426/2022. NVB határozat - a Ferincz Jenő által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

426/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Ferincz Jenő (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e, hogy az Országgyűlés vonja meg a bizalmát a kormánytól?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. december 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. október 13-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: Bizottság) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – Szervezőt is beleértve – 32 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 32 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 32 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza. Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy „MAGYARORSZÁG legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés.” Az 1. cikk (2) bekezdés a) pont az Országgyűlés hatáskörén belül szabályozza az Alaptörvény megalkotását és módosítását, vagyis az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés. Az Alaptörvény elfogadásával és módosításával kapcsolatos rendelkezéseket az S) cikk tartalmaz. Az Alaptörvény módosítására csak az itt meghatározott követelmények betartásával kerülhet sor. [Knk.IV.37.728/2013/3. számú végzés]
  2. A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Ezen túlmenően viszont népszavazásnak van helye – ha az tiltott tárgykört nem érint – valamennyi az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozó kérdésben.
  3. Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés vonja meg a Kormánytól a bizalmát.
  4. A Bizottság első körben a Kormány megbízatásának tartamát, valamint a konstruktív bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás jogintézményét tette vizsgálata tárgyává.
  5. Az Alaptörvény 20. cikkének (1) bekezdése szerint a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével a Kormány megbízatása is megszűnik. Ugyanezen cikk (2) bekezdése taxatíve határozza meg a miniszterelnök (és így a Kormány) megbízatásának megszűnési eseteit. A miniszterelnök megbízatása megszűnik az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával; az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságának kifejezésével, és az új miniszterelnök megválasztásával (konstruktív bizalmatlansági indítvány); az Országgyűlés a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanságának kifejezésével (bizalmi szavazás); a miniszterelnök lemondásával a halálával; az összeférhetetlenségének a kimondásával; továbbá a megválasztásához szükséges feltételek megszűnésével. A (3) bekezdés a) pontja szerint a Kormány tagjainak, vagyis a minisztereknek a megbízatása szintén megszűnik a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével.
  6. A Kormány megbízatása főszabály szerint a parlamenti ciklushoz igazodik. A Kormány a miniszterelnök megválasztását követően a miniszterek kinevezésével alakul meg, és a következő országgyűlési választásokat követően, az új Országgyűlés alakuló ülésével szűnik meg. Az új Országgyűlés alakuló ülésével a Kormány megbízatása ugyan megszűnik, azonban az új Kormány megalakulásáig a kormányzati tevékenységet továbbra is el kell látni, ezért a korábbi kormány korlátozott jogkörrel ugyan, de ügyvezető Kormányként hivatalban marad az új Kormány megalakulásáig. A korlátozott jogkör azt jelenti, hogy az ügyvezető Kormány a nemzetközi szerződés kötelező hatályát nem ismerheti el és rendeletet is csak törvényi felhatalmazás alapján, halaszthatatlan esetben alkothat [Alaptörvény 22. cikk (1) bekezdés].
  7. A Bizottság fontosnak tartja megjegyezni, hogy az Országgyűlés a Kormány tagjai közül csak a miniszterelnök személyét választja meg [Alaptörvény 16. cikk (3) bekezdés], a Kormány többi tagja a megbízatását kievezés útján nyeri el a köztársasági elnöktől [Alaptörvény 16. cikk (7) bekezdés].
  8. Figyelemmel arra, hogy közvetlen legitimációs kötelék csak az Országgyűlés és a miniszterelnök között áll fenn, – az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára, az országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával választja meg – ezért az Országgyűlés csak a miniszterelnökkel szemben léphet fel a politikai felelősség érvényesítése körében. Az Országgyűlés a Kormánnyal, annak tagjaival szemben közvetlenül nem léphet fel. Az Országgyűlés és a Kormány tagjai közötti közvetlen legitimációs kötelék hiánya megmutatkozik továbbá a miniszterek megbízatásának megszűnési eseteiben is, tekintettel arra, hogy a miniszter megbízatása csupán a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével, a miniszter lemondásával, a felmentésével, illetve a halálával szűnhet meg [Alaptörvény 20. cikk (3) bekezdés].
  9. A Kormánynak és így a miniszterelnöknek bírnia kell az Országgyűlés abszolút többségének támogatását, ugyanakkor a Kormány a miniszterelnök útján tartozik politikai felelőséggel az Országgyűlés felé. A miniszterelnökkel szembeni bizalomvesztés azonban a Kormány megbízatásának megszűnését is eredményezi. A bizalomvesztés Országgyűlés általi kifejezésének eszköze a konstruktív bizalmatlansági indítvány, valamint a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazás.
  10. A konstruktív bizalmatlansági indítványra, valamint a bizalmi szavazásra az Alaptörvény 21. cikke tartalmaz rendelkezéseket.
  11. A konstruktív bizalmatlansági indítvány egy, az országgyűlési képviselők egyötöde által az Országgyűlés elnökéhez a miniszterelnökkel szemben benyújtott, írásbeli indítvány, amely egyben javaslatot tartalmaz az új miniszterelnök személyére is. Ha az Országgyűlés a bizalmatlansági indítványt az országgyűlési képviselők több mint felének egybehangzó szavazatával támogatja, ezzel bizalmatlanságát fejezi ki a miniszterelnökkel szemben, mellyel egyidejűleg a bizalmatlansági indítványban miniszterelnöki tisztségre javasolt személyt megválasztottnak kell tekinteni. Konstruktív bizalmatlansági indítvány esetén a miniszterelnök, ezáltal a Kormány megbízatása az Országgyűlés döntése következtében szűnik meg. 
  12. Bizalmi szavazás esetén a miniszterelnök és ezáltal a Kormány megbízatása szintén az Országgyűlés döntésének következményeként szűnik meg, a különbség abban rejlik, hogy a bizalmi szavazást nem az országgyűlési képviselők, hanem a miniszterelnök indítványozza. Az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben akkor fejezi ki bizalmatlanságát, ha a miniszterelnök javaslatára tartott bizalmi szavazáson az országgyűlési képviselők több mint fele nem támogatja a miniszterelnököt. A bizalmi szavazás speciális formája továbbá az, amikor a miniszterelnök indítványára a Kormány által benyújtott előterjesztés feletti szavazás minősül egyben bizalmi szavazásnak is. Az Országgyűlés a bizalmatlanságát akkor fejezi ki, ha a Kormány által benyújtott előterjesztést nem támogatja.
  13. Megállapítást nyer tehát, hogy míg a konstruktív bizalmatlansági indítvány esetén az Országgyűlés az indítvány támogatásával fejezi ki a bizalmatlanságát a miniszterelnökkel szemben, addig a bizalmi szavazás két típusa esetén a miniszterelnök, vagy a Kormány által benyújtott előterjesztés támogatottságának hiánya jelenti a bizalomvesztést.
  14. A konstruktív bizalmatlansági indítvány Országgyűlés általi támogatottságával az új miniszterelnök azonnal hivatalba lép. Bizalmi szavazás esetén, ha az Országgyűlés bizalmatlanságát fejezte ki a miniszterelnökkel szemben, az új miniszterelnök személyére a köztársasági elnök a korábbi miniszterelnök megbízatása megszűnésétől számított tizenöt napon belül javalatot tesz az Országgyűlésnek [Alaptörvény 16. cikk (5) bekezdés b) pont]. Az új miniszterelnök megválasztásáig ugyanakkor a hatáskörét a miniszterelnök-helyettes gyakorolja korlátozott jogkörrel, vagyis miniszter felmentésére vagy új miniszter kinevezésére javaslatot nem tehet és rendeletet is csak törvény felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat.
  15. A fentiekben kifejtettekkel összefüggésben megállapítható tehát, hogy a Kormány megbízatásának tartama a miniszterelnöki tisztség betöltöttségéhez igazodik. Ugyanakkor a Kormány megbízatása nem a miniszterelnöki tisztséget betöltő személy megbízatásának lejártával egyidejűleg szűnik meg, időben elválnak egymástól, tehát a miniszterelnöki tisztség megszűnésének nem automatikus következménye a Kormány megszűnése. Az új Kormány megalakulásáig – tekintettel arra, hogy a Kormányt alkotó miniszterek személyére a miniszterelnök tesz javaslatot és a köztársasági elnök nevezi ki őket – a korábbi Kormány korlátozott jogkörrel ugyan, de ügyvezető Kormányként ellátja a kormányzati feladatokat. Bizalmi szavazás esetén, figyelemmel arra, hogy ebben az esetben nem történt előre javaslattétel az új miniszterelnök személyére, a miniszterelnöki tisztség megszűnése okán, annak betöltésééig, a volt miniszterelnök helyettese gyakorolja a miniszerelnöki jogkört, aki szintén a Kormány tagja.
  16. Jelen népszavazási kezdeményezés célja az, hogy az Országgyűlés a Kormánytól vonja meg a bizalmát. A fentiekben vizsgált alaptörvényi rendelkezések alapján a Bizottság megállapítja, hogy az Alaptörvény nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely lehetővé tenné az Országgyűlés számára, hogy közvetlenül a Kormánytól vonja meg a bizalmat. A kezdeményezésben feltett kérdés tehát az Országgyűlést végrehajtói szerepbe helyezné, amellyel egy olyan új, bizalommegvonásra irányuló eljárásrendet iktatna be az Alaptörvénybe, amely közvetlenül a Kormánnyal szemben lenne kezdeményezhető és amely a népszavazási kezdeményezésben feltett kérdésre adott igenlő válaszok esetén végső soron az Alaptörvény 21. cikkének kiegészítését eredményezné. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban nem teszi lehetővé országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
  17. Mindezekre tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, így a kérdés nem bocsátható népszavazásra.

IV.

[Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéssel kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről. Az Alkotmánybíróság korábban az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában foglalt – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjával tartalmilag megegyező – az Országgyűlés szervezetalakítással kapcsolatos hatáskörét magában foglaló rendelkezés értelmezése során megállapította, hogy a törvényen alapuló, valamely tisztség betöltésének a módjára (valamely személy megválasztásának a rendjére) vonatkozó szabályozás az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörébe tartozó kérdésnek minősül. „Ez a választási metódus tartalmát tekintve annyit jelenthet, hogy az Országgyűlés egy adott testület vezetőjének személyére vonatkozó döntést fenntartja magának, vagy rábízza (…)” más szervre, illetve testületre. „Bármelyik megoldásra kerüljön is sor, a tisztség betöltésének módjára vonatkozóan annak az Országgyűlés általi meghatározása mindenképp szervezeti döntésnek tekintendő. A népszavazást illető alkotmányi tilalom következésképp nem pusztán a konkrét személyi döntésre, hanem a döntés módját (szintjét) meghatározó törvényi rendelkezésre is vonatkozik.” [Lásd: 9/2010. (I. 28.) AB határozat, ABH 2010, 61, 64-65.; 163./2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 797, 800] A Kúria az Alkotmánybíróság ismertetett érvelését – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjával összefüggésben is – irányadónak, követendőnek tekinti. {Lásd: Kúria Knk.VII.37.959/2017/3. számú végzés, Indokolás [22]}
  2. A tiltott tárgykör részét képező személyi kérdést a Kúria több határozatában is értelmezte, és eddigi gyakorlatában ilyennek minősítette a valamely személy Országgyűlés általi megválasztására, újraválasztására vonatkozó kérdést (Knk.IV.37.790/2013/2., Knk.IV.37.393/2017/3.), a megbízatás megszűnésének módjával kapcsolatos kérdést (Knk.VII.37.959/2017/3.), továbbá a Knk.IV.37.416/2015/2. számú ügyben azért nem állapította meg a tiltott tárgykörbe ütközést, mert nem az Országgyűlés által megválasztható valamely személyeket érintette volna a népszavazás kimenetele.
  3. A Kúria Knk.VII.38.257/2018/2. számú végzésében kifejtette, hogy „megítélése szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjában megfogalmazottak szerint személyi kérdésnek minősül, vagyis nem lehet olyan kérdésben népszavazást tartani, amely valamely személy – jelen esetben a miniszter – státuszát, jogállását, így a megbízatása keletkezése és megszűnését, valamint jogait és kötelezettségeit érinti, ha e kérdések bármelyikéről az Országgyűlés jogosult dönteni.” {Knk.VII.38.257/2018/2. számú végzés, Indokolás [25] bekezdés}.
  4. A Bizottság korábban – a legfőbb ügyész visszahívhatóságának a lehetőségét megteremteni szándékozó népszavazási kérdés elbírálása során – is arra következtetésre jutott, hogy a fentiekben ismertetett alkotmánybírósági gyakorlatból az is következik, hogy valamely tisztség megbízatása megszűnésének a módja szintén az Országgyűlés szervezetátalakítási hatáskörébe tartozó kérdésnek minősül {116/2017. NVB határozat, Indokolás [22]}.
  5. A jelen ügyben vizsgált népszavazási kezdeményezés azt célozza, hogy az Országgyűlés vonja meg a bizalmát a Kormánytól, ami egyben egy érvényes és eredményes népszavazás esetén – amennyiben az igenlő válaszok kerülnek többségbe – törvényszerűen vonná maga után a miniszterelnöki tisztség megszűnését is. A miniszterelnöki tisztség megszűnése esetén az Országgyűlésnek új miniszterelnököt kell választania. A Bizottság megállapítja, hogy a kérdés egy érvényes és eredményes népszavazást követően, annak támogatása esetén egy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdés népszavazás útján történő kikényszerítést eredményezne, figyelemmel arra, hogy az a miniszterelnök megbízatásának megszűnését, valamint az új miniszterelnök megválasztását, megbízatásának keletkezését érintené.
  6. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerint azonban nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésről. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés a Kormány megbízatásának megszűntetésén túl a miniszterelnök megbízatásának megszűnését, ezáltal az új miniszterelnök megválasztását irányozza elő, a Bizottság álláspontja szerint a kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésnek minősül, ezért nem lehet országos népszavazás tárgya.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) és e) pontjaiban meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, amely ok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény S) cikkén, 1. cikkén, 8. cikk (1), (2) bekezdésein és (3) bekezdés a) és e) pontján, 16. cikkén, 20. cikkén, 21. cikkén és 22. cikkén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (1) és (3) bekezdésein, 10. § (1) és (2) bekezdésein és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. november 22.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke