavazás nem tartható, a népszavazásra javasolt kérdés ezen okból sem hitelesíthető.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és e) pontját, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a hitelesítés megtagadásáról döntött.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésé, a 8. cikk (3) bekezdés a) és e) pontján, a Kit. 3. §-án, 196. §-án és 198. §-án, az Nsztv. 11. §-án, a Statútum rendelet 66. § (1) bekezdés 29. pontján, jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. június 29.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke