400/2022. NVB határozat - a Váradi Barna magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

400/2022. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés jogszabályban szólítsa fel a külgazdasági és külügyminisztert, hogy a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm.rendelet cc) pontja értelmében javaslatot tegyen a Luganszki Népköztársaság elismerésére”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. szeptember 16-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. július 6-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: Bizottság) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – Szervezőt is beleértve – 46 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 34 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 34 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra.
  3. Figyelemmel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezése egyértelműen fogalmaz akkor, amikor kimondja, hogy népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Nsztv. 31. §-a alapján az érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlésre vonatkozó kötelezettséget állapíthat meg.
  2. Az Alaptörvény 1. cikke az Országgyűlés közjogi pozícióját határozza meg a népszuverenitás, illetve a hatalommegosztás elve alapján. Ennek megfelelően az Országgyűlés a népszuverenitás letéteményese, annak legfőbb szerve, amely azonban nem jelenti azt, hogy jogkörének ne lennének alkotmányos korlátai. Ez utóbbi korlátok részben a hatalommegosztás elve alapján állnak fenn. Ilyen korlát többek között az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésében foglalt felsorolás, amely azonban nem zárt taxációt tartalmaz, csupán a legfontosabb hatásköröket határozza meg. Az Alaptörvény mellett törvény alapján további feladat- és hatásköröket gyakorolhat az Országgyűlés.
  3. Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése szerint a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.
  4. Az Alaptörvény 16. cikkének (1) bekezdése szerint a Kormány tagjai a miniszterelnök és a miniszterek. Az Országgyűlés és a Kormány viszonyát tekintve kiemelendő, hogy a Kormány az Országgyűlésnek politikai felelősséggel tartozik. Tekintettel arra, hogy a miniszterelnököt az Országgyűlés abszolút többséggel választja meg a köztársasági elnök javaslatára, ezért szigorú eljárási rend szerinti elmozdítására is csak az Országgyűlés jogosult. A miniszterek kinevezése a miniszterelnök javaslatát követően a köztársasági elnöktől ered, ezért elmozdításukat is csak a miniszterelnök kezdeményezheti. A minisztereket az Országgyűlés egyénileg nem mozdíthatja el. A miniszterek felelőssége tekintetében az Alaptörvény 18. cikkének (4) bekezdése mondja ki, hogy a Kormány tagja tevékenységéért felelős az Országgyűlésnek, valamint a miniszter a miniszterelnöknek.
  5. Az Alaptörvény 18. cikkének (2) és (3) bekezdései alapján a miniszter a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat. Az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmében tehát kiemelendő, hogy a miniszter törvényben meghatározottak szerint az irányítása alá tartozó területet feladat- és hatáskörén belül eljárva önállóan irányítja, amelyből fakadóan a tevékenységéért politikai felelősséggel a Kormány irányába tartozik.
  6. Az Alaptörvény rendelkezéseiből fakadóan megállapítható, hogy a minisztérium a miniszter munkaszervezeteként működő, a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű központi kormányzati igazgatási szerv, amelyet a miniszter feladat- és hatáskörén belül eljárva önállóan irányíthat. Az egyes miniszterek feladat- és hatáskörébe tartozó területeket a Kormány által kiadott, a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.rendelet) állapítja meg. A külgazdasági és külügyminiszter feladat- és hatásköreire vonatkozó rendelkezéseket a Korm.rendelet IV. fejezet 13. alcíme tartalmazza.
  7. A Korm. rendelet 142. § (2) bekezdésének cc) pontja szerint a külgazdasági és külügyminiszter a külpolitikáért való felelőssége keretében javaslatot tesz az államok elismerésére, a diplomáciai és konzuli kapcsolatok felvételére, felfüggesztésére és helyreállítására, illetve megszüntetésére. Az államok elismerése - figyelemmel arra, hogy a Korm.rendelet értelmében a külgazdasági és külügyminiszter, mint a Kormány tagja, tesz javaslatot – egyértelműen és kizárólag a Kormány hatáskörébe tartozó feladatnak minősül. Mindez értelemszerűen azt is jelenti, hogy más állam elismerése nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe és – erre vonatkozó alaptörvényi, illetve törvényi rendelkezés hiányában – az Országgyűlés arra sem jogosult, hogy a hatáskörébe nem tartozó kérdésben felszólítsa, utasítsa a Kormány valamely tagját.
  8. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
  9. A Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben írt szabályozás kívül esik az Országgyűlés hatáskörén, így a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, ezért az ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabállyal, amely miatt az népszavazásra nem bocsájtható.

IV.

[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben megállapította, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy jelen népszavazási kezdeményezés valójában a Kormány hatáskörébe tartozó ügyben kíván meghatározott tartalmú döntést kikényszeríteni, és népszavazás tárgyává tenni azáltal, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek egy olyan jogszabályt kellene alkotnia, amellyel a külgazdasági és külügyminisztert arra utasítaná, hogy tegyen javaslatot a Luganszki Népköztársaság elismerésére.
  3.             A Szervező egy érvényes és eredményes népszavazás eredményeként az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelmény megkerülésével tehát azt kívánja elérni, hogy a külgazdasági és külügyminiszter az Országgyűlés által jogszabályban adott utasítás alapján a Korm. rendelet 142. § (2) bekezdésének cc) pontja értelmében tegyen javaslatot a Luganszki Népköztársaság elismerésére, azaz egy, a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésben valójában az Országgyűlés hozzon döntést. A korábban kifejtettek alapján ugyanakkor megállapítható, hogy a külgazdasági és külügyminiszter a feladat-és hatáskörébe tartozóan önállóan járhat el, amelynél fogva feladat- és hatáskörén belül önállóan, diszkrecionális jogkörében eljárva dönthet arról is, hogy tesz-e ilyen jellegű javaslatot.
  4. A Bizottság e körben utal az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésére, amely rögzíti, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvének értelmezése során már a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatban kimondta – s az ítélkezési gyakorlat többször visszatérő megállapítása –, hogy a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget (ABH 1993, 294.). A mai parlamentáris rendszerben egyfajta hatáskörmegosztás érvényesül az Országgyűlés és a Kormány között, amelyet az Alaptörvény a Kormány feladat-meghatározása kapcsán is hangsúlyoz.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy abban az esetben, ha az Országgyűlés a külgazdasági és külügyminisztert jogszabályban utasítaná arra, hogy a Luganszki Népköztársaság elismerésére javaslatot tegyen, gyakorlatilag elvonná a Kormány Alaptörvényből eredő döntési hatáskörét. Mivel az Alaptörvény 1. és 15. cikkében foglalt hatásköri szabályok a C) cikk (1) bekezdésében rögzített hatalommegosztás elvén alapulnak, ezért a népszavazási kezdeményezés alapján megalkotandó jogszabály közvetlenül a C) cikk (1) bekezdését is sértené.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.

V.

[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom már a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontjában is fennált. Az Alkotmánybíróság ezt értelmezve korábban több döntésében is rámutatott arra, hogy a tilalom a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából, így olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, mely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozik. Az Alkotmánybíróság e körben azt is rögzítette, hogy attól függetlenül sem tartható alkotmányosan népszavazás a vállalt kötelezettségekről, hogy egyébként a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
  2. A Bizottság – hivatkozva a Kúria gyakorlatára – rögzíti, hogy a nemzetközi szerződés egy állam kötelezettségvállalása más állam vagy államok felé. A vállalt kötelezettségek betartása, vagy azok alóli mentesülés a nemzetközi jog által szabályozott keretek között történhet. Mindezek indokolják az e körben tartandó népszavazás Alaptörvény általi kizárást. A Kúria e tiltott tárgykör tekintetében következetesen rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik az olyan kezdeményezés, amelynek célja valamely hatályos nemzetközi szerződésből való kilépésre irányul [Kvk.II.37.184/2012/2., Kvk.II.37.185/2012., Kvk.II.37.186/2012/2. számú kúriai végzések].
  3. Jelen népszavazási kezdeményezés a Luganszki Népköztársaság elismerésére irányul.
  4. A kérdés vizsgálata kapcsán megkerülhetetlen annak rögzítése, hogy a Luganszki Népköztársaság egy de facto független állam Kelet-Európában, amely 2014. április 27-én szakadt el Ukrajnától. De facto államnak tekinthető minden olyan állam, amely a gyakorlatban önállóként működik, de az államiságát nemzetközi viszonylatban vitatják és szuverenitását az Egyesült Nemzetek Szervezete sem ismeri el, így megállapítható, hogy a Luganszki Népköztársaság nemzetközi jogi szempontból Ukrajna területét képezi.
  5. Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Alapokmányát (a továbbiakban: ENSZ Alapokmány) 1945. június 26. napján írták alá a Szerződő Államok képviselői a nemzetközi béke és biztonság, a nemzetek közötti baráti kapcsolat fejlesztése és a társadalmi fejlődés, valamint a jobb életszínvonal és az emberi jogok elősegítése céljából. Az ENSZ Alapokmányát az Országgyűlés az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról szóló 1956. évi I. törvénnyel ültette át a hazai jogrendbe.
  6. Az ENSZ Alapokmány I. fejezetének 1. cikke kimondja, hogy az Egyesült Nemzetek célja, hogy fenntartsa a nemzetközi békét és biztonságot és evégből hathatós együttes intézkedéseket tegyen a békét fenyegető cselekmények megelőzésére és megszüntetésére a támadó cselekményeknek vagy a béke más módon történő megbontásának elnyomására, valamint békés eszközökkel, az igazságosság és a nemzetközi jog elveinek megfelelő módon rendezze vagy megoldja azokat a nemzetközi viszályokat és helyzeteket, amelyek a béke megbontására vezethetnek. A 2. cikk 4. pontja továbbá rámutat arra, hogy a Szervezet összes tagjainak nemzetközi érintkezéseik során más Állam területi épsége, vagy politikai függetlensége ellen irányuló vagy az Egyesült Nemzetek céljaival össze nem férő bármely más módon nyilvánuló erőszakkal való fenyegetéstől vagy erőszak alkalmazásától tartózkodniuk kell.
  7. Továbbá említést érdemel a Magyar Köztársaság és Ukrajna között a jószomszédság és az együttműködés alapjairól szóló 1995. évi XLI. törvény is (a továbbiakban: Szerződés), amelyet a Magyar Köztársaság és Ukrajna 1991. december 6-án Kijevben írt alá. A Szerződés 1. cikke kimondja, hogy a Magyar Köztársaság és Ukrajna (a továbbiakban: a Szerződő Felek) kapcsolataikat baráti államokként fejlesztik. Következetesen a szuverén egyenlőség, az erőszak alkalmazásától vagy az azzal való fenyegetéstől való tartózkodás, a határok sérthetetlensége, a területi épség, a viták békés rendezése, az egymás belügyeibe való be nem avatkozás, az alapvető emberi jogok és szabadságjogok, a népek egyenjogúsága és a sorsuk feletti rendelkezéshez való joguk tiszteletben tartása, a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítése, a jószomszédság, a partnerség és az együttműködés elvei által vezérelve tevékenykednek.
  8. Az államelismerés egy olyan jogkeletkeztető, egyoldalú állami aktus, amelyet a szuverén állam bocsát ki diszkrecionális jogkörében. A jelen ügyben tárgyalt népszavazási kezdeményezés a Luganszki Népköztársaság elismerésére irányul, amely egy eredményes és érvényes népszavazás esetén az ENSZ Alapokmányában foglalt célok és elvek, valamint a Szerződésben vállalt kötelezettségek ellen hatna, amellyel nyilvánvalóan befolyásolná (megakadályozná) a vizsgált nemzetközi szerződésekben vállaltak teljesítését. Amennyiben Magyarország elismerné a Lugnaszki Népköztársaságot, megsértené az ENSZ Alapokmány I. fejezetének 1. cikkében foglalt nemzetközi béke és biztonság fenntartására irányuló célt, továbbá a Szerződés 1. cikkében foglalt határok sérthetetlenségének, valamint a területi épség tiszteletben tartására vonatkozó elveket tekintettel arra, hogy egy nemzetközi konfliktusba beavatkozva függetlennek ismerne el egy olyan területet, amelynek szuverenitását maga az ENSZ sem ismeri el és nemzetközi jogi szempontból Ukrajna területét képezi.
  9. A Bizottság azt is megállapítja, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás, – amennyiben a kérdést támogató válaszok kerülnének többségbe – nyilvánvalóan befolyásolná (megakadályozná) a vállalt kötelezettségek teljesítését.
  10. A Bizottság álláspontja szerint az ENSZ Alapokmányának, valamint a Szerződésnek tartalma, az abban vállalt kötelezettségek és a népszavazásra javasolt kérdés közötti összefüggés egyértelműen kimutatható, így a közvetlen érintettség fennáll. Továbbá az is megállapítható, hogy a népszavazás eredménye befolyásolná az ENSZ Alapokmányában, illetve a Szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítését. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.

VI.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Bizottság mindenekelőtt fontosnak tartja rögzíteni, hogy a jogszabály az állam által alkotott olyan normatív aktus, amelyet az Alaptörvény ekként határoz meg. Az Alaptörvény T) cikke taxatíve határozza meg a jogszabályok körét, amelynek értelmében jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete, az önkormányzati rendelet, továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete. A T) cikk továbbá kimondja, hogy általánosan kötelező magatartási szabályt csak az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Az Alaptörvényben foglalt rendelkezések értelmében jogszabályok megalkotására irányuló jogalkotó hatáskörrel kizárólagosan az Országgyűlés, a Kormány, a miniszterelnök, a miniszterek, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, az önálló szabályozó szerv vezetője, az önkormányzat képviselő testülete, illetve különleges jogrend fennállása esetén a Honvédelmi Tanács és a köztársasági elnök rendelkezik. A jogszabályok köre tehát az Alaptörvény által deklarált zárt katalógust képez, amely azt jelenti, hogy más típusú jogszabály nem hozható létre.
  5. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 6. § (2) bekezdése határozza meg azt az alanyi kört, akikre nézve a jogszabály kötelező magatartási szabályt tartalmaz. A Jat. szerint a jogszabály személyi hatálya Magyarország területén a természetes személyekre, jogi személyekre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre, valamint Magyarország területén kívül a magyar állampolgárokra, önkormányzati rendelet esetében a helyi önkormányzat közigazgatási területén a természetes személyekre, jogi személyekre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre terjed ki.
  6. A jogszabályoktól, amelyeknek az államszervezeten belüli és azon kívüli címzetti köre is lehet, meg kell különböztetni a közjogi szervezetszabályozó eszközöket, amelyek kizárólagosan az államszervezeten belüli címzetti körrel rendelkező normatív aktusok. Közjogi szervezetszabályozó eszköz a normatív határozat és a normatív utasítás. Normatív határozatot a Jat. 23. § (1)-(3) bekezdéseiben meghatározott testületi szerv alkothat, amellyel kizárólag saját szervezetét, működését és tevékenységét szabályozhatja, míg normatív utasítást a Jat. 23. § (4)-(5) bekezdéseiben meghatározott állami szerv vezetője hozhat vezetése, irányítása vagy felügyelete alá tartozó szervek szervezetének és működésének, valamint tevékenységének szabályozására.
  7. Az Országgyűlés jogalkotói hatáskörében törvényt és közjogi szervezetszabályozó eszközt alkothat. A törvény olyan alaki jogforrás, amely az Országgyűlés által megállapított kötelező és kikényszeríthető magatartási szabályokat jelenti. A jogszabályok Alaptörvényben rögzített zárt katalógusából az Országgyűlés kizárólag csak a törvények alkotására jogosult. A népszavazási kezdeményezés célja egy eredményes és érvényes népszavazás esetén arra irányul, hogy a külgazdasági és külügyminisztert az Országgyűlés jogszabályban utasítsa arra, hogy javaslatot tegyen a Luganszki Népköztársaság elismerésére. Tekintettel az eddigiekben leírtakra, az Országgyűlés jogszabályként kizárólag törvényt alkothat, amely egy általánosan kötelező magatartási szabály, így egy konkrét személyre szabott utasításadásnak nem minősülhet, ezért a Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés lehetetlen célra irányul. Közjogi szervezetszabályozó eszköz keretében adható ki olyan normatív aktus, amellyel az állami szerv saját szervezetére és működésére vonatkozóan alkothat belső szabályokat, ugyanakkor a külgazdasági és külügyminiszter a Kormány tagja, az Országgyűlésnek – hatalommegosztás elvéből adódóan - pedig nem szerve a Kormány, így az ő működésére, vezetésére, irányítására vonatkozó szabályokat sem alkothat.
  8. A Bizottság a kérdéssel összefüggésben az egyértelműség sérelmét mindenekelőtt abban látja, hogy az lehetetlen célra irányul, tekintettel arra, hogy az Országgyűlés a fentiekben kifejtettekkel összefüggésben nem fogadhat el egy olyan jogszabályt, amellyel a külgazdasági és külügyminisztert, mint a Kormány tagját utasítani tudná egy, a Korm.rendelet alapján, saját feladat- és hatáskörébe tartozó feladat ellátására, tekintettel arra, hogy a miniszter a minisztériumot, mint a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű központi kormányzati igazgatási szervet, feladat- és hatáskörén belül eljárva önállóan irányítja.
  9. A Bizottság a kérdés egyértelműségével kapcsolatban továbbá rámutat arra, hogy a kezdeményezés szövege nem tartalmazza az idézett jogszabályhely pontos megjelölését, tekintettel arra, hogy Szervező nem jelölte meg a Korm. rendelet szakaszszámát, valamint bekezdésének számát, a népszavazásra feltenni kívánt kérdés csupán a Korm.rendelet számát, címét, illetve „cc) pontját” jelölte meg. A Bizottság megállapítja, hogy az átlagosan tájékozott választópolgártól nem elvárható a Korm.rendelet szövegének ismerete, a pontos jogszabályhely megjelölése nélkül ugyanakkor a választópolgár számára nem beazonosítható, hogy a külgazdasági és külügyminiszter milyen hatáskörében eljárva tesz javaslatot a Luganszki Népköztársaság elismerésére.
  10. A választópolgár számára továbbá nem egyértelmű az sem, hogy pontosan mit takar a Luganszki Népköztársaság megnevezés.
  11. A Bizottság álláspontja szerint a kérdés tehát – részben annak okán, hogy lehetetlen célra irányul, részben a benne hivatkozott jogszabályhely hiányos megjelölése miatt – nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének sem.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és d) pontjában írt tilalomba ütközik, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény B) cikkén, C) cikkén, T) cikkén, 1. cikk (2) bekezdésén, 8. cikk (1), (2) bekezdésein és (3) bekezdés a) és d) pontjain, 15. cikkén, 16. cikk (1) bekezdésén, 18. cikk (2), (3) és (4) bekezdésein, az ENSZ Alapokmány I. fejezet 1. cikkén és 2. cikk 4. pontján, a Jat. 6. § (2) bekezdésén és 23. § (1)-(5) bekezdésein, a Korm.rendelet 142. § (2) bekezdés cc) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (1) és (3) bekezdésein, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) és (2) bekezdésein, 11. §-án és 31. §-án, a Szerződés 1. cikkén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2022. szeptember 1.

Dr. Téglási András

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke