38/2023. NVB határozat - a Hárosi Tibor magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

38/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Hárosi Tibor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e Ön, hogy a magyar Parlament támogassa Svédország és Finnország NATO-hoz való csatlakozási kérelmét?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 12-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2023. március 9-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 20 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási kérdés történelmi és jogi háttere]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a magyar Parlament támogassa Svédország és Finnország NATO-hoz való csatlakozási kérelmét.
  2. Az Észak-atlanti Szerződés Szervezete, rövidítve NATO (angolul North Atlantic Treaty Organisation, franciául Organisation du traité de l’Atlantique nord, OTAN) 31 észak-amerikai és európai állam – köztük Magyarország – katonai szövetsége, amelyet a II. világháborút követően 1949. április 4. napján alapítottak az Amerikai Egyesült Államokban, Washington DC.-ben. A NATO célkitűzéseit az Észak-atlanti Szerződés alapító egyezménye (a továbbiakban: Szerződés) foglalja magában, amelynek értelmében a tagállamok minden politikai és katonai eszközt igénybe vesznek a tagországok biztonságának megőrzése érdekében.
  3. Magyarországnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozását az Országgyűlés a Magyar Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozásáról és a Szerződés szövegének kihirdetéséről szóló 1999. évi I. törvényben hirdette ki.
  4.  Az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének tagjai a Szerződés 10. cikke értelmében egyhangú megegyezéssel a Szerződéshez való csatlako­zásra hívhatnak meg minden más európai államot, amely képes arra, hogy elősegítse a Szerződés elveinek továbbfejlesztését és hozzájá­ruljon az észak-atlanti térség biztonságához. E kormány a Felek mindegyikét értesíti az egyes csatlakozási okiratok letétbe helyezéséről. Az új tagállam csatlakozását a Szerződés minden jelenlegi aláíró országa törvényhozásának hivatalosan is meg kell erősítenie. Minden ekként meghí­vott állam részesévé válhat a Szerződésnek, ha csatlakozási okiratát az Amerikai Egyesült Államok kormányánál letétbe helyezi.
  5. A kérdésben említett – korábban semleges – országokban a 2022-ben indult ukrajnai orosz katonai agressziót követően alakult ki élénk belpolitikai vita a NATO-hoz való csatlakozásról. A két állam végül 2022. május 18. napján a NATO brüsszeli központjában hivatalosan is benyújtotta a csatlakozási kérelmét.
  6.  Svédország már 200 éve semleges ország, az 1945-ben vállalt finn semlegességi politika az ún. „finnlandizáció” pedig a Szovjetunió érdekeit is figyelembe véve formálódott a hidegháború évtizedeiben. A hidegháborút követően mindkét ország 1995-ben belépett az Európai Unióba, azonban katonailag utána is fenntartották a semlegességi álláspontjukat. Finnország és Svédország a NATO elkötelezett partnereinek számítanak, 1994 óta vesznek részt a szövetség békepartnerség programjában, valamint aktív szerepet vállaltak/vállalnak a NATO vezetésű múltbeli és jelenlegi béketámogató műveletekben (pl. Afganisztán, Koszovó, Irak).
  7.  A miniszterelnök-helyettes Finnország és Svédország esetében is 2022. július 14-én nyújtotta be a csatlakozás ratifikálásáról szóló törvényjavaslatot az Országgyűlésnek.
  8. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kérdés benyújtásának időpontjában az Országgyűlés egyik, fentiekben említett törvényjavaslat tekintetében sem hozott még döntést, a kezdeményezés arra irányul, hogy kikényszerítse az Országgyűlésnek a két állam csatlakozását megerősítő döntését.
  9.  A magyar Országgyűlés a kérdés benyújtását követően, 2023. március 27. napján a Finn Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez való csatlakozásáról szóló Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2023. évi IV. törvény keretében fogadta el Finnország NATO-csatlakozási kérelmét ratifikáló javaslatot.
  10.  Finnország 2023. április 4. napján vált a NATO tagjává, amellyel az észak-atlanti szövetség 31. tagállama lett, Svédország csatlakozása jelenleg még függőben van.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1.  A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2.   A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  3.  A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgároknak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  4.  Mindenekelőtt a Nemzeti Választási Bizottság fontosnak tartja rögzíteni, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
  5.  A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében azt rögzítette, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
  6.  A kérdésben két országnak, Svédországnak, illetve Finnországnak a NATO-hoz történő csatlakozása szerepel. Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság a kérdésegyértelműség kapcsán mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy jelen kérdés sérti-e azáltal a népszavazási egyértelműség követelményét, hogy két, egyenként is megválaszolható részkérdésből áll.
  7. A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az (…) egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
  8. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy bár a részkérdések összefüggenek egymással, hiszen nyilvánvalóan mindkettő, a kérdésben szereplő állam NATO-hoz való csatlakozási igénye a jelenleg is zajló orosz-ukrán fegyveres konfliktus eredményeként merült fel, de a kezdeményezésben két, egymástól független államról van a szó, eltérő földrajzi fekvéssel, hadászati, stratégiai jelentőséggel. Mindezek alapján előfordulhat, hogy a választópolgár egyetért a szóban forgó államok egyikének a NATO-ba történő felvételével, míg a másik állam felvételével nem. Márpedig a két részkérdésben való önálló állásfoglalásra a kezdeményezés jelen megfogalmazása alapján a választópolgároknak nincs lehetősége, így sérül a választópolgári egyértelműség követelménye. (Hasonlóan: 19/2021. NVB határozat, Indokolás [35]; 35/2021. NVB határozat, Indokolás [33])
  9.  A jelen ügyben érintett népszavazási kérdést a Szervező 2023. március 9-én nyújtotta be hitelesítés céljából a Nemzeti Választási Bizottsághoz, amikor az Országgyűlés még egyik, érintett ország esetében sem döntött a csatlakozás jóváhagyásáról. A kérdés benyújtását követően azonban – 2023. március 27. napján – az Országgyűlés elfogadta Finnország NATO-hoz történő csatlakozási kérelmét ratifikáló javaslatot. Mindez a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint – tartalmában ugyan csak Finnország tekintetében, de a kérdésben történő önálló állásfoglalás lehetőségének hiányában (lásd: jelen határozat, Indokolás [23]) a teljes kezdeményezés tekintetében – okafogyottá teszi a kérdésben való népszavazás tartását, és egyben az eljárás végrehajthatóságára vonatkozó jogi helyzet tekintetében megtévesztővé teszi a kérdést, mely szintén a választópolgári egyértelműség hiányának megállapítására okot adó körülmény (hasonlóan: Kúria Knk.IV.37.373/2017/3. végzés, Indokolás [15]).
  10.  A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen népszavazási kérdés részben azért, mert két, önállóan megválaszolható részkérdést foglal magában, részben megtévesztő jellege miatt nem teljesíti az egyértelműség követelményét. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
  11.   A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári – egyértelműség követelményének.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1.  A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1.  A határozat az Nsztv. 3. §-án, a 8. §-án, a 9. §-án 11. §-án, az 1999. évi I. törvényen a 2023. évi IV. törvényen, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. április 27.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke