A Nemzeti Választási Bizottság
64/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Gajzágó József magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a köznevelésért felelős miniszteri tisztséget ne tölthesse be a Magyar Köztársasági Érdemrend középkeresztje a csillaggal kitüntetéssel rendelkező, nyugállományú rendőr vezérezredes?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. július 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
- A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. május 2-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
- A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 24 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül Szervezőt is beleértve 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
- Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
- Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
- Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
- Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]
- A jelen eljárásban tárgyal népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy olyan személy, aki nyugállományú rendőr vezérezredes és emellett a Magyar Érdemrend középkereszt a csillaggal kitüntetéssel rendelkezik, ne lehessen köznevelésért felelős miniszter.
- Az interneten fellelhető adatok szerint, a Kormány köznevelésért felelős tagja, dr. Pintér Sándor belügyminiszter 1994-ben kapta meg az akkori elnevezése szerint a Magyar Köztársasági Érdemrend középkereszt a csillaggal kitüntetést és 2013 óta nyugállományú rendőr vezérezredes. [forrás: https://kormany.hu/belugyminiszterium/miniszter; https://hu.wikipedia.org/wiki/A_Magyar_%C3%89rdemrend_k%C3%B6z%C3%A9pkeresztje_a
_csillaggal] - A fenti információk arra engednek következtetni, hogy a népszavazásra javasolt kérdés kifejezetten arra irányul, hogy a jelenlegi belügyminiszter, aki a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Statútum rendelet) 66. § (1) bekezdés 29. pontja alapján a Kormány köznevelésért felelős tagja, a népszavazás eredményeképp ne tölthesse be ezt a megbízást.
- A Bizottság elé nem először kerül olyan népszavazási kérdés, amelynek célja lényegében az, hogy konkrétan meghatározott személy vagy személyek ne tölthessenek be a kérdésben meghatározott közhivatalt. Ilyen volt például az 5/2016. NVB határozattal elbírált, „Egyetért Ön azzal, hogy költségvetési szervnél – beleértve a Magyar Nemzeti Bankot is – ne lehessen vezető tisztségviselő a legfőbb ügyész Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozója?” kezdeményezés, vagy a 117/2017. NVB határozatban vizsgált „Egyetért-e Ön azzal, hogy a legfőbb ügyész közeli hozzátartozói ne állhassanak foglalkoztatási jogviszonyban a Magyar Nemzeti Bankkal?” népszavazási kérdés.
- A Bizottság mindkét korábban vizsgált esetben megtagadta a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését, amelynek egyik oka az volt, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a közhivatal viseléséhez fűződő, az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésében rögzített alapjog lényeges tartalmát sértő vagy korlátozó jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne az Országgyűlés számára.
- A Bizottság hivatkozott döntéseivel szemben sem a szervezők, sem más nem élt felülvizsgálati kérelemmel, így azok jogorvoslat nélkül emelkedtek jogerőre. Tekintettel arra, hogy a fentiekben hivatkozott esetekkel azonosan, jelen esetben is megállapítható, hogy konkrétan azonosítható személy vonatkozásában kívánja a kezdeményezés a közhivatal viseléséhez való jogot korlátozni, ezért a korábbi, az 5/2016. és a 117/2017. számú határozatban foglalt megállapításoktól jelen ügyben sem kíván eltérni a Bizottság.
- A közhivatal viselésének a jogát az alkotmányozó az Alaptörvény XXIII. cikk (8) cikkébe foglalta, amely az alábbiak szerint rendelkezik: „[m]inden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be”.
- Az Alaptörvény idézett rendelkezése rögzíti, hogy kik a közhivatal viseléséhez való jog alanyai (a magyar állampolgárok), azt azonban már nem, hogy mit jelent a közhivatal fogalma. E tekintetben a Bizottság az Alkotmánybíróság gyakorlatát tekintette át, amely több határozatában is értelmezte már a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. Az Alkotmánybíróság a korábbi Alkotmány alapján született határozatokban egyrészt rögzítette, hogy a jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275], másrészt pedig mindezzel összhangban azt is kifejtette, hogy senkinek sincs alkotmányos alanyi joga meghatározott közhivatal vagy közhivatalok betöltéséhez (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629), ugyanis a jog tartalma szerint azt garantálja, hogy a törvényhozó minden magyar állampolgár számára egyenlő feltételekkel biztosítsa a közhivatalhoz való hozzáférés lehetőségét, amely az állampolgár rátermettségével, képzettségével és szakmai tudásával összefüggésben feltételekhez köthető. {52/2009. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2009, 396, 401-402; és az Alaptörvény hatályba lépése után: 3074/2013. (III. 14.) AB határozat, Indokolás [21]}.
- A közhivatal viseléséhez való jogból ugyanakkor nem következik a közhivatal viselőjének felmenthetetlensége. A testület megítélése szerint szükséges és arányos korlátozást jelent a felmentési jogcímek megállapítása, amelyek akár bővíthetők is a jogalkotó által, amelyek eredményeként akár a jogviszony megszüntetésére is sor kerülhet. Ez utóbbinak a korlátja, hogy a jogcímek bővítése ne járjon azzal a hatással, hogy a jogalkotó a szabályozással az érintettet a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogától fosztja meg {833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775, 1782; megerősítette: 3070/2017. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [24]}. „A jog ugyancsak nem nyújt védelmet a közhivatallal összefüggő okból, valamint a közhivatalt betöltő tisztviselő személyében rejlő okok miatt történő megszüntetésével szemben. A közhivatal viseléséhez való jog védelmi körébe tartoznak azonban az olyan garanciális szabályok, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a köz szolgálatában álló tisztviselőket törvényes indokok nélkül, önkényesen ne lehessen hivataluktól megfosztani” (23/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [44] és korábban 8/2011. (II. 18.) AB határozat, ABH 2011, 49, [70]-[71]; megerősítette: 3070/2017. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [25]}. Ugyanakkor mivel minden megfosztás a jog korlátozásának minősül, így ezen megfosztások esetén vizsgálandó, hogy az általános alapjogi-teszt [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése] alapján igazolható-e.
- A hazai jogrendszerben közhivatalt az gyakorol, aki közhatalommal (impériummal) rendelkezik, azaz másokra (állampolgárokra és akár nem állampolgárokra nézve) jogilag kötelező erejű döntést hoz. Ilyenek lehetnek a kormánytisztviselők, az (állami és önkormányzati) közszolgálati tisztviselők, a bírák, az ügyészek, valamint a bírósági és ügyészségi hivatali dolgozók), továbbá a rendvédelmi szervek és a honvédség hivatásos állományú tagjai (ideértve egyes esetekben a hivatásos szolgálatra jelentkezőket, valamint a rendvédelmi oktatásban résztvevő hivatásos szolgálat ellátására jogosított és nem jogosított tagjait). {KOI Gyula: „A közhivatal viseléséhez való jog” in JAKAB András – KÖNCZÖL Miklós – MENYHÁRD Attila – SULYOK Gábor (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: BODNÁR Eszter, JAKAB András) http://ijoten.hu/szocikk/a-kozhivatal-viselesehez-valo-jog (2021), [8] bekezdés}
- A Kormánynak a köznevelésért felelős tagja, akkor amikor a Kormány nevében a Statútum rendelet 66. §-ában foglalt feladat- és hatáskörét gyakorolja, a fenti meghatározás alapján is közhatalmat gyakorol. Jogállását a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) szabályozza. E szerint a miniszter a kormányzati igazgatás tisztségviselője, olyan politikai felsővezető, aki politikai szolgálati jogviszonyban áll. [vö.: Kit. 3. §]
- A jelen eljárásban tárgyalt kérdés arra irányul, hogy a népszavazás eredményeképp egy konkrét személy ne tölthesse be a köznevelésért felelős miniszteri tisztséget, vagyis egy meghatározott személy közhivatal viseléséhez való jogának korlátozására irányul.
- Lévén, hogy a közhivatal viseléséhez való jog az Alaptörvényben nevesített alapjog, korlátozása esetén vizsgálandó, hogy az az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti általános alapjogi-teszt alapján igazolható-e.
- A Kúria következetes joggyakorlatot folytat az alapjogokat érintő országos népszavazási kérdésekkel összefüggésben, amelynek lényege szerint „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, illetve a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.” {Kúria Knk.IV.37.387/2015/3., Indokolás II. pont; utoljára: Knk.IV.40.648/2021/23., Indokolás [45]}
- A Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban tárgyalt kérdésből nem derül ki, hogy mely másik alapvető jog érvényesülése vagy mely alkotmányos érték védelme érdekében szükséges az, hogy a törvényhozó korlátozza azon személy(ek) közhivatal viseléséhez való jogát, aki(k) a Magyar Érdemrend középkereszt a csillaggal kitüntetéssel rendelkezik és nyugállományú rendőr vezérezredes.
- Ennek hiányában azonban a népszavazási kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség nem felel meg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt követelménynek, a kérdésből fakadó jogalkotás teljesítéséhez az Országgyűlésnek az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésében foglalt szabályt is módosítania kellene. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja a népszavazás tartását olyan kérdésben, amely az Alaptörvény módosítására irányul.
IV.
[Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdés]
- Az Alkotmánybíróság korábban az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában foglalt – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjával tartalmilag megegyező – az Országgyűlés szervezetalakítással kapcsolatos hatáskörét magában foglaló rendelkezés értelmezése során megállapította, hogy a törvényen alapuló, valamely tisztség betöltésének a módjára (valamely személy megválasztásának a rendjére) vonatkozó szabályozás az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörébe tartozó kérdésnek minősül. „Ez a választási metódus tartalmát tekintve annyit jelenthet, hogy az Országgyűlés egy adott testület vezetőjének személyére vonatkozó döntést fenntartja magának, vagy rábízza (…)” más szervre, illetve testületre. „Bármelyik megoldásra kerüljön is sor, a tisztség betöltésének módjára vonatkozóan annak az Országgyűlés általi meghatározása mindenképp szervezeti döntésnek tekintendő. A népszavazást illető alkotmányi tilalom következésképp nem pusztán a konkrét személyi döntésre, hanem a döntés módját (szintjét) meghatározó törvényi rendelkezésre is vonatkozik.” [Lásd: 9/2010. (I. 28.) AB határozat, ABH 2010, 61, 64-65.; 163./2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 797, 800] A Kúria az Alkotmánybíróság ismertetett érvelését – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjával összefüggésben is – irányadónak, követendőnek tekinti. {Lásd: Kúria Knk.VII.37.959/2017/3. számú végzés, Indokolás [22]}
- A fentieken túl a Kúria több határozatában személyi kérdésnek, ezáltal pedig az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütközőnek minősítette az olyan népszavazási kezdeményezést, amely valamely személy Országgyűlés általi megválasztására, újraválasztására vonatkozó (Knk.IV.37.790/2013/2., Knk.IV.37.393/2017/3.), illetve a megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos kérdés (Knk.VII.37.959/2017/3.) hitelesítését kívánta elérni.
- A Nemzeti Választási Bizottság a 1041/2018. számú határozatában a minisztereket megillető kiemelt egészségügyi juttatásra vonatkozó szabályozás hatályon kívül helyezését célzó népszavazási kérdést vizsgálta. A benyújtott bírósági felülvizsgálati kérelem nyomán a határozatot a Kúria felülvizsgálta és a Knk.VII.38.257/2018/2. számú végzésében azt vizsgálta, hogy a miniszternek járó kiemelt egészségügyi ellátás mint juttatás olyan személyi kérdésnek minősül-e, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközik.
- A Kúria rögzítette, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában megfogalmazottak szerint személyi kérdésnek minősül, vagyis nem lehet olyan kérdésben népszavazást tartani, amely valamely személy – jelen esetben a miniszter – státuszát, jogállását, így a megbízatása keletkezése és megszűnését, valamint jogait és kötelezettségeit érinti, ha e kérdések bármelyikéről az Országgyűlés jogosult dönteni. A valamely személyt megillető jogok és kötelezettségek összességének körébe az adott személyt megillető javadalmazás, így a juttatások és azok mértéke kétségtelenül beletartozik. {Knk.VII.38.257/2018/2. számú végzés, Indokolás [25]}
- A Kúria hivatkozott döntésének konklúziója az volt, hogy a miniszernek járó juttatásokhoz tartozó egészségügyi ellátásról való döntés nem képezheti népszavazás tárgyát, mivel az a miniszter egyik Országgyűlés által szabályozott jogosultságát érinti, és mint ilyen, mivel a miniszter státuszához kapcsolódik, személyi kérdésnek minősül. {Knk.VII.38.257/2018/2. számú végzés, Indokolás [26] bekezdés}
- Az arra vonatkozó szabályt, hogy ki nevezhető ki miniszterré, valamint a miniszter felmentésére vonatkozó esetköröket az Országgyűlés a Kit. 196. és 198. §-ában szabályozta. A népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, amennyiben az igen válaszok kerülnének többségbe, az Országgyűlésnek módosítania kellene a miniszter kinevezésére és felmentésére vonatkozó szabályokat egyaránt.
- Ahogyan azonban az a korábbi alkotmánybírósági és a kúriai döntésekből is kiderül, a jogviszony létesítésére és megszüntetésére vonatkozó szabályok, a miniszter státuszát, jogállását érintő olyan személyi kérdések, amelyben az Országgyűlés jogosult dönteni.
- Figyelemmel arra, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján országos népszavazás nem tartható, a népszavazásra javasolt kérdés ezen okból sem hitelesíthető.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
- Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és e) pontját, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a hitelesítés megtagadásáról döntött.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
- A határozat az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésé, a 8. cikk (3) bekezdés a) és e) pontján, a Kit. 3. §-án, 196. §-án és 198. §-án, az Nsztv. 11. §-án, a Statútum rendelet 66. § (1) bekezdés 29. pontján, jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. június 29.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke