62/2023. NVB határozat - Ádám Domonkos magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

62/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Ádám Domonkos magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 6 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy az egyes köznevelési és szakképzési intézmények vezetőinek megbízása a diákönkormányzat és a szülő közösség – amennyiben az intézményben ilyenek működnek – továbbá a nevelőtestület, az intézményben működő szakszervezet, valamint – intézménytípustól függően – a közalkalmazotti tanács vagy a köznevelésben foglalkoztatottak tanácsa vagy az üzemi tanács véleményezése után, a fenntartó indokolási kötelezettsége mellett történjék?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. július 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. május 2-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 21 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül Szervezőt is figyelembe véve 21 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

4. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
5. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
6. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

7. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
8. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
9. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.0.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
10. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés célja, hogy az Országgyűlés az egyes köznevelési és szakképzési intézmények vezetőinek megbízásához két új feltételt vezessen be: az egyik, hogy a megbízáshoz meghatározott fórumok (diákönkormányzat, szülői közösség, nevelőtestület, szakszervezet, közalkalmazotti tanács, ill. üzemi tanács) véleményének beszerzése szükséges, a másik, hogy a fenntartónak a megbízás tekintetében indokolási kötelezettsége legyen.
11. A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezés elbírálása során meghozandó döntésekor – annak tárgyának hasonlóságára tekintettel – irányadónak tekinti a 8/2021. számú határozata szerinti érvelést, amelyben az alábbi kérdés hitelesítése tárgyában döntött: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a részben vagy egészben állami költségvetésből finanszírozott köznevelési intézmények vezetőjének megválasztásánál az intézmény fenntartójának egyharmad, az intézmény nevelőtestületének további egyharmad, valamint az intézmény szülői szervezetének és diákönkormányzatának együttesen szintén egyharmad szavazati joga legyen?”
12. A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 7. § (1) bekezdése taxatíve sorolja fel a köznevelési intézményeket, amely értelmében köznevelési intézmény: az óvoda, az általános iskola, a gimnázium, a szakgimnázium, a szakiskola, a készségfejlesztő iskola, az alapfokú művészeti iskola, a kiegészítő nemzetiségi nyelvoktató iskola, a gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai nevelési-oktatási intézmény, a kollégium, a pedagógiai szakszolgálati intézmény, a pedagógiai-szakmai szolgáltatást nyújtó intézmény, és a kiegészítő nemzetiségi óvoda.
13. Az Nkt. 2. § (3) és (4) bekezdése alapján köznevelési intézményt elsődlegesen az állam, valamint az Nkt. keretei között a nemzetiségi önkormányzat, az egyházi jogi személy, a vallási egyesület vagy más személy vagy szervezet alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát – jogszabályban foglaltak szerint – megszerezte. A települési önkormányzat kizárólag óvodát alapíthat és tarthat fenn.
14. A Kormány az Nkt. 94. § (4) bekezdés n) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a tankerületi központokat jelölte ki, hogy az állam nevében – az állami köznevelési közfeladat ellátása kapcsán – a fenntartói jogokat gyakorolja.
15. A Bizottság azt vizsgálta meg, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés minden, az Nkt. és a szakképzésről szóló 2019. évi LXXX. törvény (a továbbiakban Szakképzési tv.) által köznevelési intézménynek, illetve szakképző intézménynek minősített intézmény esetében kíván-e az intézményvezető megválasztásában eljárásrendi változtatást bevezetni, vagy csupán néhány köznevelési intézmény vezetőjének megválasztása esetén szeretne módosítást megvalósítani.
16. A Bizottság rögzíti, hogy a kérdésben szereplő „szakképzési intézmény” definíció nem pontos, a nem kellően egzakt fogalom-meghatározás ugyanakkor nem vet fel egyértelműségi problémát, mivel az alatt kétséget kizáróan a Szakképzési tv. által meghatározott szakképző intézményt kell érteni. A Szakképzési tv. 16. §-ának (1) bekezdése alapján szakképző intézmény a technikum és a szakképző iskola. Ugyanezen § (2) bekezdése szerint középiskola, középfokú iskola, iskola, illetve nevelési-oktatási intézmény az (1) bekezdés szerinti szakképző intézmény. A középiskolára, középfokú iskolára, iskolára, illetve nevelési-oktatási intézményre vonatkozó szabályokat a szakképző intézményre akkor kell alkalmazni, ha azt e törvény vagy a Kormány e törvény végrehajtására kiadott rendelete kifejezetten előírja, továbbá a (3) bekezdés alapján szakképzési alapfeladatot - ha e törvény eltérően nem rendelkezik - csak szakképző intézmény vagy az alapító okiratában meghatározott körben többcélú köznevelési intézmény láthat el.
17. A szakképző intézmény fenntartásáról a Szakképzési tv. 25-27. §-ai rendelkeznek az alábbiak szerint: Az állami szakképző intézmény esetében a fenntartói irányítási hatásköröket az állam nevében a Kormány erre kijelölt tagja gyakorolja (szakképzésért felelős miniszter, erdőgazdálkodásért felelős miniszter, az élelmiszeriparért felelős miniszter, illetve a halgazdálkodásért felelős miniszter, honvédelemért felelős miniszter, rendvédelmi szervet irányító miniszter). Az állami felsőoktatási intézmény szakképző intézmény fenntartói irányítási hatásköreit a szakképzésért felelős miniszter hozzájárulásával, nem állami felsőoktatási intézmény a nemzeti felsőoktatásról szóló törvény (a továbbiakban: Nftv.) 84. § (3) bekezdése szerinti megállapodás vagy a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény 20. §-a szerinti közfeladat-finanszírozási szerződés ilyen rendelkezése esetén gyakorolhatja. A nem állami szakképző intézményt az alapító tartja fenn vagy a fenntartói irányítási hatásköröket az alapító nevében az alapító által kijelölt más személy gyakorolja.
18. A Bizottság a kérdés vizsgálata és annak nyelvtani értelmezése során megállapította, hogy – tekintettel a kérdés azon megfogalmazására, miszerint „az egyes köznevelési és szakképzési intézmények vezetőinek megbízása” megfogalmazást használja – az eljárás tárgyát képező kérdés célja, hogy minden köznevelési és szakképző intézmény vezetőjének megválasztása esetén az Országgyűlés módosításokat vezessen be. Ezt követően a Bizottság azt vizsgálta meg, hogy a hatályos szabályok hogyan rendelkeznek a köznevelési és szakképzési intézmények vezetőinek megbízásáról.
19. Az Nkt. 67. § (1) bekezdése értelmében nevelési-oktatási intézményben intézményvezetői megbízás felsőfokú végzettséggel, pedagógus szakképzettséggel rendelkező és a Kormány rendeletében meghatározott egyéb feltételnek megfelelő személynek adható. A Kormány az Nkt. 94. § (4) bekezdés g) pontja alapján felhatalmazást kap arra, hogy „az intézményvezetői megbízás iskolai végzettséggel, szakképzettséggel kapcsolatos és egyéb részletes feltételeit (…)” rendeletben állapítsa meg. Erre való tekintettel a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében, megalkotta a 326/2013. (VIII.30.) Kormányrendeletet (a továbbiakban: Kormányrendelet), amely 21/A. §-ban tartalmazza az intézményvezetői megbízás feltételeit.
20. Az Nkt. 67. § (7) bekezdése szerint az intézményvezető kiválasztása főszabály szerint nyilvános pályázat útján történik, a pályázat mellőzhető amennyiben az intézményvezető ismételt megbízásával a fenntartó és a nevelőtestület egyetért. Egyet nem értés esetén, valamint harmadik és további megbízási ciklust megelőzően kötelező a pályázat kiírása. Az Nkt. 31. § (1) bekezdése utal arra, hogy az egyházi, illetve a magán köznevelési intézmények az általánostól eltérő szabályok szerint működhetnek és szervezhetik tevékenységüket, amely azt jelenti, hogy az ilyen köznevelési intézményekben a fenntartó pályáztatás nélkül is adhat intézményvezetői megbízást.
21. Az Nkt. 68. § (1) és (2) bekezdése alapján a tankerületi központ által fenntartott köznevelési intézmény, többcélú köznevelési intézmény vezetőjét nem a fenntartó, hanem a köznevelésért felelős miniszter bízza meg öt évre. A tankerületi központ által fenntartott köznevelési intézmény kivételével azonban a többi állami fenntartású, egyházi és magán köznevelési intézmény, valamint a többcélú köznevelési intézmény vezetőjét a fenntartó bízza meg, a köznevelésért felelős miniszter egyetértésével, és ebben az esetben a munkáltatói jogokat is a fenntartó gyakorolja. A miniszter az egyetértését kizárólag jogszabálysértés esetén tagadhatja meg.
22. A szakképző intézmények vezetője a Szakképzési Tv. 44-45. §-ai alapján az igazgató és az igazgatóhelyettes, akik kiválasztásáról és a megbízásuk feltételeiről a Szakképzési tv. 46. §-a rendelkezik. Igazgatói és igazgatóhelyettesi megbízást az kaphat, aki a Kormány rendeletében meghatározott szakképzettséggel és gyakorlattal rendelkezik. Nem lehet intézményvezető a szakképző intézmény fenntartója, továbbá a szakképző intézmény fenntartójánál vezető állású munkavállaló vagy vezetői megbízással rendelkező személy. Ez a korlátozás nemzetiségi önkormányzat tekintetében nem vonatkozik a fenntartói jogot gyakorló képviselő-testület tagjaira, a más nem állami szakképző intézmény esetében a fenntartói jogot gyakorló testület tagjaira. Az állami szakképző intézményben az igazgató kiválasztása nyilvános pályázat útján történik. A pályázat mellőzhető, ha az igazgató ismételt megbízásával a fenntartó és az oktatói testület legalább kétharmada egyetért. Egyetértés hiányában, továbbá az igazgató harmadik és további megbízási ciklusát megelőzően a pályázat kiírása kötelező.
23. Az igazgatót a fenntartó - a szakképzési centrum részeként működő szakképző intézmény esetében a szakképzési intézményfenntartó központ vezetője - a szakképzésért felelős miniszter egyetértésével bízza meg. A szakképzésért felelős miniszter az egyetértést csak jogszabálysértés esetén tagadhatja meg. Az igazgatóhelyettest az igazgató a fenntartó - a szakképzési centrum részeként működő szakképző intézmény esetében a főigazgató az igazgató - egyetértésével bízza meg.
24. Az Oktatási Hivatalnak az Nkt. 75. § (1) bekezdése alapján a köznevelésért felelős miniszter részére készített, a 2021/2022. tanévre vonatkozó jelentése szerint a hivatkozott tanévben 5812 db köznevelési intézmény működött (a továbbiakban: OH jelentés). (Forrás: https://www.oktatas.hu/pub_bin/dload/kozoktatas/kozerdeku_adatok/Oktatasi_Hivatal_Jelentes_
    2021_2022_tanevrol.pdf)
25. A Szakképzési tv. 97.§ a) pontja és a szakképzésről szóló törvény végrehajtásáról szóló 12/2020. (II. 7.) Korm. rendelet 305. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Hivatal (NSZFH), mint szakképzési államigazgatási szerv vezeti a szakképző intézmények nyilvántartását, amely az NSZFH honlapján bárki által megtekinthető. E nyilvántartás szerint a szakképzési államigazgatási szerv több mint 100 szakképző intézményt tart nyilván. (Forrás: https://www.nive.hu/index.php?option=com_content&view=article&id=1109)
26. A jelen eljárásban vizsgált kérdés tehát hozzávetőleg közel 6000 db intézmény tekintetében kíván változást eszközölni.
27. Ahogyan az a fentiekben hivatkozott jogszabályi rendelkezésekből is látszik, a kérdés által érintett kb. 6.000 intézmény tekintetében közel sem azonosak a vezetők megbízásának szabályai. A legmarkánsabb különbséget a köznevelési intézmények tekintetben találunk. A tankerületi központ által fenntartott intézmények esetében ugyanis bár a fenntartói jogokat a tankerületi központ gyakorolja, a vezetők kinevezésére nem a tankerületi központ vezetője, hanem a köznevelésért felelős miniszter jogosult. Ezzel szemben a többi állami fenntartású, egyházi és magán köznevelési intézmény, valamint a többcélú köznevelési intézmény vezetője tekintetében a fenntartó jogosult a vezető megbízására, bár egyetértési jogot a köznevelésért felelős miniszter itt is gyakorol.
28. E különbségnek azért van jelentősége, mert az OH jelentés szerint a köznevelési intézmények (5812) 37,5%-a tekintetében gyakorolja a fenntartói jogokat az összesen 60 tankerületi központ, ezek fenntartásában található a legtöbb intézmény is, amelyekben tanulók létszáma meghaladja a 681.000 főt.
29. A kérdés jelen megfogalmazása alapján azonban a választópolgár számára sugalmazhatja azt a téves megközelítést, hogy a kezdeményezés szerinti, közel 6000 intézmény tekintetében azonosak a vezetők kinevezésére vonatkozó szabályok, abban a tekintetben, hogy azokat minden esetben a fenntartó bízza meg, és a kérdés arra irányul, hogy a fenntartó ezen jogát további feltételekhez kössék, úgy mint meghatározott testületek véleményének beszerzéséhez és indokolási kötelezettséghez.
30. Ezzel szemben, ahogyan az már bemutatásra került, a tankerületi központok által fenntartott köznevelési intézmények tekintetében a fenntartói jogok és a vezetők megbízása jogának gyakorlása elválik egymástól és megoszlik a tankerületi központ és a köznevelésért felelős miniszter között.
31. Mindezek alapján viszont sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem világos, hogy a kérdésnek a választópolgárok általi támogatása pontosan milyen következményekkel járna. Az egyik lehetséges megoldás, hogy a kezdeményezés által célzott, a vezetők megbízásának szabályaira vonatkozó módosítás nem vonatkozna a tankerületi központok által fenntartott több mint 2000, azaz a kérdéssel érintett intézmények 1/3-ára, mivel esetükben az intézményvezető nem a fenntartótól kapja a megbízást; a második, hogy ezen intézmények tekintetében úgy kellene módosítani a szabályozást, hogy megszűnne a köznevelésért felelős miniszternek a vezetők megbízására vonatkozó joga és azt a továbbiakban a fenntartó tankerületi központ gyakorolná, míg a harmadik értelmezési lehetőség, hogy nem a fenntartónak –, mivel nem ő gyakorolja a megbízás jogát –, hanem a miniszternek kellene indokolni a vezető megbízására vonatkozó döntését.
32. Az, hogy a kezdeményezés alapján érintett intézmények közel 1/3-a tekintetében – sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára – nem világos, hogy a kérdés pontosan milyen változást kíván eszközölni, mivel annak megvalósítására a fentiekben bemutatottak szerint minimum három különböző, azonban egymással teljesen egyenértékű megoldása is látszik, olyan fokú bizonytalanságot eredményez, amely az egyértelműség hiányát támasztja alá.
33. A fentiekben leírt dilemma mutatkozik a szakképző intézmények igazgatóhelyetteseinek megbízása kapcsán is. A Szakképzési tv. 45. §-a alapján ugyanis az igazgatóhelyettes is a szakképző intézmény vezetője, esetében azonban a megbízás jogát, ahogyan az már bemutatásra került, az igazgató és nem a fenntartó gyakorolja, utóbbi pusztán egyetértési joggal rendelkezik.
34. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
35. A Bizottság a fentieket követően azt vizsgálta, hogy jelen kérdés sérti-e azáltal a népszavazási egyértelműség követelményét, hogy két, egyenként is megválaszolható részkérdésből áll, tekintettel arra, hogy egyrészt a kérdés arra irányul, hogy véleményezési jogot biztosítson a kérdésben megjelölteknek, továbbá azt is célozza, hogy a fenntartó az egyes intézmények vezetőinek megbízását indokolni legyen köteles.
36. A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az (…) egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
37. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen népszavazási kérdés részben azért, mert két, önállóan megválaszolható részkérdést foglal magában, nem teljesíti az egyértelműség követelményét. A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés részkérdései önállóan is megválaszolhatók, az egyes részkérdésekre egymással ellentétes válasz is adható, ugyanis megalapozott következtetés vonható le arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok egy része támogathatónak tartja a véleményezési jog biztosítását, ugyanakkor a fenntartó indokolási kötelezettségével kapcsolatban kivételt tenne, viszont a kérdés megfogalmazása ezt nem teszi lehetővé. Figyelemmel azonban arra, hogy a választópolgároknak nincs lehetőségük részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés ezen ok miatt sem felel meg az egyértelműség követelményének.
38. Ahogyan az a fentiekben bemutatott jogszabályi rendelkezésekből is kitűnt, a köznevelési, illetve a szakképző intézmények intézményvezetői megbízásukat pályázat útján nyerhetik el, ugyanakkor a pályázat mindkét intézménytípus vonatkozásában mellőzhető abban az esetben, ha az intézményvezető ismételt megbízásával köznevelési intézmény esetében a fenntartó és a nevelőtestület, illetve szakképző intézmény esetében a fenntartó és az oktatói testület legalább kétharmada egyetért. Ennek tekintetében a kezdeményezés kapcsán az sem egyértelmű, hogy az intézményvezetői megbízással kapcsolatos véleményezési jog és indokolási kötelezettség minden esetben kötelezően alkalmazandó lenne, vagy csak azokban az esetekben, amikor nyilvános pályázat útján történik az intézményvezető megbízása, hiszen e vonatkozásban a kérdés nem ad iránymutatást. Megjegyzendő. hogy a nevelőtestület, illetve az oktatótestület egyetértéséhez a hatályos jogszabályok is jogkövetkezményt fűznek az intézményvezetői megbízás első meghosszabbításakor, hiszen ebben az esetben nem kell pályázatot kiírni.
39. A Bizottság a kérdés tartalmi vizsgálata során rámutat arra is, hogy a kérdés választópolgárok általi megértését alapvetően gátolja annak mondatszerkesztése is, mivel az rendkívül hosszú, és igen összetett, ezen túl pedig a több beszúrt résznek értelemzavaró hatása is van. Ezzel összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal az Alkotmánybíróság 169/2011. (XII. 21.) AB határozatában foglaltakra, amely szerint „[a] választópolgári egyértelműség követelménye szerint népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie, arra a választópolgárnak „igen”-nel vagy „nem”-mel kell tudnia válaszolni. Ebből következően a túl bonyolult, érthetetlen, értelmezhetetlen, félreérthető vagy félrevezető kérdés nem tekinthető egyértelműnek.” (ABH 2011.,1305, 1308)
40. Fentiek miatt megállapítható, hogy azáltal, hogy a kérdés hosszú, túlbonyolított, értelemzavaró, annak pontos megértése nem elvárható valamennyi választópolgártól. A megértési nehézségből adódóan a választópolgár a kérdésben tartott népszavazás alkalmával nem lenne tisztában azzal, hogy pontosan miről szavaz, illetve hogy döntése valójában milyen következményekkel fog járni.
41. A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy egyes további részletszabályokról sem ad hozzávetőleges iránymutatást sem a kezdeményezés. Az Nkt. 68. § (1) bekezdés alapján a köznevelési intézmények vezetőjének megbízatása öt évre szól. A kérdésből nem állapítható meg, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően az új eljárásrend bevezetése érintené-e a már tisztségüket betöltő intézményvezetőket, vagy sem, vagyis a köznevelési intézmények vezetőit újra kell-e választani az új – véleményezési jogot és indokolási kötelezettséget magában foglaló – eljárásrend alapján, vagy a már tisztségüket betöltő intézményvezetők a megbízatás lejártáig betölthetik tisztségüket.
42. Amiatt, hogy a kezdeményezésnek többféle értelmezési lehetősége van, illetve abból számos olyan következmény származhat, amely a választópolgár számára rejtve marad, tudata nem fogja át, a jogalkotás szempontjából pedig az eltérő értelmezési lehetőségek különböző eredményre vezető megoldási lehetőségeket foglalnak magukba, a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményének sem.
43. Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés nem felel meg a népszavazási egyértelműség követelményének, amely a hitelesítés akadályát képezi.

IV.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

44. A határozat az Nkt. 2. §-án, a 7. § (1) bekezdésén, a 31. § (1) bekezdésén, a 61. § (6) bekezdésén, a 67. § (1) és (7) bekezdésén, a 68. §-án, a 75. §-án, a 94. § (4) bekezdés n) pontján, a Szakképzési tv. 16. §-án, 44-46. §-án, a 97. § a) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. június 29.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke