413/2022. NVB határozat - a Gyöngyösi Márton Balázs magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

413/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Gyöngyösi Márton Balázs (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés ne támogathasson olyan javaslatot vagy indítványt, amely Magyarországnak az Európai Unióból való kilépését eredményezheti?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. október 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. augusztus 8-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: Bizottság) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – Szervezőt is beleértve – 24 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 21 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 21 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A kezdeményezés szövegezése alapján a kérdés azt célozza, hogy az Országgyűlés a népszavazást követően tartózkodjon olyan döntés meghozatalától, amely az Európai Unióból való kilépést eredményezheti.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt megállapítja, hogy – figyelemmel az Országgyűlés döntéshozatali működésének azon természetére, hogy döntés csak valamely arra feljogosított személy vagy szerv kezdeményezésére és az országgyűlési képviselők (meghatározott mértékű) többségi szavazata alapján születhet meg, a kérdés az Országgyűlés számára tulajdonképpen egy olyan jogalkotási kötelezettséget teremt, ami a saját döntési hatáskörének a korlátozását jelenti. Másként fogalmazva: mivel az Országgyűlésnek mint szervnek nincs „ráhatása” arra vonatkozóan, hogy egy döntést kezdeményezzenek-e vagy sem, illetve arra vonatkozóan sincs „utasítási joga”, hogy mely képviselő hogyan szavazzon egy döntési javaslatról, a kezdeményezésben kívánt jogalkotás csak oly módon érhető el, ha az Országgyűlés eleve kiveszi a döntési hatáskörei közül a kezdeményezés szerinti eredményre vezető döntési javaslatokat.
  6. A kezdeményezés tárgya minden olyan döntés meghozatalának megakadályozása, amelynek következménye az Európai Unióból való kilépés lehet. A Nemzeti Választási Bizottság először azt vizsgálta, hogy a kérdés kellően egzakt módon határozza-e meg a szándékolt jogalkotás (hatáskörkorlátozás) irányát.
  7. Az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 50. cikke tartalmazza a kilépési klauzulát, amelynek révén valamely tagállam önkéntes elhatározásával kezdeményezheti a tagsági jog megszüntetését.
  8. Az EUSZ 50. cikkének (1) bekezdése alapján a saját alkotmányos követelményeivel összhangban a tagállamok bármelyike úgy határozhat, hogy kilép az Unióból. Az EUSZ 50. cikk (2) bekezdése szerint a kilépést elhatározó tagállamnak ezt a szándékát be kell jelentenie az Európai Tanácsnak. Az Európai Tanács által adott iránymutatások alapján az Unió tárgyalásokat folytat és megállapodást köt ezzel az állammal, amelyben az érintett államnak az Unióval való jövőbeli kapcsolataira tekintettel meghatározzák az illető állam kilépésének részletes szabályait. Ezt a megállapodást az Európai Unió működéséről szóló szerződés 218. cikke (3) bekezdésének megfelelően kell megtárgyalni. A megállapodást az Unió nevében a Tanács köti meg minősített többséggel eljárva, az Európai Parlament egyetértését követően.
  9. A kérdés a jogalkotás tárgyát oly módon határozza meg, hogy minden olyan döntést ki kíván venni az Országgyűlés hatásköréből, ami végső soron Magyarországnak az Európai Unióból való kilépését eredményezheti. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés azáltal, hogy a hatáskör-korlátozás tartalmát nem egzakt módon, hanem egy pontosan meg nem határozott eseménysor eredményeként határozza meg, ráadásul – a ható képző használatával – ebbe beletartozik az eredmény bekövetkeztének már a puszta lehetősége is, nem teljesíti a kérdésegyértelműség feltételét.
  10.  A kérdés fentiekben vázolt bizonytalan megfogalmazásmódja azzal a következménnyel jár, hogy Szervező által szándékolt hatáskör-korlátozó jogalkotásba – nem csupán a kilépésre irányuló közvetlen döntési javaslat, hanem – minden olyan döntési javaslat beletartozik, amely akár igen távoli ok-okozati összefüggésben van az Európai Unióból való kilépéssel mint eredménnyel. E körben a Nemzeti Választási Bizottság elégségesnek tartja, ha röviden utal az alábbi összefüggésekre is.
  11. Az említett távoli összefügés alapján a kérdés az Országgyűlést egy olyan döntés meghozatalában is korlátozná, amely az uniós jogi rendelkezésekkel ellentétes, ugyanis az EUSZ 7. cikke alapján, ha egy tagállam – jelen esetben a törvényhozó hatalom által meghozott döntése folytán – súlyosan és tartósan megsértette az EUSZ 2. cikkében foglalt értékeket, a Tanács minősített többséggel határozhat a tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogainak felfüggesztéséről is (beleértve a tagállam Tanácsban megillető szavazati jogainak gyakorlását). Az EUSZ 7. cikke alapján egy tagállammal szemben alkalmazható szankciók pedig végső soron az európai uniós tagság kiüresedéséhez is vezethetnek, amely során egy tagállam tagsága csupán formálissá válik, amely szintén eredményezheti egy tagállamnak az Európai Unióból való kilépését is. Márpedig a kérdés szövege alapján az Európai Unió értékeit megsértő, Országgyűlés által megalkotott törvény is ok-okozati összefüggésben állhat a kilépéssel mint eredménnyel.
  12. A Nemzeti Választási Bizottság tehát úgy ítéli meg, hogy a kezdeményezés túl általános szövege alapján előre nem látható és meglehetősen bizonytalan, így számba vehetetlen az, hogy pontosan milyen döntések meghozatalának megakadályozását kívánja elérni Szervező, mindez pedig sérti mind a jogalkotói, mind a választópolgári egyértelműség követelményét.
  13. A jogalkotói egyértelműség azért sérül, mert a kérdés a jogalkotó számára nem kellően meghatározott, ugyanis a szabályozási kört illetően nem ad a jogalkotó számára konkrét útmutatást, így tehát a jogalkotó nem tudja egyértelműen eldönteni, hogy pontosan milyen jogalkotásra is köteles, illetve, jelen esetben milyen tartalmú jogalkotástól köteles tartózkodni. A választópolgári egyértelműség feltételét pedig azért nem teljesíti a népszavazási kérdés, mert a kérdésnek a fentiekben írt bizonytalansága okán a választópolgár nem tudja, hogy miről szavaz, így tehát tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhetne a népszavazáshoz való jog.
  14. A Nemzeti Választási Bizottság szintén a kérdésegyértelműség vizsgálata során kíván rámutatni arra, hogy a kérdés azzal, hogy a „ne támogathasson” fordulatot használja, nyilvánvalóan meghatározott döntéstől való tartózkodásra irányul, ezért annak ilyen megfogalmazása alkalmas olyan látszat keltésére, hogy jelenleg fennáll valamely, az Európai Unióból való kilépést eredményező jogalkotói szándék. A Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is irányadónak tekinti a hasonló ügyekben követett (lásd különösen: 1038/2018. NVB határozat és 27/2020 NVB határozat) – az Alkotmánybíróság korábbi döntésein alapuló – kiforrott, a Kúria által is helybenhagyott {lásd: Knk.IV.38.254/2018/2., Indokolás [24]} gyakorlatát, amelynek lényege az alábbiakban foglalható össze.
  15.  „[A] népszavazásnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében megfogalmazott alkotmányos rendeltetéséből és a népszavazásnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban levezetett kivételes és komplementer jellegéből következően a törvényhozást igénylő társadalmi kérdések eldöntése alapvetően a képviselet, az Országgyűlés hatásköre. Az ügydöntő népszavazás elsődleges célja az, hogy döntési, törvényhozási - valamely tárgyban törvény megalkotására, vagy törvény hatályon kívül helyezésére irányuló - kötelezettséget határozzon meg az Országgyűlés számára. A népszavazás komplementer jellegéből következően a meghatározott tartalmú jogalkotástól való tartózkodásra irányuló népszavazás sem szakadhat el a képviseleti hatalomgyakorlástól. A törvény megalkotásának megakadályozására irányuló népszavazási kezdeményezés is akkor felel meg a népszavazás alkotmányos rendeltetésének, ha a képviseleti hatalomgyakorlás befolyásolását szolgálja. A népszavazás ezt a funkcióját pedig akkor tudja betölteni, ha a népszavazásra bocsátott kérdés tényleges törvényhozási törekvések elé állít korlátot. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvény megalkotásának megakadályozása abban az esetben képezheti népszavazás tárgyát, ha a törvény megalkotására valódi kormányzati, törvényhozási akarat fogalmazódott meg, s az formalizált módon is megjelenik, a törvény előkészítés alatt áll, a tárgyban törvénytervezet készült, illetőleg törvényjavaslatot nyújtottak be.” [Lásd: 130/2008. (XI. 3.) AB határozat, ABH 2008, 1052, 1064-1065]
  16. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés tartalmával összefüggésben jelenleg nem ismert olyan törvényhozási akarat, az Országgyűlés elé nem került benyújtásra olyan törvényjavaslat, amely az Európai Unióból való kilépést szorgalmazná, illetve beazonosíthatóan a kilépéshez vezetne, vagyis nincs olyan törvényhozási szándék, amelynek megakadályozására irányulna a kezdeményezés. Ennél fogva a kérdés megtévesztő módon sugalmaz a választópolgárok felé ezzel ellentétes megállapítást. A kezdeményezés jelenlegi megfogalmazása alapján ugyanis alappal feltételezhető, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy van állami szándék az Európai Unióból való kilépésre és a kérdésre adott igen válaszával, az ezzel való egyet nem értését fejezi ki.
  17. A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű is és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye.
  18. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés tehát – részben annak általános és bizonytalan, számba vehetetlen értelmezési irányt magában foglaló megfogalmazása miatt, részben annak okán, hogy nem képezheti a népszavazási kezdeményezés tárgyát egy olyan törvényalkotás megakadályozása, amelyben törvény megalkotására valódi törvényhozási akarat sem fogalmazódott meg, s az formalizált módon sem jelent még meg – nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének.

IV.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely ok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1), (2) és (3) bekezdésein, az EUSZ 2. cikkén, 7. cikkén és 50. cikkén, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 218. cikk (3) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (1) és (3) bekezdésein, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) és (2) bekezdésein, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. szeptember 22.

Dr. Téglási András

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke