63/2023. NVB határozat - Solymoss Miklós Marcell magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

63/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Solymoss Miklós Marcell magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 7 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a nemzeti köznevelési törvény hatálya alá tartozó köznevelési intézmények tekintetében a sztrájkról szóló törvény szerinti még elégséges szolgáltatás követelményeit törvény ne szabályozza?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. július 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. május 2-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül Szervezőt is beleértve 25 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

4. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
5. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
6. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

7. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
8. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
9. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.0.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
10. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés célja, hogy a továbbiakban a köznevelési intézményekben folytatott sztrájk esetén a még elégséges szolgáltatás mértékét ne törvény határozza meg.
11. A Bizottság a kérdés elbírálása során először a még elégséges szolgáltatás mértékének meghatározására vonatkozó szabályozást tekintette át.
12. A sztrájkra vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alaptörvény és a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény (a továbbiakban: Sztrájk tv.), tartalmazza, valamint kifejezetten a nemzeti köznevelési törvény hatálya alá tartozó köznevelési intézmények tekintetében a még elégséges szolgáltatás kereteit a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő szabályozási kérdésekről szóló 2022. évi V. törvény (a továbbiakban: Vtv.).
13. Az Alaptörvény XVII. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy „[t]örvényben meghatározottak szerint a munkavállalóknak, a munkaadóknak, valamint szervezeteiknek joguk van ahhoz, hogy egymással tárgyalást folytassanak, annak alapján kollektív szerződést kössenek, érdekeik védelmében együttesen fellépjenek, amely magában foglalja a munkavállalók munkabeszüntetéshez való jogát”.
14. A Sztrájk tv. 1. §-a 1989-től változatlanul rendelkezik arról, hogy a dolgozókat a gazdasági és szociális érdekeik biztosítására - az e törvényben meghatározott feltételek szerint - illeti meg a sztrájk joga. Rögzíti, hogy a sztrájkban való részvétel önkéntes, az abban való részvételre, illetve az attól való tartózkodásra senki sem kényszeríthető. Előírja a munkáltatók és munkavállalók együttműködési kötelezettségét a sztrájk alatt. Rögzíti, hogy a sztrájkjoggal való visszaélés tilos. Már a kihirdetésekor rendelkezett a törvény [Sztrájk tv. 3. § (2) és (3) bekezdés] arról, hogy bizonyos szervezeteknél és helyzetekben tilos a sztrájk. Ilyenként határozta meg - és határozza meg - azt az esetet, amikor a sztrájk az életet, az egészséget, a testi épséget vagy a környezetet közvetlenül veszélyeztetné, vagy elemi kár elhárítását gátolná. Rögzítette a sztrájktilalmat az igazságszolgáltatási szerveknél, a fegyveres erőknél, a fegyveres testületeknél, a rendészeti szerveknél. Ugyanitt az államigazgatási szerveknél is külön feltételhez kötötte a sztrájk lehetőségét. Ezeket a tilalmi szabályokat kisebb módosítások érintették az elmúlt években, de lényegileg nem változtak.
15. A törvény már a kihirdetéskor rendelkezett a még elégséges szolgáltatás szükségességéről: „[a]nnál a munkáltatónál, amely a lakosságot alapvetően érintő tevékenységet végez - így különösen a közforgalmú tömegközlekedés és a távközlés terén, továbbá az áram, a víz, a gáz és egyéb energia szolgáltatását ellátó szerveknél -, csak úgy gyakorolható a sztrájk, hogy az a még elégséges szolgáltatás teljesítését ne gátolja.)”. A még elégséges szolgáltatásra vonatkozó szabályokat a jogalkotó 2010-ben további szabályokkal egészítette ki (2011. évi CLXXVIII. törvény), majd 2012-ben és 2019-ben tovább pontosította azt az alábbiak szerint: „A még elégséges szolgáltatás mértékét és feltételeit törvény megállapíthatja. Törvényi szabályozás hiányában a sztrájkot megelőző egyeztetés során kell a még elégséges szolgáltatás mértékéről és feltételeiről megállapodni; ebben az esetben a sztrájk akkor tartható meg, ha a felek a megállapodást megkötötték, vagy ennek meghiúsulása esetén bármelyikük kérelmére a munkaügyi perben eljáró bíróság jogerős határozata megállapította a még elégséges szolgáltatás mértékét és feltételeit.” [Sztrájk tv. 4. § (3) bekezdés] Ilyen törvényi rendelkezést tartalmaz a személyszállítási szolgáltatásokról szóló 2012. évi XLI. törvény 39. §-a, valamint a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény 34. § (3) bekezdése és ezen törvényi szabályok sorába illeszkedik be a Vtv. 14. §-a is, amely köznevelési intézmények tekintetében határozza meg a még elégséges szolgáltatás kereteit. {1/2023. (I. 4.) AB határozat, Indokolás [24]-[25] bekezdések}
16. A Vtv. 14. § (1)-(16) bekezdése a még elégséges szolgáltatás körébe tartozó szolgáltatásokat határozzák meg a sztrájkkal érintett köznevelési intézménnyel jogviszonyban álló gyermek, tanuló vonatkozásában. Meghatározza, hogy hol (abban a köznevelési intézményben, amelyben a gyermeket nevelik, oktatják), és milyen időtartamban kell biztosítani a gyermek, tanuló felügyeletét a sztrájkkal érintett munkanapokon. Rendelkezik arról, hogy gyermekek, tanulók felügyeletét milyen minimális képzettséggel rendelkező személy biztosíthatja. A felügyelet tartalmát illetően a gyermekek szabadlevegőn tartózkodásáról, étkeztetésük biztosításáról is rendelkezik. Differenciált szolgáltatási minimumról rendelkezik annak függvényében, hogy óvodásokról, általános iskolásokról, középiskolásokról, kollégistákról, illetve sajátos nevelési igényű gyermekekről, tanulókról van szó. Az érettségire készülő középiskolai osztály tanulóit illetően írja azt elő, hogy a felkészítésüket szolgáló óraszámot 100%-ban meg kell tartani, míg más tanulók esetében ezt a tanítási órák 50%-ában határozza meg. {1/2023. (I. 4.) AB határozat, Indokolás [28]}
17. A Vtv. 14-15. §-ához fűzött végső előterjesztői indokolás szerint a szabályozásra a köznevelés zavartalan működése érdekében került sor. A törvény a gyermek művelődéshez és megfelelő testi és lelki fejlődéséhez való alapjogát kiemelten figyelembe véve differenciált szabályozást alakít ki. Ahol az alapjogi érintettség összetettsége fokozott védelmet kívánt meg, a még elégséges szolgáltatás nyújtását - a gyermek védett alapjogaihoz igazodóan - magasabb szinten határozza meg. A még elégséges szolgáltatás differenciált mértékének kialakítása során 50%-hoz képest magasabb szintű még elégséges szolgáltatást a tervezet olyan körülményekhez kapcsolja, ahol a gyermekek megfelelő oktatáshoz való jutását különleges, a gyermekek megfelelő fejlődéséhez fűződő joga, védelme indokolta. Így különösen a sajátos nevelési igényű vagy a beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézséggel küzdő gyermekek kiemelten védendő csoportja, vagy az érettségi előtt álló diákok esetén az, hogy náluk az elmaradt órák pótlása már nem lehetséges egy határozatlan idejű sztrájk esetén. {1/2023. (I. 4.) AB határozat, Indokolás [31]}
18. Az Alaptörvény 28. cikke szerint „[a] jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni”.
19. Az Alaptörvény fentiekben hivatkozott, 2019. január 1-jétől hatályos rendelkezése a bíróságok és közvetetten más közhatalmi szervek jogértelmezésére irányadó szabály, amely a jogszabályok értelmezésével kapcsolatosan ad eligazítást, iránymutatást. A jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolása a teljes jogalkotási folyamatban megfelelő és autentikus forrása a jogalkotói cél feltárásának.
20. A népszavazási kezdeményezésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, amennyiben az „igen” válaszok kerülnének többségbe, a jogalkotónak úgy kellene módosítania a Vtv. szabályait, hogy a még elégséges szolgáltatás mértékéről rendelkező 14. §-át hatályon kívül kellene helyezni. Az egyértelmű és világos jogalkotói feladat ellenére, a Bizottság álláspontja szerint, a Vtv.-hez fűzött végső előterjesztői indokolásra figyelemmel, a választópolgár számára nem felmérhető és átlátható az, hogy a köznevelés zavartalan működése hogyan lenne biztosítható a Vtv. hivatkozott rendelkezésének hatályon kívül helyezése esetén.
21. A Vtv. jelenlegi rendelkezése alapján ugyanis sztrájk esetén minden egyes köznevelési intézményben azonosak a még elégséges szolgáltatás körébe tartozó szolgáltatások, így garantálva van azt, hogy például az érettségire készülő középiskolai osztályok tanulói számára a felkészülést szolgáló órák 100%-ban meg vannak tartva. A Vtv. még elégséges szolgáltatás mértékére vonatkozó rendelkezésének hatályon kívül helyezése azzal a következménnyel járna, hogy minden egyes intézményben a sztrájkot megelőző egyeztetés vagy végső esetben a munkaügyi perben eljáró bíróság jogerős határozata állapítja meg azt a még elégséges szolgáltatás mértékét és feltételeit, amely a választópolgár számára a hatályos jogi szabályozás alapján biztosított egységes működési rend helyett egy széttagolt, intézményenként változó működést eredményezne. Annak felmérése azonban, hogy ez a módosítás a sztrájkkal érintett köznevelési intézményekkel jogviszonyban álló gyermekek, illetve tanulók érdekét szolgálná-e, olyan oktatási szakpolitikai kérdés, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nem csak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük.
22. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
23. Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés nem felel meg az Nsztv 9. § (1) bekezdésében előírt népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a hitelesítés megtagadásáról döntött.

IV.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

24. A határozat az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésén, a XVII. cikk (2) bekezdésén, a 28. cikkén, a Sztrájktv. 4. § (2) bekezdésén, a Vtv. 14-15. §-án, az Nsztv. 9. §-án és 11. §-án, jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. június 29.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke