434/2022. NVB határozat - a Normális Élet Pártja által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

434/2022. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a Normális Élet Pártja (4400 Nyíregyháza, Hősök tere 14., a továbbiakban: Szervező) párt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért Ön azzal, hogy a termőföldet ne lehessen ipari célú energianövények termesztésére használni?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. december 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

 

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. november 3-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.

[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 25 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.

[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.

[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.

[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

[8] A népszavazásra javasolt kérdés hitelesítése során a Bizottság elsőként a kérdésben rejlő kulcsfontosságú fogalmak tisztázását, tartalmi elemzését végzi el, tekintettel arra, hogy azok ügydöntő jellegűek a kérdés hitelesíthetősége kapcsán.

[9] Az Alaptörvény P) cikk (1)-(2) bekezdése kimondja, hogy a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. A termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása az említett célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.

[10] A termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Földtörvény) 2. § 19. pontja úgy rendelkezik, hogy „termőföld: az a földrészlet, amely a település külterületén fekszik, és az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas vagy fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, kivéve, ha a földrészlet az Evt.-ben meghatározott erdőnek minősül.”

[11] Fenti fogalommeghatározás alapján egyértelmű, hogy a Földtörvény több konjunktív feltételt támaszt a termőföld-definícióval szemben, így annak külterületen kell feküdni, meghatározott művelési ággal kell az ingatlan-nyilvántartásban nyilvántartani és nem minősülhet erdőnek.

[12] A Földtörvény 5. § (1) bekezdése a földhasználó részére hasznosítási kötelezettséget ír elő, amelynek elmulasztása esetén földvédelmi bírság szabható ki. A hasznosítást az ingatlanügyi hatóság ellenőrzi.

[13] E ponton a Bizottság szükségesnek tartja rámutatni arra, hogy termőföld nem csak magánszemély, hanem az állam tulajdonában is lehet. Állami tulajdonban lévő termőföld esetén pedig a jogi szabályozás differenciáltabb.

[14] Az Országgyűlés az állami tulajdonban lévő termőföldvagyonnal való ésszerű, és a földbirtok-politikai céloknak megfelelő gazdálkodás, továbbá a termőföldnek a mezőgazdasági termelés ökológiai feltételeire, valamint a gazdaságosság és a jövedelmezőség szempontjaira figyelemmel történő hasznosításának elősegítése, a családi gazdaságokon alapuló korszerű birtokszerkezet kialakításának előmozdítása érdekében Nemzeti Földalapot hozott létre.

[15] A Nemzeti Földalapról a 2010. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Nfatv.) rendelkezik.

[16] Az Nfatv. 1. § (1) bekezdése határozza meg azt, hogy mely területek tartoznak a Nemzeti Földalapba. E szerint a Nemzeti Földalapba tartozik az állam tulajdonában lévő, az ingatlan-nyilvántartásban

a) szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő, fásított terület vagy halastó művelési ágban nyilvántartott terület,

b) művelés alól kivett területként nyilvántartott olyan terület (ide nem értve az Állami terület I; Állami terület II; és Állami terület III. megnevezésű művelés alóli kivett területet), amelyre az Országos Erdőállomány Adattárban erdőként nyilvántartott terület jogi jelleg ténye van feljegyezve, és az Országos Erdőállomány Adattárban foglaltak szerint elsődleges gazdasági rendeltetésű erdőnek minősül;

c) művelés alól kivett területként nyilvántartott olyan terület, amely a Nemzeti Földalapba tartozó földrészlet mező-, erdőgazdasági tevékenységét szolgálja, vagy ahhoz szükséges;

d) művelés alól kivett, honvédelmi célra feleslegessé nyilvánított területként nyilvántartott földrészlet;

e) a termőföld védelméről szóló törvényben állandó jellegű növényházként meghatározott és az ingatlan-nyilvántartásban ekként nyilvántartott művelés alól kivett földrészlet;

f) művelés alól kivett területként nyilvántartott belvízelvezető csatorna, állandó jellegű öntözőcsatorna (rizstelep elárasztó és lecsapoló főcsatornái), valamint egyéb árok.

[17] Az Nfatv. 3. § (1) bekezdése alapján a Nemzeti Földalap felett a Magyar Állam nevében a tulajdonosi jogokat és kötelezettségeket az agrárpolitikáért felelős miniszter a Nemzeti Földügyi Központ (a továbbiakban: NFK) útján gyakorolja.

[18] A Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól a 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Nfavhr.) rendelkezik.

[19] Az Nfatv. 18. § (1) bekezdése kimondja, hogy az NFK a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletet eladással, kompenzációs tulajdonszerzési szerződéssel, haszonbérbe adással, az (5) bekezdés szerinti megbízással, az öntözéses gazdálkodásról szóló törvény szerinti üzemeltetési szerződéssel, erdőgazdálkodási haszonbérbe adással, erdőgazdálkodási integrációs szerződés útján, vagyonkezelésbe adással, mintagazdasági földhasználati szerződés útján vagy cserével hasznosítja.

[20] Az Nfatv. 18. § (2) bekezdése rögzíti, hogy az eladás, a haszonbérbe adás és a csere során a földbirtok-politikai irányelveknek megfelelően kell eljárni. A földbirtok-politika irányelvei az Nfatv. 15. § (3) bekezdésében kerültek rögzítésre, így a kérdés hitelesíthetősége kapcsán releváns irányelv többek között:

-        környezetbarát, a fenntartható gazdálkodást szolgáló termelés földhasznosítás oldaláról történő támogatása;

-        a mezőgazdasági rendeltetésű földterületek művelésben tartásának elősegítése, a mezőgazdasági termelés összehangolása a természetvédelem, a környezetvédelem, a talajvédelem, a területfejlesztés, a vízgazdálkodás (különösen árterek kialakítása), a vonalas infrastrukturális létesítmények szempontjaival;

-        a mezőgazdasági termelésre kevésbé alkalmas földek más irányú hasznosításának előkészítése, támogatása, esetenként végrehajtása;

-        a nem művelt, vagy méretük és kialakításuk miatt gazdaságosan nem művelhető területek megvételének és hasznosításának állami kezdeményező szereppel történő meggyorsítása.

[21] Az Nfavhr. 7. § (1) bekezdés 13. pontja kimondja, hogy a földrészlet nyilvános pályázat útján történő haszonbérbe adására irányuló pályázati felhívásnak tartalmaznia kell a hasznosításra vonatkozó lényeges előírásokat is.

[22] A termőföld és annak tulajdonosától függő szofisztikált jogi szabályozás bemutatása után a Bizottság az „ipari célú energianövények” definíció szintű elemzését végzi el.

[23] Általánosságban elmondható, hogy az „energianövények” alacsony költségű, kevés gondozást igénylő és kevésé jó termőképességgel rendelkező talajban is megélő növények, amelyeket elsődlegesen égetéssel történő energiatermelés céljából termesztenek. A növényeket általában fás vagy lágyszárú kategóriába sorolják. A fás növények közé tartozik például a fűz és a nyár, a lágyszárú növények közé sorolható például az energianád és az energiafű. Az energianövényeket energiaültetvényen termesztik, amely olyan mezőgazdasági nagyságrendben telepített növénykultúra, mely telepítésének elsődleges célja a biomassza-termelés és az energetikai felhasználás. A növényeket szilárd, folyékony vagy gáznemű tüzelőanyagokká alakítják, mint például a pelletek, a bioetanol vagy a biogáz.

[24] Fontos rámutatni arra is, hogy az egyes élelmiszeriparban használt növényfélék és terméseik is használhatók energetikai célra, többek között a búza, kukorica (bioetanol gyártás és biomassza), a repce, a napraforgó, az olíva (biodízel gyártás és biomassza).

[25] A hazai szabályozásban az „energianövény”, energiaültetvény fogalma szakági jogszabályokban jelenik meg.

[26] A piaci szereplőknek az 1973/2004/EK rendelet 37. cikke alapján energianövény feldolgozóként, illetve felvásárlóként történő elismeréséről szóló 141/2007. (XI. 28.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVM rendelet) 2. § b) pontja alapján energianövény típus: az energianövény kultúrák 3. számú mellékletben meghatározott összefoglaló csoportjai. Az FVM rendelet 3. számú mellékletében a következő energianövény típusok szerepelnek: kalászos gabonafélék, energiafű, kukorica, kender, repce, cirok, cukorcirok, napraforgó, Miscanthus, cukorrépa, fás szárú energiaültetvény, burgonya, vízi nád, csicsóka és egyéb.

[27] Az FVM rendelet 2. § j) pontja szerint energiatermék: az 1973/2004/EK rendelet 23. cikk c) pontja szerinti termék, illetve emberi vagy állati fogyasztásra alkalmatlan tüzeléstechnikai célú pellet, brikett.

[28] Az éghajlat és környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokra nyújtandó támogatás igénybevételének szabályairól, valamint a szántóterület, az állandó gyepterület és az állandó kultúrával fedett földterület növénytermesztésre vagy legeltetésre alkalmas állapotban tartásának feltételeiről szóló 10/2015. (III. 13.) FM rendelet (a továbbiakban: FM rendelet) 1. § (1) bekezdés 4. pontja alapján állandó kultúra: az állandó gyepterülettől eltérő, a vetésforgón kívül termesztett növénykultúra, amely öt vagy öt évnél több ideig foglalja el a földterületet, és ismétlődően termést hoz, ideértve a faiskolát, a rövid vágásfordulójú fás szárú energetikai ültetvényt, a fás szárú egyéb ültetvényeket, a spárgát, a Miscanthus nemzetségbe tartozó energianádfajokat, az olasznád- és a szilfiumfajokat mint lágyszárú energianövényeket, valamint a levendula, orvosi zsálya, ligeti zsálya, kerti ruta, mezei cickafark, fehér üröm, kasvirág, évelő édeskömény, kerti kakukkfű, lósóska, szurokfű, orbáncfű, tárkony lágyszárú fajokat.

[29] Az FM rendelet 1. § (1) bekezdés 22. pontja meghatározza a rövid vágásfordulójú fás szárú energetikai ültetvény fogalmát is, továbbá a 4. számú mellékletben rögzíti a rövid rotációs idejű fás szárú energetikai ültetvény növényfajainak listáját: fehér nyár, fekete nyár, szürke nyár, rezgőnyár, fehér fűz, kosárfonó fűz, mézgás éger, magas kőris, keskenylevelű kőris, korai juhar.

[30] A fás szárú ültetvényekről szóló 135/2017. (VI. 9.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) 1. § a) pontja alapján fás szárú ültetvény: legalább 5000 négyzetméter összefüggő területi kiterjedésű, az 1. mellékletben meghatározott alapfafajok és azok erdészeti és energetikai célra engedélyezett fajtáikból álló, legfeljebb 20 évig fenntartott, energetikai hasznosításra szánt hengeres energetikai célú fás szárú ültetvény, energetikai hasznosításra szánt legfeljebb 5 éves vágásfordulóval kezelt sarjaztatásos energetikai célú fás szárú ültetvény és a faipari alapanyag termelését szolgáló ipari célú fás szárú ültetvény.

[31] A Kormányrendelet előírja, hogy a fás szárú ültetvény telepítését, a fás szárú ültetvény telepítésének végrehajtását, a fás szárú ültetvény faállomány teljes vagy részleges kitermelésének tényét, továbbá ez utóbbi végrehajtását az NFK honlapján közzétett formanyomtatványon az erdészeti hatóság részére be kell jelenteni. A Kormányrendelet meghatározza továbbá a bejelentések egyes tartalmi elemeit, valamint az erdészeti hatóság eljárásának szabályait is.

[32] A Bizottság rámutat arra is, hogy a Kormány a 1537/2016. (X.13.) számú határozatával fogadta el a 2016-2030 időszakra szóló Nemzeti Erdőstratégiát. Tárgyi dokumentum V.7.2. pontja stratégiai célok között említi az erdészeti biomassza energetikai célú hasznosítását. „Az ország faanyaggal történő ellátása fontos stratégiai cél. Az ellátásbiztonság növelésére szolgálnak az iparifa, energetikai célú ültetvények, amelyek létesítése az EU források felhasználást segíti. A létrejövő ültetvények új munkahelyeket teremtenek, és növelik az ágazatban a létrehozott hozzáadott érték nagyságát.”

[33] Fenti Stratégia V.9.4. c) pontja hangsúlyozza, hogy „[a]z energiafüggőség mérséklése szempontjából a lehetséges megoldások egyike az energetikaiültetvények szélesebb körű terjesztése. Az ilyen típusú ültetvények egységnyi területen akár egy nagyságrenddel több faalapú biomassza megtermelésére adnak lehetőséget, rövid, 2-3 éves vágásfordulóval. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ez nem erdészeti, hanem inkább alternatív mezőgazdasági tevékenység, amelyhez kiváló természeti adottságokkal rendelkezünk. Az energetikai célú faültetvények széleskörű piaci elterjedésének jelenlegi stádiumában alapvető nemzeti érdekünk a hazai környezeti feltételek között termeszthető, megfelelő hozamot biztosító fajták előállítása, a korszerű termesztéstechnológiai eljárások kidolgozása és a termelési rendszer jövedelmezőségének elemzése. Ehhez megfelelő alapot biztosítanak az eddigi hazai kutatási eredmények, a nemzetközileg elismert nemesítési sikerek és technológiai ismeretek”.

[34] Következő lépésként a Bizottság a kérdésben rejlő elvi tartalom és az uniós jog összefüggéseit vette górcső alá. A közös agrárpolitika (KAP) az Európai Unió (EU) mezőgazdasági támogatási rendszere. A KAP két pillérből áll, és három fő cselekvési területet foglal magában: közvetlen támogatás (első pillér), piaci intézkedések (első pillér), vidékfejlesztés (második pillér). Az első pillérben a KAP közvetlen támogatással, vagyis a közvetlenül a termelőknek nyújtott kifizetésekkel a KAP védőhálót biztosít a mezőgazdasági termelők számára. A KAP napi szintű működtetése a tagállamok feladata. KAP-hoz kapcsolódva számos hazai jogszabály született, így például a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény, az éghajlat és környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokra nyújtandó támogatás igénybevételének szabályairól, valamint a szántóterület, az állandó gyepterület és az állandó kultúrával fedett földterület növénytermesztésre vagy legeltetésre alkalmas állapotban tartásának feltételeiről szóló 10/2015. (III. 13.) FM rendelet; a 2022. évi egységes területalapú támogatás, valamint az egyéb közvetlen támogatások összegeinek megállapításáról szóló 33/2022. (X. 14.) AM rendelet stb.

[35] A Bizottság hangsúlyozza, hogy az „energianövényekhez” számos, az Európai Unióval társfinanszírozásban megvalósuló támogatás kapcsolódott. Például az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból az évelő, lágy szárú energiaültetvények telepítéséhez nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló 71/2007. (VII. 27.) FVM rendelet (hatályos 2017. január 1-ig) az 1. számú mellékletben szereplő fajokból történő lágy szárú energiaültetvények mezőgazdasági területeken történő telepítéséhez vissza nem térítendő támogatás igénybevételét tette lehetővé.

[36] Az előzőekben említett támogatások igénybevétele a jövőben sem zárható ki, hiszen az Európai Bizottság 2022. november elején fogadta el a magyar stratégiai tervet a közös agrárpolitika 2023-2027 időszak közötti forrásainak felhasználására. 2027-ig tartó időszakban a Magyarországnak járó uniós agrár- és vidékfejlesztési támogatásokról kedvező megállapodás született. Hangsúlyozandó, hogy az Európai Bizottság a korábbiaknál fontosabbnak tekintette a fenntarthatóságot az új agrárpolitika kialakításában, míg Magyarország az élelmezésbiztonságot és a vidék megerősítését is lényegesnek tartja.

[37] Összefoglalva a fentieket egy összetett, bonyolult és uniós joggal átszőtt szabályozás képe rajzolódik ki, amelynek átlátása, az abban való eligazodás komoly szaktudást igényel.

IV.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

[38] Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése szerint, „[a]z állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele.”

[39] Az idézett alaptörvényi rendelkezés alapján tehát az alkotmányozó a magyar állam és az önkormányzatok tulajdonát nemzeti vagyonként határozza meg, és ezzel összhangban megállapítja az azzal való gazdálkodás célját: a nemzeti vagyon kezelése nem szolgálhat magánérdekeket, hanem azt a közösség javára kell használni, kiemelt figyelmet fordítva a végességükre tekintettel védelemre szoruló természeti erőforrásokra, valamint arra, hogy a nemzeti vagyon a jövendő generációk számára is szükségleteik kielégítéséhez szükséges mértékben rendelkezésre álljon.

[40] A kérdés egy olyan generális tilalmat kíván bevezetni, amely nem veszi figyelembe, hogy adott esetben a közérdek, vagy a jövő nemzedékének érdekei kívánhatják meg a termőföldeknek az „ipari célú energianövények” termesztésére való hasznosítását.

[41] Ennek okán pedig, a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, ha az igen válaszok kerülnének többségbe, nem csupán a termőföldekre vonatkozó egyes ágazati jogszabályok módosítására lenne szükség, hanem az Alaptörvény 38. cikkének olyan módosítására is, amely az állam és a helyi önkormányzatok tulajdonában álló termőföldek esetében az ipari célú energianövények termesztését az (1) bekezdésben megjelölt gazdálkodási célra tekintet nélkül kizárja.

[42] Mindezek alapján megállapítható, hogy a kérdés burkoltan az Alaptörvény módosítását célozza.

[43] Magyarország Alaptörvénye a magyar jogforrási hierarchiában a legfelsőbb szintű jogforrás, az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország jogrendszerének alapja. Az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – az Alaptörvényben szabályozza Magyarország jogrendjét, az állampolgárok alapvető jogait és kötelezettségeit, továbbá meghatározza az államszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Minden más jogszabály ebből vezethető le és erre vezethető vissza, ezért rendelkezik úgy az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.

[44] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja kizárja az országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII.29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I.22.) AB határozatában és a 25/1999. (VII.7.) AB határozatában rámutatott -, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható.

[45] Az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárásrendet az Alaptörvény S) cikke tartalmazza, amelynek (1) bekezdése kizárja a népszavazás útján történő Alaptörvény módosítást, mivel rögzíti, hogy az Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot kizárólag a Köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Az S) cikk (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

[46] Fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a kérdésre adott „igen” válaszokból eredő jogalkotási feladat kizárólag az Alaptörvény 38. cikkének módosításával valósítható meg. A népszavazási kezdeményezés azonban burkoltan sem irányulhat az Alaptörvény módosítására, amely szabályt az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja is megfogalmazza.

[47] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy mivel Szervező által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény rendelkezésének módosítására irányul, ezért az a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján népszavazás tárgya nem lehet.

[48] A Bizottság megjegyzi azt is, hogy a kezdeményezés kapcsán egy további tiltott tárgykör, nevezetesen a központi költségvetésről szóló törvény tartalmának érintettsége is felmerülhet.

[49] A magántulajdonban álló termőföldek esetében ugyanis a kérdés olyan jelentős megkötést tartalmaz, amely a tulajdonhoz való jog részjogosítványának, a rendelkezési jognak olyan korlátozását jelentené, amely a kisajátítás egyik formája lenne. Ennek a jogalkotási kötelezettségnek a jogalkotó Alaptörvény-konform módon csak úgy tudna eleget tenni – figyelemmel az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdésére –, ha azt írná elő, hogy az ilyen termőföldeket az állam sajátítsa ki teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett.

[50] Az állam általi kártalanítás forrása kizárólag a központi költségvetés lehet.

[51] Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés

- a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy

- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve

- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh., Indokolás [31]}.

[52] Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában az Alaptörvény N) cikkében megjelenő alkotmányozói akarat és a korábbi joggyakorlat alapján azt is megállapította, hogy az olyan népszavazási kérdés is sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezést, amelyből formálisan nem következik a költségvetési törvény módosítása, de az abban foglaltak megvalósítása csak a központi költségvetésben szereplő, felülről nyitott előirányzat módosításával (növekedésével) lehetséges, így népszavazásra nem bocsájtható. {Abh., Indokolás [20]}

[53] Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazáson, az igen szavazatok többsége esetén felmerülhet az, hogy a választópolgárok a magántulajdonban lévő termőföldek esetében – az Alaptörvény-konform jogalkotás alapján – jövőbeni költségvetési törvényben szereplő kiadást határoznak meg.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

[54] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.

[55] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.

[56] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.

[57] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.

[58] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az egyértelműség követelményének több ok miatt sem felel meg.

[59] Elsőként a Nemzeti Választási Bizottság rávilágít arra, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}

[60] A Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében a Kúria az Alkotmánybíróság gyakorlatát vizsgálta abból a szempontból, hogy a kellően pontos, de adott esetben jogilag nem szabatos megfogalmazást miként kell értékelni a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés hitelesíthetősége tekintetében [127/2008. (X. 22.) AB határozat; 89/2008. (VI. 19.) AB határozat; 62/2008. (IV. 29) AB határozat; 28/2008. (III. 12.) AB határozat; 97/2007. (XI. 29.) AB határozat; 52/2003. (XI. 11.) AB határozat; 74/2002. (XII. 19.) AB határozat; 73/2002. (XII. 19.) AB határozat; 62/2002. (XII. 3.) AB határozat; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat]. A Kúria úgy foglalt állást, hogy az eseti döntésekből formálódó gyakorlat arra mutat rá, hogy a választói egyértelműség jogi, közgazdasági, orvosi, avagy egyéb szakterületi terminológia alkalmazása nélküli is fennállhat. Rögzítette továbbá, hogy megítélése szerint lehetségesek olyan kérdések, amelyek népszavazási kérdésként az azokban kitűnő terminológia, szám, számítási mód miatt nem értelmezhetőek a választópolgárok számára. Ezekben az esetekben a népszavazáshoz való jog – tudatos döntés hiányában - csak formálisan érvényesülhet.

[61] A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében rámutatott továbbá arra, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.

[62] A Bizottság annak megítélése során, hogy a kezdeményezés eleget tesz-e az egyértelműség követelményének, az abban szereplő egyes szavak és kifejezések jelentéstartalmából indult ki.

[63] A Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az „ipari célú energianövények” fogalom pontosan mit takar.

[64] A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés egyértelműségének a követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.

[65] A Bizottság álláspontja szerint Szervező által országos népszavazás útján szabályozni kívánt tárgykör igen összetett jellegű, ugyanis az nem pontosan meghatározható, hogy mi minősül energianövénynek, mi több a kérdés egy szűkítő utalást is tartalmaz az „ipari célú” kitétel formájában.

[66] Az „ipari célú energianövény” fogalmának pontos tartalma, az, hogy abba pontosan mely növényfajok, növényfajták tartoznak a népszavazásra javasolt kérdés alapján nem egyértelmű, annak jogszabályi szintű definíciója nem ismert.

[67] Az FVM rendelet 3. számú melléklete az energianövény típus fogalmát rendezi, az FM rendelet az állandó kultúra, a rövid vágásfordulójú fás szárú energetikai ültetvény definíciókat használja, a Kormányrendelet pedig a fás szárú ültetvény megfogalmazást alkalmazza, amelynek egyes elemei összemosva megfelelhetnek a Szervező által használt „ipari célú energianövény” meghatározásnak. Az azonban, hogy az egyes növények mely jellemzőjük alapján minősülnek ipari célúnak, vagy az egyes „energianövényeket” milyen sajátosság szűkíti le ipari célúnak, a népszavazásra javasolt kérdésből nem derül ki és az ismertetett jogszabályi fogalmak alapján sem kristályosodik ki.

[68] Fent kifejtettek nem csak a választópolgári, hanem a jogalkotói egyértelműséget is sértik, hiszen a jogalkotó számára sem lenne világos az, hogy Szervező szándéka pontosan mire irányul az egyes energianövény típusokat érintően, a jogalkotó konkrétan mely növény fajok és/vagy fajták termesztésének tilallmát lenne köteles elrendelni.

[69] Az „energianövény” ugyanis egy gyűjtőfogalomként értékelhető, önállóan „energianövény” növény faj és fajta nem létezik. E gyűjtőkategóriába tartozik különösen az FVM rendelet 3. számú mellékletében felsorolt növény típusok, így kalászos gabonafélék, energiafű, kukorica, kender, repce, cirok, cukorcirok, napraforgó, Miscanthus, cukorrépa, fás szárú energiaültetvény, burgonya, vízi nád, csicsóka és egyéb.

[70] A fenti felsorolásból látható, hogy maguk az energianövények is két csoportba sorolhatóak. Vannak olyan növények, amelyek élelmiszernövényként is alkalmazhatóak, azaz elsődlegesen élelmiszeripari felhasználás végett termesztik (ide tartozik a kukorica, napraforgó, repce, kalászosok, csicsóka stb.). A másik csoportba azon növények tartoznak, amelyeket célirányosan energetikai céllal ültettek, azaz azok párhuzamba állíthatóak az FVM rendelet 2. § j) pontja szerinti energiatermék fogalmával.

[71] A növények kettős minőségét a Bizottság a következő példákkal kívánja megvilágítani. Elsőként említi a testület, hogy a csicsóka növényt élelmiszeripari felhasználása mellett, pellett illetve brikett alapanyagként is alkalmazzák annak kiváló fűtőértéke miatt, gumójából pedig bioetanolt is lehet előállítani. Továbbá a kukorica és a burgonya szerepe is kettős lehet, hiszen az étkezési cél mellett a magas keményítőtartalmuk miatt a bioetanol előállítás alapanyagai is lehetnek.

[72] A leírt helyzetet tovább árnyalja, hogy bizonyos növénytermesztési melléktermékek hő- és/vagy villamos energiává alakíthatók át (pl.: a gabonaszalma, a kukoricaszár és napraforgószár).

[73] Leírtak alapján a kérdés súlyos egyértelműségi deficitben szenved, hiszen a választópolgár nem látja pontosan és konkrétan, hogy milyen növény termesztése kapcsán fejti ki véleményét. A választópolgári tudatos döntés hiánya jelen esetben az „energianövény” gyűjtőfogalom szerepeltetéséből és az egyes növények elsődleges felhasználásán túli feldolgozási lehetőségeiből, többes jellegükből ered.

[74] A kérdésegyértelműség ellen hatnak továbbá a kettős- vagy több funkciójú növények egyes részeinek feldolgozási lehetőségei. Hiszen például a kukorica esetén a növény termése élelmiszernek minősül, azonban annak mellékterméke, a kukoricaszár további felhasználása akár ipari jellegű is lehet. Az egyes növények és növényi részek ilyen szintű felhasználási és feldolgozási ismerete nem tekinthető köztudomásúnak.

[75] Továbbiakban a kérdés olyan a hétköznapi életben nem használt agrár szakkifejezést tartalmaz („ipari célú energianövény”), amelyek pontos ismerete, és azok mezőgazdaságra, vidékfejlesztésre, energiaellátásra vagy akár az Európai Uniós források felhasználására gyakorolt hatásának megértése a választópolgároktól generálisan nem elvárható. Ezen ismeretek hiányában azonban a választópolgárok nincsenek abban a helyzetben, hogy megalapozott döntést hozzanak és átlássák döntésük következményeit.

[76] E körben fontos rámutatni arra is – ahogyan arra a Nemzeti Erdőstratégia is utal – hogy az energetikai céllal ültetett növényekből elsődlegesen bio-üzemanyag, vagy biomassza előállítása után villamos-és hőenergia állítható elő, amely kétségtelenül hozzájárul az ország energiafüggőségének csökkentéséhez.

[77] A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.

[78] Szintén bemutatta már a Bizottság azt is, hogy a termőföld lehet állami tulajdonban is, amelynek hasznosításáról külön jogszabály rendelkezik. A hasznosítási kötelezettség a földbirtok-politikai irányelveknek megfelelően áll fent, amely között szerepel a mezőgazdasági termelésre kevésbé alkalmas földek más irányú hasznosításának előkészítése is. Mivel az „energianövények” kevésbé értékes földben is megteremnek, ezért azok kérdésbeli irányú hasznosítása – figyelemmel a termőföldek kapcsán fennálló hasznosítási kötelezettségnek – kézenfekvő. Az a tény, hogy a kérdés által bevezetni szándékozott korlátozó és/vagy tiltó rendelkezés érintené a Nemzeti Földalapba tartozó földek, és így az Nfavhr. egyes rendelkezéseit is (pl.: földrészlet nyilvános pályázat útján történő haszonbérbe adásának pályázati feltételeit), a népszavazásra javasolt kérdés olyan tovább gyűrűző következménye, amelynek átlátása a választópolgártól szintén nem várható el.

[79] Mindezeken túlmenően a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint értelemzavaró az „energianövény” gyűjtőfogalom mögöttes tartalma is, mivel az értelmezhető úgy, hogy több, egyenként (növényfajonként, növényfajtánként) is megválaszolható alkérdésből áll.

[80] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]

[81] A Bizottság rávilágít, hogy előfordulhat az az eset, hogy a választópolgár egyetért azzal, hogy repcetermesztésre termőföldet ne lehessen használni, azonban egyetértését a kukorica kapcsán már nem tudja megadni, holott az FVM rendelet szerint mind a két növény energianövény típusnak is minősül.

[82] A Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazási kezdeményezése annyi részkérdést foglalhat magában, ahány energianövény fajta létezik, ugyanis nem szükségszerű, hogy a termőföldi termesztés kapcsán a választópolgár növényfajtánként egyezően fejezi ki véleményét, az egyes növények kapcsán (értsd alatta részkérdések) ugyanis érdekellentét állhat fen. Figyelemmel azonban arra, hogy a választópolgároknak nincs lehetőségük részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.

[83] Mivel a kezdeményezés számos kérdést vet fel a választópolgár és a jogalkotó oldaláról egyaránt, ebből kifolyólag az sem a választói akarat kifejezésére, sem az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség meghatározására nem alkalmas, amely miatt a Bizottság álláspontja szerint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében előírt egyértelműség követelményének.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

[84] A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik és nem felel meg Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

[85]  A határozat az Alaptörvény R) cikkén, S) cikkén, T) cikkén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján és a 38. cikkén, a Földtörvény 2. § 19. pontján; az Nfatv. 1. § (1) bekezdésén, a 3. § (1) bekezdésén, a 18. § (1)-(2) bekezdésein; az Nfavhr. 7. § (1) bekezdés 13. pontján; az FVM rendelet 2. § b) és j) pontjain; az FM rendelet 1. § (1) bekezdés 4. és 22. pontján; a Kormányrendelet 1. § a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (3) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) bekezdésén, a 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

 

Budapest, 2022. december 14.

 

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke