41/2023. NVB határozat - a Totyik Tamás László által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

41/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Totyik Tamás László (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 7 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások időkerete harminc százalékának felhasználásáról rendelkezhessen?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 14-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 28 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 23 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés annak módosítására irányul, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások 30 %-ának felhasználásáról rendelkezhessen.
  2. A helyi tantervre vonatkozó legfontosabb előírások a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényben (a továbbiakban: Nkt.) és a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendeletben (a továbbiakban: EMMI rendelet) találhatóak.
  3. A kérdés összetettsége okán a Bizottság indokoltnak látta áttekinteni a helyi tanterv tartalmára és annak elfogadására vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket.
  4. Az Nkt. 26. § (1) bekezdése alapján a nevelő és oktató munka az óvodában, az iskolában, a kollégiumban pedagógiai program szerint folyik. A pedagógiai programot a nevelőtestület fogadja el és az intézményvezető hagyja jóvá. A pedagógiai program azon rendelkezéseinek érvénybelépéséhez, amelyekből a fenntartóra többletkötelezettség hárul, a fenntartó egyetértése szükséges. A pedagógiai programot nyilvánosságra kell hozni.
  5. Az Nkt. 26. § (2) bekezdése kimondja, hogy az iskola pedagógiai programjának részeként, ha e törvény másként nem rendelkezik, a köznevelésért felelős miniszter által kiadott kerettanterveket kiegészítve helyi tantervet készít. A helyi tanterv megnevezi a köznevelésért felelős miniszter által kiadott kerettantervek közül választottat és rendelkezik a kerettantervben meghatározott, a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkerete legfeljebb tíz százalékának felhasználásáról. A kollégium az érdekelt iskola pedagógiai programját figyelembe véve készíti el a pedagógiai programját.
  6. Tekintettel arra, hogy az Nkt. a 10%-ot a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások viszonylatában értelmezi, a Bizottság szükségesnek tartja az említett fogalmak tisztázását is.
  7. Az EMMI rendelet 13. § (2) bekezdése alapján a tanulói részvétel szempontjából a tanítási óra lehet kötelező, kötelezően választandó és szabadon választható tanítási óra.
  8. Az EMMI rendelet 13. § (3) bekezdése alapján a helyi tanterv határozza meg, hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken egy adott osztály valamennyi tanulója köteles részt venni, valamint hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken a tanulónak a választásra felkínált tantárgyak közül kötelezően választva, a helyi tantervben meghatározott óraszámban részt kell vennie.
  9. Következő lépésként a Bizottság a helyi tanterv tartalmára vonatkozó jogi normákat vizsgálta meg.
  10. A helyi tanterv az iskola pedagógiai programjának része. [lásd: EMMI rendelet 7. § (1) bekezdés b) pontja]
  11. Arról, hogy a helyi tanterv részeként miről kell rendelkeznie a nevelőtestületnek, az EMMI rendelet tételesen meghatározza. [lásd: EMMI rendelet 7. § (1) bekezdés b) pont ba) és bq) alpontjai].
  12. A Bizottság a kérdés hitelesíthetősége szempontjából az alábbiakat emeli ki. A helyi tanterv keretein belül az iskola meghatározza:

ba) a választott kerettanterv megnevezését, ideértve bármely, a miniszter által kiadott vagy jóváhagyott kerettantervek közül választott kerettanterv megnevezését,

bb) a választott kerettanterv által meghatározott óraszám feletti kötelező tanórai foglalkozások, továbbá a kerettantervben meghatározottakon felül a nem kötelező tanórai foglalkozások megtanítandó és elsajátítandó tananyagát, az ehhez szükséges kötelező, kötelezően választandó vagy szabadon választható tanórai foglalkozások megnevezését, óraszámát.

  1. Az alapóraszámokat tanulási területenként (tantárgyanként) kétéves bontásban a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: NAT) tartalmazza. Például magyar nyelv és irodalom esetén, 1-2. évfolyamon ez a szám 14 óra.
  2. A kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkerete legfeljebb 10%-os felhasználásán túlmenően, ugyan nem a nevelőtestületeknek, hanem a szaktanároknak, de a NAT további döntési lehetőséget biztosít. Például a NAT mellékletének II.3.1. pont A) pontja, magyar nyelv és irodalom esetén rendelkezik arról, hogy „az óraszámok 80%-át a kerettantervben meghatározott törzsanyag tanítására kell fordítani. (…) Ha elegendő a törzsanyag elsajátításához az órák 80%-a, akkor az órakeret fennmaradó 20%-át szabadon választott témák feldolgozására fordíthatja a szaktanár, melyek kiválasztásába bevonhatja a tanulóit.”

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  3. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  4. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.0.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  5. A jelen népszavazásra javasolt kérdés annak módosítására irányul, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások 30 %-ának felhasználásáról rendelkezhessen.
  6. A népszavazásra javasolt kérdés lényegi magja komplex, köznevelés-szakmai szabályozási területet ölel fel, amelynek fentiekben ismertetett egyes szegmensei a Bizottság meglátása szerint a választópolgárok előtt rejtve maradnak, így az egyértelműség követelményének a kérdés az alábbiak miatt nem felel meg.
  7. Az EMMI rendelet 7. § (1) bekezdés b) pont bb) alpontja alapján a helyi tanterv a kötelező, kötelezően választandó vagy szabadon választandó tanórai foglalkozások „teljes” óraszámáról rendelkezik. A NAT által meghatározott két évfolyamos ciklusokon belül az óraszámok átcsoportosíthatók a helyi tantervben meghatározott módon, azzal a megkötéssel, hogy az egyes évfolyamok maximális óraszáma nem lehet magasabb az arra meghatározott legmagasabb óraszámnál. Visszautalva az előzőekben felhívott példára ez azt jelenti, hogy magyar nyelv és irodalom tantárgy esetén 1-2. évfolyamon a 14 alapóra tetszőlegesen elosztható, csoportosítható a nevelőtestület döntése szerint. Például első osztályra csoportosítható 10 óra, a másodikra 4 óra, de csoportosítható úgy is, hogy 7-7 óra jut mind a két évfolyamra. A NAT melléklet II.2.1.3. számú táblázata ugyanis csak ajánlást tartalmaz az iskolák részére.
  8. A nevelőtestületek bemutatott döntési szabadsága (lásd helyi tanterv) abban testesül meg, hogy intézményenként, azaz iskolánként és évfolyamonként is eltérően alakíthatják a kötelező és nem kötelező tanóra foglalkozások számát, ebből adódóan különböző az az időkeret is, aminek 10%-ról az iskolák szabadon dönthetnek.
  9. Egy átlagosan tájékozott választópolgár számára, szavazatának leadásának pillanatában szinte lehetetlen annak felmérése, hogy a kérdés a hatályos szabályozáshoz képest pontosan milyen változást kíván előidézni, hiszen ahány iskola annyi helyi tanterv, amelyeknek a teljeskörű ismerete nem várható el a választópolgártól. Annak érdekében, hogy pontosan fel tudja mérni döntése következményeit, a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis nemcsak azzal kellene tisztában lenniük, hogy az EMMI rendelet alapján pontosan mi a tartalma a helyi tantervnek, hanem azzal is, hogy a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkeretének legfeljebb 10%-a hogyan kerül felhasználásra.
  10. A Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem egyszerű megítélésű és mögöttes tartalma miatt nem kizárólag arról szól, hogy a törvényben szereplő 10% 30%-ra módosul. A választópolgár számára, megalapozott döntéshozatala érdekében a százalékos megoszlás tartalommal való kitöltése hordoz magában lényeges információt. A mindennapokban ugyanis a választópolgár nem a nevelőtestületek 10 %-os döntési jogosultságával találkozik, hanem azzal, hogy az pontosan miben testesül meg, azaz azt pontosan milyen tartalommal töltik meg az iskolák, így például az iskolák egy része a 10 %-ot óraszámok növelésére, képességfejlesztésre használja fel. Másképpen megfogalmazva a kérdés által a választópolgár felé eljuttatott információ (kizárólag a százalékszám megadása) nem nyújt megfelelő alapot és tájékozottságot ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje.
  11. A választópolgár döntési helyzetének nehézségeit tovább fokozza az is, hogy a NAT által biztosított kétéves ciklusokban való óraszám csoportosítás évfolyam, mi több osztály szintjére lebontva is megjelenhet, amelynek a teljeskörű átlátására egy jól tájékozott választópolgár sem feltétlenül képes.
  12. A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
  13. A Bizottság nem tud eltekinteni a népszavazásra javasolt kérdés továbbgyűrűző hatásaitól sem. Az Nkt. 26. § (2) bekezdése 10%-os döntési szabadságot biztosít a nevelőtestületek részére. Ezen túlmenően pl. magyar nyelv és irodalom tantárgyból a NAT az óraszámok 20%-át biztosítja a szaktanárok részére szabadon felhasználható részként. Amennyiben a két említett tényező közül a 10% megemelésre kerülne az hátrányosan hatna és megnehezítené a tanulók iskolaváltását is, hiszen az egyes iskolák által oktatott tananyagok között megnőnének a különbségek, a műveltségi területek és a tanulók tudása közötti olló kinyílna, valamint a különbözeti vizsga letétele is megnehezülne. [lásd Nkt. 49-50. §; EMMI rendelet 64-65. §]
  14. Az elsajátított és beépült tanulmányokban, valamint a műveltségképben megnyilvánuló különbségek további nehézségeket okozhatnak az egységes követelményeket támasztó központi középfokú felvételi vizsgán, valamint az érettségi vizsgán is, amely szintén olyan továbbgyűrűző következményként értékelhető, amelyet a választópolgár tudata a döntésének pillanatában nem fog át.
  15. Összegezve a fentieket a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy a kérdés mögöttes tartalma mélyen tanügyi, oktatás-szakpolitikai jellegű, ebből adódóan a választópolgár a nyelvtanilag egyszerűen megfogalmazott kérdésre történő válaszadás során nincs abban a helyzetben, hogy átlássa döntése ok-okozati összefüggéseit, jelesül azt, hogy ez gyakorlatban hogyan fogja érinti például gyermeke, unokája tanulmányait.
  16. A kérdés egyértelműségi hiánya, pedig elsődlegesen az iskolánként eltérő helyi tantervek különbözőségéből, továbbá az oktatási rendszer komplexitásából fakad, amelynek eredményeként valamely a törvényben rögzített mennyiség módosításának további következményei is lehetnek, hiszen annak többek között a jövő generáció tudására, a munkaerő piacra is hatása van. E további következményeket ugyanakkor a választópolgár tudata szavazatának leadása pillanatában nem feltétlenül foghat át, döntésének következményeit és hatásait komplexen és egészében átlátni az adott pillanatban nem biztos, hogy képes.
  17. A Bizottság hozzáteszi, hogy noha a kérdés logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában azonban a népszavazási kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek vagy e szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek. Jelen esetben lényegében a szakági jogszabályok (Nkt., EMMI rendelet, NAT) tételes ismerete és a mögöttes szakmai koncepció átlátása szükséges. Mindezek alapján a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
  18. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítést az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein; az Nkt. 26. § (1)-(2) bekezdésein; a NAT mellékletén; az EMMI rendelet 7. § (1) bekezdés b) pontján, a 13. § (2)-(3) bekezdésein; az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. május 9.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke