A Nemzeti Választási Bizottság
50/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy járművezetésre jogosító engedély megszerzésének vagy a megújításának feltétele az, hogy az állampolgár intelligenciahányadosának értéke (IQ szint) minimum 70 legyen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. június 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. április 11-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül mind a 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[6] A kezdeményezés az engedélyhez kötött járművezetés feltételeinek a módosítására irányul, ezért a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt a kérdés szempontjából releváns jogszabályi környezetet tekintette át.
[7] Tekintettel arra, hogy Szervező a kezdeményezésben a „járművezetés” fogalmát – az engedélyhez kötöttségen kívül – nem szűkítette le, a Nemzeti Választási Bizottság úgy ítélte meg, hogy a kérdés általánosságban vonatkozik minden közlekedési ágazatra. A hatályos jogi szabályozás alapján négy közlekedési ágazat különböztethető meg, így beszélhetünk közúti, vasúti, vízi és légi közlekedésről.
[8] A közúti közlekedés alapvető szabályait a közúti közlekedésről szóló 1988. évi. I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) tartalmazza, e körben rögzíti azt is, hogy közúton járművet az vezethet, aki a biztonságos vezetésre alkalmas állapotban van, a jármű vezetéséhez előírt engedéllyel vagy az engedély-nyilvántartásba bejegyzett érvényes vezetési jogosultsággal rendelkezik [Kkt. 5. § (2) bekezdés]. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény végrehajtásáról szóló 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet értelmében közúti járművezetői engedélyt az kaphat, aki a jogszabályban meghatározott életkort betöltötte, az előírt iskolai végzettséggel rendelkezik, egészségi és közbiztonsági szempontból a vezetésre alkalmas és eredményes képesítő vizsgát tett [2. § (1) bekezdés].
[9] A közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 326/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet tartalmazza a járművezetésre jogosító okmányok kiadásának életkori feltételeit. A közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló 24/2005. (IV. 21.) GKM rendelet tartalmazza a vezetői engedély megszerzéséhez szükséges képzés és vizsga szabályait. A vezetői engedély megszerzésének egészségügyi feltételeit pedig a közúti járművezetők egészségi alkalmasságának megállapításáról szóló 13/1992. (VI. 26.) NM rendelet foglalja magában.
[10] A vasúti közlekedés alapvető szabályait a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény (a továbbiakban: Vtv.) tartalmazza, amelynek értelmében vasúti jármű vezetése a közlekedési hatóság által kiállított vasúti járművezetői engedélyhez (a továbbiakban: engedély) kötött tevékenység. Engedélyt az kaphat, aki 20. életévét betöltötte, valamint teljesíti az alapvető oktatásra és vizsgára, az egészségi alkalmasságra és az általános szakmai készségekre vonatkozó, külön jogszabályban meghatározott feltételeket [36/C. § (1) bekezdés]. E feltételeket a vasúti járművezetői engedélyről és a vasúti járművezetői tanúsítványról szóló 22/2010. (XII. 20.) NFM rendelet (a továbbiakban: NFM rendelet1) a következőképpen fogalmazza meg:
a) a vasúti közlekedés biztonságával összefüggő munkakört betöltő munkavállalók szakmai képzésének és vizsgáztatásának, a vasúti vizsgaközpont és képzőszervezetek működésének, a képzési engedély kiadásának, továbbá a vasúti járművezetői gyakorlat szabályairól szóló 19/2011. (V. 10.) NFM rendeletben (a továbbiakban: NFM rendelet2) foglaltak szerint a vasúti járművezetői engedélyhez szükséges alapvizsga letétele;
b) a vasúti közlekedés biztonságával összefüggő munkaköröket betöltő munkavállalókkal szemben támasztott egészségügyi követelményekről és az egészségügyi vizsgálat rendjéről szóló 203/2009. (IX. 18.) Korm. rendelet szerinti érvényes egészségi alkalmassági tanúsítvány, amelyben „vasúti járművezetői munkakör betöltésére alkalmas” minősítés szerepel;
c) az NFM rendelet2-ben meghatározott, a képzésben való részvétel iskolai végzettségre vonatkozó feltételeinek megfelelés.
[11] A vízi közlekedés alapvető szabályait a víziközlekedésről szóló 2000. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Vkt.) tartalmazza, amely kimondja, hogy úszólétesítmény vezetője az üzemben tartó által írásban megbízott, jogszabályban előírt képesítéssel rendelkező személy lehet [34. § (1) bekezdés]. A hivatásos hajós képesítésekről szóló 12/2022. (IV. 14.) ITM rendelet 4. melléklete tartalmazza a hajóvezetői képesítés megszerzéséhez szükséges kompetenciákra és vizsgákra vonatkozó követelményeket.
[12] A légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 53. § (1) bekezdése értelmében a légi jármű vezetésére jogosító szakszolgálati engedély igazolja, hogy a légijármű vezetője az adott tevékenység ellátására szakmailag alkalmas.
[13] A légi közlekedés szabályozása tekintetében megosztott hatáskör érvényesül az Európai Unió (a továbbiakban: Unió) és Magyarország mint tagállam között. Az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSZ) Harmadik – Az Unió belső politikái és tevékenységei címet viselő – részének VI. címe tartalmazza a közlekedésre vonatkozó rendelkezéseket, amelyek közül a 100. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében megfelelő rendelkezéseket állapíthat meg a tengeri és légi közlekedésre vonatkozóan. Az Európai Parlament és a Tanács a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően határoz. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a légi közlekedés során a légi járművek vezetéséhez szükséges szakszolgálati engedélyek megszerzésének feltételeit bizonyos esetkörben uniós jogszabályok tartalmazzák. Az EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 2018. július 4-i (EU) 2018/1139 RENDELETE a polgári légi közlekedés területén alkalmazandó közös szabályokról és az Európai Unió Repülésbiztonsági Ügynökségének létrehozásáról és a 2111/2005/EK, az 1008/2008/EK, a 996/2010/EU, a 376/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet és a 2014/30/EU és a 2014/53/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról, valamint az 552/2004/EK és a 216/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és a 3922/91/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (a továbbiakban: Parlamenti és tanácsi rendelet) 20. cikke tartalmazza azokat az alapvető követelményeket, amelyeknek a légi jármű vezetőinek is meg kell felelniük. A Parlamenti és tanácsi rendelet 23. cikk (1) bekezdés c) pontja ad felhatalmazást az Európai Bizottság számára arra vonatkozóan, hogy végrehajtási jogi aktust fogadjon el – egyebek mellett – a pilóta-szakszolgálati engedélyek kiadására, fenntartására módosítására vonatkozó szabályokra és eljárásokra. A Parlamenti és tanácsi rendelet tartalmi követelményei szerint módosított, a BIZOTTSÁG 2011. november 3-i 1178/2011/EU RENDELETE a polgári légi közlekedéshez kapcsolódó műszaki követelményeknek és igazgatási eljárásoknak a 216/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet értelmében történő rögzítéséről (a továbbiakban: Bizottsági rendelet) 3. cikke értelmében a hatálya alá tartozó esetekben a légi járművet irányító pilótáknak meg kell felelniük az I. és IV. mellékletben felsorolt feltételeknek, amelyek a szakszolgálati engedélyek kiadásának a feltételeit is magában foglalják.
[14] Az említett rendelet hatálya alá nem tartozó légijármű vezetői vagy repülőeszköz vezetői tevékenységet végző személyek képzésére, vizsgáztatására és engedélyeire vonatkozó feltételeket a légijármű és a repülőeszköz személyzet, valamint a repülésüzemi tiszt képzéséről, vizsgáztatásáról, engedélyeiről és a képzésükben részt vevő képző szervezetek engedélyezéséről szóló 53/2016. (XII. 16.) NFM rendelet határozza meg, a légi jármű vagy repülőeszköz vezetéséhez szükséges egészségügyi feltételeket pedig a polgári légiközlekedési személyzet egészségi alkalmasságának feltételeiről, valamint az egészségi alkalmasság megállapítását végző szervek kijelölésének és tevékenységének szabályairól szóló 27/2014. (IV. 30.) NFM rendelet.
[15] A Nemzeti Választási Bizottság összefoglalóan megállapítja, hogy az ismertetett, jelenleg hatályos jogszabályok egyik közlekedési ágazatban sem írják elő a járművezetéshez szükséges engedély megszerzésének feltételeként a meghatározott értékű intelligenciahányados meglétét.
IV.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]
[16] A Nemzeti Választási Bizottság elsőként azt vizsgálta meg, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján az Országgyűlés feladat – és hatáskörébe tartozik-e.
[17] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése egyértelműen előírja, hogy az országos népszavazási kezdeményezés tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Ez a szabályozás nem új keletű, hiszen a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie.
[18] A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a járművezetésre jogosító engedély megszerzésének vagy megújításának egyik további, új feltétele az legyen, hogy az állampolgár intelligenciahányadosának értéke (IQ szint) elérje a 70-es szintet.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdéssel érintett tárgykört, azaz a járművezetésre jogosító engedélyek megszerzésének, illetve megújításának a feltételeit részben a jelen határozat Indokolás III. pontjában ismertetett, törvényi felhatalmazás alapján hozott különböző kormány-, illetve miniszteri rendeletek tartalmazzák, illetve részben különböző uniós jogszabályok. Szervező szándéka tehát arra irányul, hogy az említett jogszabályok módosításával (kiegészítésével) határozza meg a járművezetés egy újabb feltételét.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján azonban országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[21] A Kúria a Knk.I.37.807/2012/2. számú végzésében kifejtett érvelés szerint, amikor a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait) jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő.
[22] A Kúria egyúttal arra is rámutatott, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg. (Lásd: Knk.I.37.807/2012/2. végzés, Indokolás III/5.)
[23] A Kúria érvelése az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. A Nemzeti Választási Bizottság a Kúria fenti érvelését jelen esetben is alkalmazhatónak tartja.
[24] Tekintettel a szóban forgó tárgykör részbeni uniós jogi érintettségére (lásd: jelen határozat, Indokolás [13]), a Nemzeti Választási Bizottság az alábbiakat is rögzíti.
[25] Az EUMSz 2. cikk (2) bekezdése szerint, ha egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta. A tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják újra a hatáskörüket, amilyen mértékben az Unió úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról.
[26] Az EUSZ 5. cikk (2) bekezdése szerint a hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.
[27] Az Alaptörvény – a fentiekben ismertetettekkel összhangban – pedig rögzíti, hogy Magyarország az Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Unió intézményei útján gyakorolhatja. E hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát. Mindezek keretei között az Európai Unió joga általánosan kötelező magatartási szabályt állapíthat meg [E) cikk (2) és (3) bekezdés].
[28] A fentiekben kifejtettek szerint megállapítható, hogy a népszavazási kérdés által érintett tárgykör egy részében (a légi közlekedés tekintetében) az unió élt jogalkotási hatáskörével, amely – az ún. másodlagos jogforrások típusába tartozó – jogforrásokban, azaz a Parlamenti és tanácsi rendeletben és a Bizottsági rendeletben jelent meg és lépett hatályba.
[29] A Nemzeti Választási Bizottságnak tehát abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Országgyűlésnek van-e hatásköre arra vonatkozóan, hogy az említett uniós jogforrásokban írt feltételeket egy – a népszavazási kérdésben említett – további feltétellel kiegészítse.
[30] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy EUMSZ 288. cikke egyértelmű rendelkezést tartalmaz, amely szerint, a rendelet általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. A rendelet közvetlenül jogokat és kötelezettségeket állapíthat meg nemcsak a tagállamok, hanem az egyének, szervezetek – így a gazdasági szereplők – részére is, tagállami bíróságok előtt rájuk tipikusan közvetlenül is alapítható igény. A Nemzeti Választási Bizottság fontosnak tartja kiemelni, hogy a rendeletre vonatkozó közvetlen alkalmazhatóság elve a norma önvégrehajtó jellegére utal, azaz alkalmazásának nem lehet feltétele a tagállam további aktusa, aktivitása, sőt a tagállam számára tilos az uniós rendelet bármifajta recepciója, transzformációja, a belső jog részévé tétele.
[31] Ahogy ismertetésre került, az Alaptörvény alkotmányos szinten deklarálta, hogy az uniós jogforrások a hazai jogrendszer részei és tartalmazhatnak általánosan kötelező magatartási szabályt is.
[32] A fentiekből egyértelműen következik az is, hogy az említett jogforrások módosítása (kiegészítése), hatályon kívül helyezése, megsemmisítése is a különböző uniós intézmények hatáskörébe tartozik, így tehát az Országgyűlés nem rendelkezik jogalkotási felhatalmazással arra vonatkozóan, hogy az uniós jogforrásokban előírt feltételeket módosítsa.
[33] A fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntés, részben azért mert az származékos jogalkotási hatáskör alapján a Kormány és tagjai, részben a hatáskör-transzfer alapján az Európai Unió jogalkotási hatáskörébe tartozik, kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[34] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[35] Mindenekelőtt a Nemzeti Választási Bizottság fontosnak tartja rögzíteni, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
[36] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[37] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgároknak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[38] A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében azt rögzítette, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
[39] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[40] Az intelligenciahányados (Intelligenzquotient, intelligence quotient, rövidítve: IQ) az emberi intelligencia értékelésére tervezett szabványosított tesztek vagy altesztek sorozatából származó összpontszám, az intelligencia számszerűsítésének egyik legismertebb módszere, amelyet William Louis Stern a Breslaui Egyetem tanára dolgozott ki. Az IQ tesztek az emberek értelmi képességét mérik, megmutatják, hogy mennyire jó az adott egyén felfogóképessége, logikája, mennyire gyors a gondolkodása, továbbá milyen a döntési és az összefüggések átlátásának képessége.
[41] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdéssel kapcsolatosan az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelte azt, hogy a kérdésben a járművezetésre jogosító engedélyre vonatkozóan Szervező – az engedély megszerzése és megújítása szavak között – a „vagy” kötőszót használja. A Magyar Értelmező Kéziszótár meghatározása szerint a „vagy” szó kifejezhet két vagy több dolog közötti egyféle választási lehetőséget, de megengedő mondatban az „akár…, akár…” többféle választást is megengedő jelentéstartalommal bírhat. Mindezek alapján nem világos sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára, hogy ahol a járművezetésre jogosító engedély megszerzése – megújítása között a „vagy” kötőszó szerepel, ott az az egyik kizárólagos alkalmazását jelenti-e – vagyis, a kérdés olyan szabályozás bevezetését kívánja-e, amely alapján az érintett állampolgár intelligenciahányadosának 70-es értéke a járművezetésre jogosító engedély megszerzésének a feltétele, vagy az csak a járművezetésre jogosító engedély meghosszabbításának feltételét képezi-e.
[42] A Nemzeti Választási Bizottság fentebb utalt rá, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás – szűkítő feltétel hiányában – minden közlekedési ágazatban, minden egyes vezetésre jogosító engedély tekintetében előírná a kérdésben szereplő feltételt. A Nemzeti Választási Bizottság – a részletes szabályozás ismertetésétől eltekintve – e körben utal arra, hogy még az átlagosan tájékozott választópolgár számára a legismertebb és legátláthatóbb közlekedési ágazatban, azaz a közúti közlekedési ágazatban is számtalanféle kategóriája és kombinált kategóriája van a vezetői engedélyeknek (két szélsőséges példát említve: segédmotoros kerékpárra avagy autóbuszra vonatkozó kategória), amelyeket a már említett, a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 326/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet 1. és 2. számú melléklete tartalmazza. Még összetettebb vasúti, vízi és különösen a légi közlekedés során kiadható, vezetésre jogosító engedélyek rendszere, ahol a különböző járműtípusok között még nagyobb különbségek vannak és azok vezetéséhez, irányításához szükséges elvárások és kompetenciák is széles skálán helyezkednek el, így a kiadható, különböző engedélyek száma is igen nagy. Bizonyos járműtípusok vezetéséhez, irányításához az alapkészségek mellett nagyfokú navigációs, számítógépes avagy nyelvismeret is szükséges. E körben utal a Nemzeti Választási Bizottság arra, hogy nyilvánvalóan más jellegű kompetencia, illetve más feltételek szükségesek egy motoros sárkányrepülő eszköz vezetésre jogosító szakszolgálati engedély, illetve egy többpilótás, több hajtóműves repülőgép vezetésére, irányítására jogosító szakszolgálati engedély esetén.
[43] A fentiekben kifejtettekből következik, hogy egyfelől egy átlagos ismeretekkel rendelkező választópolgár számára nem feltétlenül átlátható az, hogy a kérdésre adandó igen válasz esetén pontosan milyen jellegű vezetői engedélyek esetén követeli meg a kérdésben szereplő többletfeltételt, illetve másfelől az, hogy a kérdés több részkérdést foglal magában, hiszen a különböző közlekedési ágazatban kiadható, különböző engedélyek feltételrendszere között jelentős különbségek vannak.
[44] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
[45] A Bizottság megállapítja, hogy bár a részkérdések ugyan valamelyest összefüggenek egymással, de a különböző, vezetésre jogosító engedélyek közötti, már említett különbségek okán több, jól elhatárolható és egymásból nem feltétlenül következő jogalkotásra kötelezést foglalnak magukban. Mindezeket figyelembe véve – amennyiben a választópolgár át is látja a vezetői engedélyek összetett rendszerét – előfordulhat, hogy bizonyos, kevésbé bonyolult felkészültséget igénylő vezetői engedély (avagy annak valamely kategóriája) tekintetében nem tartja indokoltnak a kérdésben szereplő feltétel megkövetelését, addig más vezetésre jogosító engedélyek esetén igen, ugyanakkor a kérdés nem alkalmas a részkérdések tekintetében történő önálló állásfoglalásra, így sérül a választópolgári egyértelműség követelménye.
[46] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fentiek miatt a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén egyfelől – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, másfelől a kérdésben foglalt részkérdésekben történő önálló állásfoglalás lehetőségének hiányában hiányzik a választópolgári egyértelműség feltétele.
[47] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítést az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[48] A Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[49] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(2) bekezdésein, a C) cikk (1) bekezdésén, az E) cikkén, a 15. cikk (3) bekezdésén, az Nsztv. 3. §-án, a 4. § (3) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Kkt. 5. § (2) bekezdésén, a Vtv. 36/C § (1) bekezdésén, az Lt. 53. § (1) bekezdésén, a Vkt. 34. § (1) bekezdésén, a, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. június 6.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke