59/2023. NVB határozat - Bodor András Péter magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

59/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Bodor András Péter magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy Magyarországon a köznevelésért, szakképzésért, felnőttképzésért és a felsőoktatásért felelős, önálló oktatási minisztérium működjön?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. július 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. május 2-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 26 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül – Szervezőt is beleértve – 25 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlést olyan jogalkotásra kényszerítse, amelynek eredményeként felállhat egy, a köznevelésért, szakképzésért, felnőttképzésért és a felsőoktatásért felelős, önálló oktatási minisztérium, ezért a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt a magyar közjogi berendezkedés minisztériumi struktúráját érintő legfontosabb szabályokat foglalja össze.
  2. Az Alaptörvény 17. cikk (1) bekezdése értelmében a minisztériumok felsorolásáról törvény rendelkezik. A Magyarország minisztériumainak felsorolásáról szóló 2022. évi II. törvény (a továbbiakban: Törvény) alapján jelenleg tizenkét minisztérium működik, amelyek a következők: Agrárminisztérium, Belügyminisztérium, Energiaügyi Minisztérium, Építési és Közlekedési Minisztérium, Gazdaságfejlesztési Minisztérium, Honvédelmi Minisztérium, Igazságügyi Minisztérium, Kulturális és Innovációs Minisztérium, Külgazdasági és Külügyminisztérium, Miniszterelnöki Kabinetiroda, Miniszterelnökség, Pénzügyminisztérium [1. §].
  3. A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Statútumrendelet) rendelkezései szerint jelenleg a Belügyminisztériumot vezető belügyminiszter feladat- és hatáskörébe tartozik a köznevelés [66. § (1) bekezdés 29. pont], míg a Kulturális és Innovációs Minisztériumot vezető kultúráért és innovációért felelős miniszter feladat- és hatáskörébe tartozik a szakképzés, felsőoktatás és felnőttképzés [128. § 3, 4. és 9. pont].
  4. A Statútumrendelet Preambuluma szerint annak megalkotása a Kormánynak az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése szerinti eredeti jogalkotó hatáskörén alapszik. E rendelkezés értelmében a Kormány a közigazgatás legfőbb szerveként a törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján rögzíti, hogy a hatályos szabályozás alapján annak meghatározása, hogy milyen minisztériumok működnek, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, ugyanakkor a Kormány rendelkezik eredeti jogalkotói hatáskörrel arra vonatkozóan, hogy meghatározza az egyes minisztériumokat vezető miniszter feladat- és hatáskörét.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a hatályos szabályozás alapján jelenleg nem működik oktatási minisztérium és a kezdeményezésben felsorolt feladatköröket jelenleg a belügyminiszter, illetve a kultúráért felelős miniszter látja el.

IV.

[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]

  1. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás – amellett, hogy egy új, jelenleg nem létező minisztérium felállítására irányul – a szándékolt minisztérium (pontosabban az azt vezető miniszter) feladat- és hatáskörébe tartozó kérdéseket is érint, ezért a Nemzeti Választási Bizottság elsőként azt vizsgálta meg, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján az Országgyűlés feladat – és hatáskörébe tartozik-e.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése egyértelműen előírja, hogy az országos népszavazási kezdeményezés tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Ez a szabályozás nem új keletű, hiszen a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie.
  3. A Nemzeti Választási Bizottság fentebb megállapította, hogy az egyes minisztériumokat vezető miniszterek konkrét feladat- és hatáskörét alaptörvényi felhatalmazás alapján a Kormány jogosult meghatározni. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy e felhatalmazás eredeti jogalkotói hatáskörnek minősül, tekintettel arra, hogy azt az alkotmányozó az Alaptörvényben közvetlenül a Kormányhoz rendelte és nem a valamely törvényi felhatalmazáson alapuló származékos hatáskörről van szó. Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a szóban forgó tárgykörre vonatkozó jogalkotási hatáskör eleve sem tartozott az Országgyűlés hatáskörébe.
  4. A fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntés – mivel eredeti jogalkotási hatáskör alapján a Kormány hatáskörébe tartozik – kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén.

V.

[Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéssel kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság – tekintettel arra, hogy a kérdésben célzott jogalkotás egy jelenleg nem létező, új minisztérium létrehozására is irányul – azt is megvizsgálta, hogy a kezdeményezés nem ütközik-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába.
  2. Az Alkotmánybíróság korábban az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában foglalt – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjával tartalmilag megegyező – az Országgyűlés szervezetalakítással kapcsolatos hatáskörét magában foglaló rendelkezés értelmezése során megállapította, hogy szervezetalakítás alatt nem csupán valamely szerv belső szervezetének megállapítását érti, hanem a szerv létrehozását vagy átalakítását is. Leszögezte továbbá, hogy „[a]z Országgyűlés döntési jogkörébe tartozó szervezetalakító kérdésekről az Országgyűlés számos formában és minőségében dönthet. Alkotmányozó hatalomként az Alkotmányban szereplő állami szervtípusokat is alakíthatja, törvényhozóként az alkotmányban nem szereplő kérdésekben szabályozhat az Alkotmány keretei között. Szerveket hozhat létre, szüntethet meg, alakíthat át, de határozati formában is hozhat egyes – pl. a saját belső szervezetére vonatkozó – szervezetalakító döntéseket.” {Lásd: 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 384-385.; 126/2010. (VII. 8.) AB határozat, ABH 2010, 634, 637.; megerősítve 3/2012. (II. 22.) AB határozat, Indokolás [33]-[34]}
  3. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben célzott jogalkotás – mivel elkerülhetetlenül a Törvény módosítására is irányul, így e részében – az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ugyanakkor annak tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdésnek minősül azáltal, hogy egy új, jelenleg nem létező minisztérium létrehozását eredményezné.
  4. A fentiek alapján megállapítható, hogy a jelen kezdeményezés – az Országgyűlés hatáskörébe tartozó – szervezetalakítási döntésnek tekinthető, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján tiltott tárgykörnek minősül, így népszavazás tárgya nem lehet.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében és a (3) bekezdés e) pontjában foglalt követelményeknek, amely ok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, a 15. cikk (2) bekezdésén, valamint a 17. cikk (1) bekezdésén, a Törvény 1. §-án, a Statútumrendelet 66. § (1) bekezdésének 29. pontján, valamint a 128. §-ának 3., 4., és 9. pontjain, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (1) és (3) bekezdésein, a 10. § (2) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. június 29.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke