A Nemzeti Választási Bizottság
44/2023. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14.; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a nyári időszámítást tegyék állandóvá Magyarországon?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. június 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. április 11-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[7] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés az évszakokhoz kapcsolódó óraátállítás megszüntetésére és ezzel egyidejűleg a nyári időszámításra történő végleges áttérésre irányul.
[8] Tekintettel arra, hogy az óraátállítással kapcsolatos szabályokat az európai uniós jogszabályok szabályozzák, hazánk uniós tagsága révén a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy a népszavazásra szánt kérdés alapján megalkotandó jogszabály meghozatalára az Országgyűlés rendelkezne-e hatáskörrel.
[9] Ennek megfelelően a Nemzeti Választási Bizottság áttekintette a népszavazási kérdéssel érintett tárgykörre vonatkozó jogszabályokat, amelynek eredményeképpen a következő megállapításokat teszi.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság elsőként arra kíván rámutatni, hogy az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései nem minősülnek nemzetközi szerződéseknek, ennélfogva nem terjed ki rájuk az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti tilalom. A Nemzeti Választási Bizottság e körben visszautal az NVB 31/2016. számú - a Kúria Knk. VII. 37.543/2016/2. számú végzése által helybenhagyott - határozatának indokolására, amelyben részletesen ismertette az uniós jog természetét.
[11] Az Nemzeti Választási Bizottság a fent hivatkozott határozatában idézte a Kúria Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzését, amely az uniós jog sajátos jellegét elemezte. A Kúria szerint az uniós jog sajátos minősülését támasztja alá az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata. Az Alkotmánybíróság 143/2010. (VII.14.) AB határozatában (a továbbiakban: ABH) a Lisszaboni Szerződést kihirdető 2007. évi CLXVIII. törvény (a továbbiakban: LSztv.) alkotmány-ellenességének utólagos vizsgálatát végezte el. Az Alkotmánybíróság e határozatában kiemelte, hogy az 1053/E/2005. AB határozata értelmében az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések (ABH 2006, 1824, 1828.).
[12] Az Európai Unió és tagállamai közötti viszonyrendszer alapjait érintő nemzetközi szerződés ugyanis az uniós jog részeként sui generis jellegű, mivel hatálybalépését követően - más nemzetközi szerződésektől eltérően - az uniós jogrend autonóm alapelvi környezetének megfelelően fejti ki hatását a magyar jogban. A hatálybalépése után az alapszerződés „kicsúszik” a szerződést belső joggá tevő törvényből, ha tetszik a magyar törvényhozótól független, önálló életet él a belső jogban. (ABH 2010, 693, 711.)
[13] Az LSztv. 1. §-a értelmében az Országgyűlés e törvénnyel felhatalmazást adott a 2007. december 13-án aláírt, az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kötelező hatályának elismerésére. Az LSztv. 2. §-a kimondja, hogy az Országgyűlés a Lisszaboni Szerződést e törvénnyel kihirdeti.
[14] Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2/A. § (1) bekezdésének értelmezését kibontó 143/2010. (VII.14.) AB határozatában az alábbi, a jelen ügyben is releváns megállapítást tett: Az Alkotmánybíróság értelmezésében az Alkotmány 2/A. §-a az állami főhatalom osztott gyakorlásának lehetőségét („szuverenitás-átruházás”, avagy „hatáskör-transzfer”) és ezzel a csatlakozás pillanatában Magyarország Európai Unióban viselt tagságának alapját teremtette meg: utat nyitott a közösségi jog/uniós jog tagállami érvényesüléséhez (ABH. 2010, 698, 705.). Az Alkotmánybíróság a fent kifejtett álláspontját a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában is fenntartotta.
[15] Az Alaptörvény az Alkotmány 2/A. §-ában megfogalmazott csatlakozási klauzulát az E) cikk (2) bekezdésébe ültette át. Ennek értelmében „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.” (csatlakozási klauzula). A csatlakozási klauzula kifejezi az állam hozzájárulását szuverenitásának korlátozásához, illetve felhatalmazza az ezt megvalósító szerződés megkötéséhez. A szuverenitás korlátozását jelenti a hatáskörök közös gyakorlása, illetve átengedése.
[16] Az Alaptörvény fent idézett E) cikk (2) bekezdéséből következően az Unióhoz való csatlakozással a tagállamok – köztük Magyarország is – szuverenitásuk bizonyos részét átruházták az Európai Unióra, nemzeti alkotmányos identitásuk más részeit viszont saját hatáskörben tartották. Ezen alkotmányos rendelkezések olyan alapelveket foglalnak magukban, amelyek az államiság és alkotmányos identitás megőrzésének alapját képezik – ideértve a szuverenitásra, a függetlenségre és a politikai rendszerekre vonatkozó szabályozást –, és ezeket az Unió jogrendje nem írhatja felül [22/2016. (XII. 5.) AB határozat].
[17] Az Európai Unióról Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 5. cikk (2) bekezdése szerint a hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.
[18] Az EUMSz 2. cikk (2) bekezdése szerint, ha egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta. A tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják újra a hatáskörüket, amilyen mértékben az Unió úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról.
[19] Az Európai Unió Működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz) 26. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy az Unió a Szerződések vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően meghozza a belső piac létrehozásához, illetve működésének biztosításához szükséges intézkedéseket, az EUMSz 26. cikk (2) bekezdése alapján a belső piac egy olyan, belső határok nélküli térség, amelyben a Szerződések rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása. Az EUMSz. 4. cikk (1) és (2) bekezdése alapján, a belső piac szabályozására vonatkozó jogalkotási hatáskörét az Unió a tagállamokkal megosztva gyakorolja.
[20] Az Európai Unió tagállamainak többsége a hetvenes években vezette be a nyári időszámítást, míg más tagállamok - hosszabb vagy rövidebb ideig - már jóval korábban éltek ezzel az intézkedéssel. A belső piac megfelelő működésének biztosítása érdekében – elsősorban logisztikai, közlekedésszervezési megfontolásból – első alkalommal 1980-ban rendelkezett uniós jogszabály (1980. július 22-i első irányelv) a nyári időszámításról azzal a céllal, hogy egységesítse a nyári időszámítás kezdetére vonatkozó változatos képet mutató nemzeti gyakorlatokat és ütemezéseket, és ezáltal biztosítsa az óraátállítás összehangolt megközelítését az egységes piac területén.
[21] Az ezt követő irányelvek március utolsó vasárnapjában egy közös kezdőnapot és két, az időszakot lezáró napot állapítottak meg: az egyiket (szeptember utolsó vasárnapját) a kontinens államai, a másikat (október negyedik vasárnapját) az Egyesült Királyság és Írország alkalmazták. Ez a helyzet az 1994. május 30-i 94/21/EK, sorrendben a hetedik irányelv elfogadásáig fennmaradt, amely először rendelkezett egy közös záró időpontról azzal, hogy azt 1996-tól kezdődően október utolsó vasárnapjában jelölte meg. (Forrás [20]-[21] bekezdés: COM (2007) 739 végleges. A Bizottság közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak a nyári időszámításra vonatkozó rendelkezésekről szóló 2000/84/EK irányelv 5. cikkének megfelelően, Előzmények, 1. Az európai jogalkotás története)
[22] A Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek, valamint azok tagállamai közötti társulás létesítéséről, Brüsszelben 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás – amelyet az 1994. évi I. törvény hirdetett ki – a jogszabályok közelítéséről szóló III. fejezete 67. Cikkének megfelelően megalkotta a 39/1996. (III.13.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Rendelet) a nyári időszámítás alkalmazásáról, amely összhangban áll az Európai Parlament és a Tanács által kiadott „A nyári időszámítás alkalmazásáról” szóló 94/21 EK irányelvvel. A Rendelet 1. § (1) bekezdésének értelmében a nyári időszámítást minden év március utolsó vasárnapjától október utolsó vasárnapjáig kell alkalmazni.
[23] A nyári időszámításra vonatkozó rendelkezésekről szóló, 1997. július 22-i 97/44/EK nyolcadik európai parlamenti és tanácsi irányelv 1998-ra, 1999-re, 2000-re és 2001-re vonatkozóan egységesítette a nyári időszámítás kezdetének és befejezésének napját és óráját is valamennyi tagállamban. Ezt követte a jelenleg is hatályban lévő, 2001. január 19-i 2000/84/EK kilencedik európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv).
[24] Az Irányelv valamennyi tagállamot kötelezi arra, hogy március utolsó vasárnapján, greenwich-i idő szerint hajnali 1:00 órakor átálljon a nyári időszámításra, október utolsó vasárnapján greenwich-i idő szerint hajnali 1:00 órakor pedig visszaálljon a saját standard idejére, azaz a téli időszámításra.
[25] A Nemzeti Választási Bizottság a fent kifejtettek alapján megállapítja, hogy a magyarországi szabályozás teljes mértékben összhangban áll az Irányelv rendelkezéseivel.
[26] Az Irányelv preambuluma kifejti, hogy egyes ágazatok – a közlekedési és a hírközlési ágazatokon kívül egyéb ipari ágazatok – megfelelő működéséhez tartós, hosszú távú tervezés szükséges. Ez megkívánja a nyári időszámításra vonatkozó, határozatlan időre szóló rendelkezések megállapítását.
[27] Az Irányelv preambuluma továbbá azt is kinyilatkoztatja, hogy a nyári időszámítás menterendjének a közlekedést és hírközlést megkönnyítő teljes körű összehangolását a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért az közösségi szinten jobban megvalósítható, így a Közösség intézkedéseket hozhat a Szerződés 5. cikkében meghatározott szubszidiaritás elvének megfelelően.
[28] A nyári időszámításra vonatkozó uniós szabályozással párhuzamosan – de attól függetlenül – a tagállamok Európában található területei jelenleg három időzónát fognak át: a nyugat-európai időt vagy greenwich-i középidőt (GMT), a közép-európai időt (GMT+1) és kelet-európai időt (GMT+2). Az Unió 8 tagállama a kelet-európai időt alkalmazza standard időként, 17 tagállam – köztük Magyarország is – a közép-európai időt, 2 tagállam pedig a nyugat-európai időt. Az Európai Unió tagállamai ennélfogva tehát három különböző standard időt alkalmaznak. A standard idejére vonatkozó döntést valamennyi tagállam egyénileg hozza meg a teljes területére vagy annak különböző részeire vonatkozóan. (Forrás: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/630308/EPRS_BRI(2018)630308_EN.pdf)
[29] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[30] A Nemzeti Választási Bizottság a fent ismertetett rendelkezések alapján megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyát képező kérdést az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésében rögzített hatáskör-transzfer alapján az Irányelv szabályozza. Ezen jogalkotói aktus által pedig a nyári időszámításra vonatkozó szabályozás tárgyában az Országgyűlés kizárólagos hatáskörét elvesztette.
[31] Ebből következően az óraátállítás intézményének megszüntetésére saját nemzeti hatáskörben nem kerülhet sor. Ahhoz ugyanis, hogy ez megvalósulhasson, az Európai Unió döntéshozóinak meg kellene változtatnia az uniós szabályt.
[32] A Nemzeti Választási Bizottság e körben fontosnak tartja megjegyezni, hogy az Európai Bizottság 2018. szeptember 12-én irányelvjavaslatot tett közzé az évszakokhoz kapcsolódó óraátállítás megszüntetéséről (COM (2018) 639 végleges: Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE az évszakokhoz kapcsolódó óraátállítás megszüntetéséről és a 2000/84/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről). A javaslat értelmében az Európai Unió területén megszűnne az órák nyári időszámításra történő rendszeres, kötelező átállítása.
[33] A javaslatot 2019 márciusáig az Európai Unió Tanácsának és az Európai Parlamentnek is meg kellett volna szavaznia. Az Európai Parlament a 2019. március 26-én tartott plenáris ülésén azonban már úgy szavazta meg a javaslatot, hogy a céldátum 2021-re módosult. (Az Európai Parlament 2019. március 26-i (2021/C 108/18) jogalkotási állásfoglalása az évszakokhoz kapcsolódó óraátállítás megszüntetéséről és a 2000/84/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslatról (COM(2018)0639 – C8-0408/2018 – 2018/0332 (COD))
[34] Tekintettel arra, hogy a kérdésben az Európai Parlamentnek az Európai Unió Tanácsával is meg kell állapodnia, másrészt a tagállamoknak egyenként el kell dönteniük, hogy a nyári vagy a téli időszámítást állandósítják, netán még időzónát is váltanak, ezért végül a 2021-es céldátum sem teljesült. Továbbá a Covid-világjárvány miatt az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság nem tudta elkészíteni a szükséges megállapodásokat, ezért az EU a döntés határidejét 2024-re elhalasztotta. Az Ukrajna elleni 2022-es orosz invázió miatt azonban egyelőre nem lehet tudni, hogy mikor kerül újra napirendre az ügy, így az óraátállítás megszüntetésére legkorábban is csak 2025-ben kerülhet sor.
[35] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárás tárgyát képező kérdésben esetlegesen megtartásra kerülő érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlés olyan jogalkotásra lenne köteles a nyári időszámításra vonatkozóan, amely a fentiekben kifejtettek alapján nem tartozik a hatáskörébe.
[36] A Nemzeti Választási Bizottság ebből következően megállapítja, hogy a népszavazási kérdés egy olyan tárgykörben történő jogalkotásra kötelezné az Országgyűlést, amely az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján népszavazás tárgya nem lehet, így az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[37] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, valamint az E) cikk (2) bekezdésén, az LSztv. 1. § és 2. §-án, az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésén, az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdésén, a 4. cikkén, a 26. cikk (1) és (2) bekezdésén, a Rendelet 1. § (1) bekezdésén, az Irányelven, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2023. június 6.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke