A Nemzeti Választási Bizottság
54/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Bene Gábor Sándor (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„AKARJA-E, HOGY AZ ORSZÁGGYŰLÉS AZ ALAPTÖRVÉNYBEN MEGFOGALMAZOTT NEMZETI HITVALLÁSRA TEKINTETTEL TÖRVÉNYT HOZZON RÓLA, HOGY A VÁRMEGYEI ÖNKORMÁNYZATI KÉPVISELŐTESTÜLETEK TAGJAIT CSAK A VÁLASZTÁSRA JOGOSULT ÁLLAMPOLGÁROK ÁLTAL KÖZVETLENÜL JELÖLT ÉS MEGVÁLASZTOTT, PÁRTOKTÓL FÜGGETLEN SZEMÉLYEK LEHESSENEK?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. június 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. április 19-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 24 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 22 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[7] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés célját tekintve azt irányozza elő, hogy a vármegyei önkormányzati képviselők olyan pártoktól független személyek lehessenek, akiket a választópolgárok közvetlenül jelölnek és közvetlenül választanak. A Bizottság a határozat ezen részében a kérdésben szereplő „pártoktól független személy” kifejezés vizsgálatát végzi el.
[8] A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 7. § (1) bekezdése szerint a választópolgárok a vármegyei önkormányzati képviselőket vármegyei listán választják. Vármegyei választókerületben listát az Övjt. 9. § (2) bekezdése alapján csak jelölő szervezet állíthat.
[9] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 3. § (1) bekezdés 3. pont c) alpontja szerint a jelölő szervezet a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a választás kitűzésekor a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában jogerősen szereplő párt, valamint egyesület, a szakszervezet kivételével.
[10] A fentiekben rögzítettek alapján tehát megállapítást nyer, hogy a párt, mint jelölő szervezet, jogosult a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán vármegyei listát állítani.
[11] Az Alaptörvény a VIII. cikkében szabályozza az olyan kollektív jogokat, mint a gyülekezési jog vagy a szervezetek létrehozásának joga, a pártok alakítása, illetve az érdek-képviseleti szervezetek tevékenysége. Az egyesülési jog olyan kollektív módon gyakorolható szabadságjog, amelyből több más jog is levezethető, így a szakszervezetek vagy a pártok alakításának a szabadsága is. A társadalmi szervezetek a demokrácia, illetve a társadalom önszerveződésének a megnyilvánulási formái, amelyek konkrét gyakorlásának a kereteit a törvényalkotó határozhatja meg. A pártok az egyesülési jog alapján létrehozott speciális szervezeteknek minősülnek, amelyek politikai érdekeket képviselnek és közreműködnek a népakarat kialakításában. Az alkotmányozó a pártok alkotmányos feladatát ez utóbbi, az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdésének második mondatában határozta meg, amelynek konkrét megvalósulási módja a pártnak az egyes közjogi választásokon való részvétele, az általa támogatott képviselők, és ezáltal a megválasztott országgyűlési és önkormányzati testületek működésének segítése. [53/1996. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1996, 197, 198.; 1456/B/1995. AB végzés, ABH 1996, 908., 1173/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1465.].
[12] A fentieken túl a pártok alapításának és tevékenységének szabadságát garantáló alaptörvényi szabály azt a feltétlen követelményt támasztja az állami szervekkel szemben, hogy ne akadályozzák az alkotmányos keretek között működő pártok létrejöttét és tevékenységét. [Balogh Zsolt, Hajas Barnabás, Schanda Balázs: Alapjogok és alapvető kötelezettségek fogalma, értelmezése, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Vezető-és Továbbképzési Intézet, NKE, 2014]
[13] A kérdésben szereplő azon kitétel, hogy a vármegyei önkormányzati képviselők a pártoktól független személyek legyenek, a pártok listaállítási jogának megszüntetését, egyben a választásra irányadó jogszabályok módosítását célozza, figyelemmel arra, hogy független jelölt vármegyei önkormányzati képviselőnek, a jelenleg hatályos jogi szabályozás szerint, nem választható meg.
[14] Tekintettel arra, hogy a kérdés fentiek szerinti értelmezési körében – a pártok vármegyei listaállítási jogának megszüntetésével – felmerül az egyesülési jog és ezen belül az alkotmányos keretek között működő pártok tevékenységének korlátozása, a Bizottság e körben szükségnek látta az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti vizsgálat lefolytatását.
[15] A tárgyi kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás a pártok vármegyei listaállításhoz fűződő jogának korlátozásával tulajdonképpen megszüntetné azt, hogy az adott párt vármegyei szinten képviseltethesse magát, amely végső soron az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdésében az egyesülési jog alapján garantált, alkotmányos keretek közötti szabad működést korlátozná vármegyei szinten.
[16] A Bizottság kiforrott joggyakorlata alapján szükségesnek érezte annak vizsgálatát, hogy az egyesülési jognak ez a korlátozása megfelelő kényszerítő ok alapján történik-e, azaz szükséges és arányos-e.
[17] Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az általa kidolgozott ún. szükségességi-arányossági teszt kapcsán kifejtette, „[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [3030/2019. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [43], 14/2016. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [83], 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
[18] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése – átvéve az alkotmánybírósági „teszt” követelményeit - kimondja, hogy „[az] alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
[19] A Bizottság megállapítja, hogy – tekintettel arra, hogy a kérdés célját tekintve csupán azt irányozza elő, hogy a vármegyei képviselők a pártoktól független személyek lehessenek, nem azonosítható olyan körülmény, amely más alapvető jog érvényesülését vagy valamely alkotmányos érték védelmét indokolná – még a kérdésből fakadó jogkorlátozás szükségessége sem állapítható meg, így az nem felelhet meg az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szabálynak sem.
[20] A Bizottság rögzíti, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek az Alaptörvényt kellene módosítania, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.
IV.
[A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló törvények tartalma módosításának, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[21] Az Alaptörvény 35. cikkében nevesített helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának – beleértve a jelölés szabályait is – anyagi jogi szabályait az: Övjt., míg valamennyi választástípus tekintetében az eljárásjogi szabályokat a Ve., a vármegyei önkormányzati képviselők választásán alkalmazandó nyomtatványokat pedig a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán a választási irodák hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtásának részletes szabályairól és a választási eljárásban használandó nyomtatványokról szóló 20/2019. (VII. 30.) IM rendelet (a továbbiakban: IM rendelet) tartalmazza.
[22] Az Övjt. 7. § (1) bekezdése szerint a vármegyei önkormányzati képviselőket a választópolgárok vármegyei listán választják. A választás tekintetében minden vármegye egy választókerületet alkot, melynek nem része a megyei jogú város, valamint a főváros. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése szerint a vármegyei közgyűlés tagjainak számát a vármegye lakosságszáma alapján kell meghatározni.
[23] Az Övjt. 9. § (2) bekezdése szerint a vármegyei választókerületben listát állíthat az a jelölő szervezet, amely a választókerület választópolgárai 0,5%-ának ajánlását összegyűjtötte. A 11. § (3) bekezdése szerint közös vármegyei listát állíthatnak azok a jelölő szervezetek, amelyek a vármegyei választókerületben lévő települések választópolgárai 1%-ának, de legalább 2000 választópolgár közös ajánlását összegyűjtötték.
[24] A vármegyei lista ajánlására a Ve. 307/F. § (4) bekezdése szerint a Ve. 120. § (1) és (2) bekezdése, valamint a 121-127. § rendelkezéseit is alkalmazni kell.
[25] A vármegyei közgyűlés tagjainak megválasztására vonatkozó rendelkezéseket az Övjt. 18/A. §-a és a 19. §-a tartalmazza, amely szerint a vármegyei közgyűlés tagjai választásának szavazólapján a választópolgár egy listára szavazhat. A vármegyei listák a leadott szavazatok arányában, a 17. § (5) bekezdésében meghatározott számítási mód alapján jutnak mandátumhoz. A listákról a jelöltek a bejelentés sorrendjében kapnak mandátumot. Nem kap mandátumot a jelölő szervezet vármegyei listája, ha a vármegyei listákra leadott érvényes szavazatok öt százalékát nem érte el, vagy a közös vármegyei lista, ha a vármegyei listákra leadott érvényes szavazatok tíz százalékát, kettőnél több jelölő szervezet által állított közös vármegyei lista esetében tizenöt százalékát nem érte el. E vonatkozásban összesíteni csak az ugyanazon jelölő szervezetek által összeállított közös vármegyei listákra leadott érvényes szavazatokat lehet. Ha a lista több mandátumot kap, mint a listán szereplő személyek száma, a mandátum betöltetlen marad.
[26] Az IM rendelet tartalmazza a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán alkalmazandó formanyomtatványokat, mint például a vármegyei lista ajánlóívének igénylése (10. melléklet), a vármegyei lista ajánlásához kapcsolódó ajánlóív (13. melléklet), lista bejelentése (16. melléklet), vármegyei listás választás szavazóköri jegyzőkönyve (30. melléklet), a vármegyei listás választás eredményjegyzőkönyve (36. melléklet).
[27] Az idézett jogszabályi rendelkezésekből megállapítható, hogy a jelenleg hatályos jogi szabályozás szerint a vármegyei önkormányzati képviselőket a választópolgárok nem közvetlenül választják, nem közvetlenül a jelöltre adják le szavazataikat, hanem a jelölő szervezet által állított vármegyei listára. A népszavazási kezdeményezésben feltett kérdésben szereplő „közvetlenül jelölt” kifejezés sem értelmezhető a jelenlegi szabályozás keretei között, tekintettel arra, hogy a választópolgárok az adott jelölt, jelen esetben a lista tekintetében csak ajánlásra jogosultak.
[28] A Bizottság megállapítja, hogy Szervező által feltett kérdés a vármegyei önkormányzati képviselők választásának módját kívánja megváltoztatni, amely az Övjt., a Ve., valamint az IM rendelet mellékletét képező egyes nyomtatványok módosításához vezetne.
[29] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról.
[30] A Kúria Knk.VII.37.918/2018/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmezése kapcsán úgy foglalt állást, hogy az alaptörvényi rendelkezés elsődlegesen a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, és az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény – tartalmát jelöli meg. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. Nyilvánvaló, hogy a választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a), b) és d) pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint a tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik, s bár szövegszerűen a törvényeket „működőképessé” tévő választási eljárási törvény ott nem szerepel, azokba a Ve. mindenképpen beleértendő. A Ve. módosítása visszahat az anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvények érvényesülésére. Az alkotmányozói cél nem lehetett, pusztán az anyagi jogi szabályok tiltott tárgykörbe sorolása, hiszen azok tiltott tárgykörbe való felvételének így önmagában nincs észszerűen igazolható oka.
[31] A Kúria a fenti végzésen túl a Knk.IV.37.943/2018/2., a Knk.IV.37.944/2018/2., Knk.VII.37.945/2018/2. és a Knk.VII.37.946/2018/2. számú döntéseiben is úgy foglalt állást, hogy a Ve. az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti tiltott tárgykörbe sorolható, így nem bocsátható népszavazásra olyan kezdeményezés, amely a Ve. módosítását vonja maga után.
[32] Fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a vármegyei önkormányzati képviselők választópolgárok által történő közvetlen jelölése, valamint megválasztása – a vármegyei önkormányzati képviselők választás módjának megváltoztatása – nem nélkülözheti az Övjt. és a Ve. módosítását, tekintettel arra, hogy jelenleg ez a két jogszabály tartalmazza törvényi szinten a választópolgárok általi választás útján megbízást szerző és vármegyei illetékességgel közhatalmat gyakorlók jelölésére és megválasztására vonatkozó szabályokat.
[33] Az Alaptörvény azonban kizárja az olyan kérdésben való országos népszavazást, amely az Övjt. és/vagy a Ve. módosítására irányul, így a kérdés ezen okból kifolyólag sem hitelesíthető.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[34] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontját, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[35] A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, a VIII. cikk (3) bekezdésén, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésein és a (3) bekezdés a) és c) pontjain, a 35. cikkén; az Nsztv. 2-4. §-án, 6. §-án, 8. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 10. § (1) bekezdésén, a 11. §-án; az Övjt. 7. § (1) bekezdésén, a 9. § (2) bekezdésén, a 17. § (5) bekezdésén, a 18/A. §-án, a 19. §-án; a Ve. 1. § a), b) és d) pontjain, a 3. § (1) bekezdés 3. pont c) alpontján, a 120. § (1)-(2) bekezdésein, a 121-127. §-ain és a 307/F. § (4) bekezdésén; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. június 6.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke