43/2023. NVB határozat - a Gosztonyi Gábor magánszemély által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

43/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Gosztonyi Gábor (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy köznevelési intézményben tanórai foglalkozást csak pedagógus-munkakör betöltéséhez szükséges szakképzettséggel rendelkező személy tarthasson?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 14-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 29 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 29 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés célját tekintve azt irányozza elő, hogy csak olyan személy tarthasson köznevelési intézményben tanórai foglalkozást, aki pedagógus-munkakör betöltéséhez szükséges szakképzettséggel rendelkezik.
  2. A Bizottság elsődlegesen azt vizsgálta, hogy a pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeinek megállapítása mely jogforrási szinten nyer szabályozást.
  3. A pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) IV/A. fejezete, valamint a 6. melléklete tartalmazza a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben, óraadóként foglalkoztatottak végzettségi, szakképzettségi követelményeit.
  4. A Bizottság rámutat arra, hogy korábban a nevelési-oktatási intézményekben pedagógus-munkakörben alkalmazottak végzettségi és szakképzettségi követelményeire vonatkozó szabályokat a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) tartalmazta, a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításáról szóló 2020. évi LXXXVII. törvény ugyanakkor 2020. augusztus 31-ei hatállyal az erre vonatkozó rendelkezéseket hatályon kívül helyezte. A Korm. rendelethez fűzött indokolás rögzíti, hogy a terület szabályozottsága továbbra is biztosított, ugyanis az Nkt. 94. § (4) bekezdésének g) pontjában elhelyezett felhatalmazó rendelkezés lehetővé teszi a tartalmi szabályok kormányrendeleti szinten történő szabályozását. A kormányrendeleti szintű szabályozás ugyanakkor teljes egészében megtartotta az Nkt. korábbi, a 3. mellékletét képező – a nevelési-oktatási intézményekben pedagógus-munkakörben alkalmazottak végzettségi és szakképzettségi követelményeire vonatkozó – rendelkezéseit, amelyek jelenleg a Korm. rendelet 6. mellékletében szerepelnek. E szabályozás szerint továbbra is főként pedagógus végzettséggel lehet tanítani, a Nemzeti alaptantervvel összefüggésben meghozott, a Korm. rendelet 33/B. – 33/O. §-ban meghatározott kivételi szabályok függvényében. [Lásd a közneveléssel összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 417/2020. (VIII. 30.) Korm. rendelethez fűzött végső előterjesztői indokolás]
  5. A Korm. rendeletet a Kormány a rendelet preambuluma szerint az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdésében meghatározott eredeti jogalkotói hatáskörében, az Nkt. 94. § (4) bekezdés g) és v) pontjában, valamint a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 85. § (2) bekezdésében és 85. § (3) bekezdés c) pontjában kapott felhatalmazás alapján, az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg.
  6. Az Nkt. 94. § (4) bekezdésének g) pontja alapján a Kormány felhatalmazást kap többek között a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben, óraadóként foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeinek rendeletben való megállapítására.
  7. A népszavazási kezdeményezésben feltett kérdésben szereplő tanórai foglalkozás fogalmát a vizsgált jogszabályok nem határozzák meg egzakt módon, az Nkt. 9. § (2) bekezdése csupán említést tesz arról, hogy tanuló érettségi vizsgára történő felkészítése a kötelező tanórai foglalkozások keretében történik, a felkészülést az iskola a választható tanórai foglalkozások keretében segíti. A Korm. rendelet 17. § (2) bekezdése a tanórai foglalkozástól megkülönbözteti az egyéb foglalkozást, amely a tantárgyfelosztásban tervezhető, rendszeres nem tanórai foglalkozásokat jelenti, mint például a szakkörök, önképzőkörök, sportkörök, egyéni vagy csoportos felzárkóztató, fejlesztő foglalkozások, napközi, tanulószoba, diákönkormányzati foglalkozás stb.
  8. A Korm. rendelet IV/A. fejezetét, valamint a 6. mellékletét a közneveléssel összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 417/2020. (VIII. 30.) Korm. rendelet iktatta be, amely rendelkezések 2020. szeptember 1-jétől hatályosak.
  9. A Korm. rendelet 33/A. §-a szerint a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeit – bizonyos kivétellel – a 6. melléklet állapítja meg, az óraadó tanárok végzettsége és szakképzettsége tekintetében a 6. mellékletben foglaltakat megfelelően alkalmazni kell. A 6. mellékletben szereplő táblázat B oszlopa tartalmazza a különböző pedagógus munkaköröket, a C oszlop pedig ezekhez kapcsolódóan határozza meg az alkalmazáshoz szükséges szakképzettséget.
  10. A Bizottság rámutat arra, hogy főszabály szerint, a Korm. rendelet 6. melléklete alapján, általános iskola alsó tagozaton tanítóktól tanítói végzettséget (C oszlop 3. sor), a felső tagozaton tanítóktól az adott tantárgynak megfelelő szakos tanári képesítést (C oszlop 4. és 5. sor), 5-6. évfolyamon az adott tantárgynak megfelelő műveltségi területen megszerzett tanítói végzettséget (C oszlop 4. sor), gimnázium 9-12. évfolyamán pedig egyetemi szintű vagy mesterfokozatú, a tantárgynak megfelelő szakos tanári végzettséget (C oszlop 6. sor) várnak el.
  11. A Korm. rendelet 6. melléklete szerint a szakiskolákban a közismereti tantárgyat oktató tanároktól a tantárgynak megfelelő szakos tanári végzettséget (C oszlop 33. sor), a szakmai elméleti tantárgyat oktató tanároktól a szakmai tárgynak megfelelő szakos felsőfokú végzettséget és szakképzettséget (C oszlop 31. sor), szakmai tanároktól, valamint a szakoktatói és gyakorlati oktatóktól a szakmai képzés szakirányának megfelelő szakos tanári vagy szakoktatói végzettséget vagy a szakmai képzés szakirányának megfelelő felsőfokú végzettséget, illetve az érettségi és a szakiránynak megfelelő államilag elismert legalább középszintű szakképesítést, továbbá legalább öt év, az adott szakiránynak megfelelő szakmai gyakorlatot (C oszlop 32. sor) követelnek meg.
  12. A Korm. rendelet 6. melléklete a szakgimnáziumokban közismereti tantárgyat oktató szakgimnáziumi tanárok vonatkozásában egyetemi szintű vagy mesterfokozatú, a tantárgynak megfelelő szakos tanári végzettséget ír elő.
  13. A Bizottság fentebb rögzítette, hogy a szabályozás tartalmaz a főszabálytól eltérő kivételeket is, amelyekkel jogalkotó lehetőséget biztosít a különböző nevelési-oktatási intézményekben az egyes pedagógus-munkakörökben foglalkoztatottak tekintetében az alkalmazásukhoz szükséges, szakképzettségükre vonatkozó szabályoktól való eltérésre [lásd: Korm. rendelet 33/B-33/O. §§].
  14. Ilyen megengedő szabály például a Korm. rendelet 33/K. § (6) bekezdése, amely kimondja, hogy amennyiben a pedagógus-munkakör megfelelő végzettséggel és szakképzettséggel rendelkezővel nem tölthető be, akkor a megfelelő pedagógus-szakképzettség megszerzéséig, de legfeljebb egy alkalommal, vagy több egymást követő jogviszony esetén mindösszesen öt évig határozott időre foglalkoztatható az is, aki
  1. a tantárgynak megfelelő szakmai tanár felsőfokú végzettségi szinttel és szakképzettséggel,
  2. felsőfokú végzettségi szinttel és a tantárgynak megfelelő, felsőoktatásban természettudomány képzési területen szerzett szakképzettséggel

rendelkezik, feltéve, hogy vállalja a megfelelő tanári szakképzettség megszerzését.

  1. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy például természettudományos tantárgyat oktathat az is, aki ugyan nem rendelkezik tanári szakképzettséggel, azonban felsőoktatásban tanulta az adott természettudományos tárgyat és vállalja, hogy megszerzi a megfelelő tanári végzettséget.
  2. A Bizottság a fentiek alapján rögzíti, hogy Szervező szándéka tulajdonképpen arra irányul, hogy az egyes, a Korm. rendelet 6. mellékletét képező táblázat B oszlopában felsorolt, pedagógus-munkakörök (tanító, tanár, gimnáziumi tanár, szakmai tantárgyat oktató tanár stb.) csak a C oszlopban meghatározott, az alkalmazásukhoz szükséges szakképzettség birtokában legyenek betölthetőek, amellyel Szervező a Korm. rendelet 33/B-33/O. §-ban rögzített kivétel szabályok hatályon kívül helyezését irányozza elő, figyelemmel arra, hogy a Korm. rendelet ezen szakaszai lehetővé teszik bizonyos esetekben a pedagógus-munkakörök a 6. mellékletben rögzített táblázatában foglalt követelmények hiányában való betöltését.
  3. A Bizottság mindezek alapján megállapítja, hogy a kezdeményezés által célzott jogalkotással érintett rendelkezések (a pedagógus-munkakörben foglalkoztatottak végzettségi és szakképzettségi követelményeire vonatkozó szabályok) nem az Nkt. -ben, azaz nem törvényi szinten nyertek szabályozást, hanem az Nkt. 94. § (4) bekezdésének g) pontja szerinti felhatalmazó rendelkezése alapján, kormányrendeleti szinten.
  4. A népszavazásra javasolt kérdés Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata során a Bizottság tehát arra a következtetésre jutott, hogy Szervező kérdésében foglalt jogalkotás iránya nem az Nkt. hanem a Korm. rendelet – annak 33/B-33/O. §-ainak hatályon kívül helyezésére – módosítására irányulna, figyelemmel arra, hogy a pedagógus-munkakörökhöz tartozó egyes végzettségi és szakképzettségi követelmények a Korm. rendeletben nyertek szabályozást.
  5. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya kizárólag olyan kérdés lehet, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  6. A Kúria a Knk.I.37.807/2012/2. számú végzésében kifejtett érvelés szerint, amikor a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait) jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő.
  7. A Kúria egyúttal arra is rámutatott, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg. (Lásd: Knk.I.37.807/2012/2. végzés, Indokolás III/5.)
  8. A Kúria érvelése az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. A Bizottság a Kúria fenti érvelését jelen esetben is alkalmazhatónak tartja, mivel a Kormány rendeletalkotási hatásköre is származékos, hiszen arra felhatalmazást az Nkt. 94. § (4) bekezdésének g) pontja tartalmaz.
  9. A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt (jogalkotást) az Országgyűlés a Kormányra delegálta.
  10. Mivel tárgyi ügyben a Kormány rendeletalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén, ezért a Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben országos népszavazást nem lehet tartani.

IV.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1), (2) és (3) bekezdésein és a 15. cikk (1) és (3) bekezdésein; a Korm. rendelet 17. § (2) bekezdésén, a 33/A-33/O. §-ain és a 6. mellékletén; az Nkt. 9. § (2) bekezdésén és a 94. § (4) bekezdés g) pontján; az Nsztv. 2-4. §-án, 6. §-án, 8. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. május 9.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke