24/2023. NVB határozat - a Dani Miklósné magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

24/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Dani Miklósné (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy minden Magyarországon található közintézményre kötelező legyen kifüggeszteni az Európai Uniót jelképező európai zászlót?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. május 12-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. március 3-án 9 óra 9 perckor személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás alkalmával Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 28 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül 28 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[Az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozás vizsgálata]

  1. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy kötelező legyen minden Magyarországon található közintézményre kifüggeszteni az Európai Uniót jelképező zászlót.
  2. Az európai zászló az Európai Unió egyik legfontosabb jelképe, amely az európai egységet és identitást szimbolizálja, valamint a polgárok Európai Unióhoz való kötődését is. Az európai zászlót az Európa Tanács 1955. december 8-án nyilvánította Európa egységének jelképévé. Majd 1985. júniusában lett az Európai Unió - illetve elődje, az Európai Közösségek – szimbóluma.
  3. Az európai zászló és az európai lobogó használatának szabályozása az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: EUtv.) rendelkezésein alapul.
  4. Az EUtv. 139. § (1) bekezdése alapján amennyiben ehhez a feltételek adottak, az európai zászlót ki kell tűzni, vagy az európai lobogót fel kell vonni – a (2) bekezdésben meghatározott intézmények, valamint az Országgyűlés épülete kivételével – azon középületeken, illetve középületek előtt, amelyek esetében a nemzeti zászlót ki kell tűzni, vagy a nemzeti lobogót fel kell vonni. Az EUtv. 139. § (2) bekezdése szerint az állam vagy valamely helyi önkormányzat által alapított, közfeladatot ellátó intézmény épületén – amennyiben ehhez a feltételek adottak – az európai zászló vagy lobogó elhelyezését az alapító kötelezővé teheti.
  5. Az EUtv. 139. § (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy felhatalmazást kap a Kormány, hogy az európai zászló és az európai lobogó használatának részletes szabályait rendelettel állapítsa meg.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a kérdésben szereplő „közintézmény” kifejezés fogalmát jogszabályi szinten a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII.23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 2. §-ának 46. pontja határozza meg, amely szerint közintézmény az állami vagy önkormányzati fenntartású, vagy a közszolgáltatás ellátására vonatkozó hatályos szerződéssel rendelkező intézmény. A kifejezést – annak fogalmi meghatározása nélkül – számos más jogszabály (lásd például: az energiahatékonyságról szóló 2015. évi LVII. törvény; Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény) is azonos értelemeben használja. A Nemzeti Választási Bizottság ennek alapján azt a megállapítást teszi, hogy Szervező által a kezdeményezésben használt „közintézmény” kifejezés fogalma megfeleltethető az EUtv. által használt „közfeladatot ellátó intézmény” fogalmának.
  7. Tekintettel arra, hogy az EUtv. ismertetett rendelkezése utaló szabályként a nemzeti zászló kitűzésére irányuló szabályokat is alkalmazni rendeli, a Nemzeti Választási Bizottság a továbbiakban e rendelkezéseket is áttekintette.
  8. A Magyarország címerének és zászlajának használatáról, valamint állami kitüntetésekről szóló 2011. évi CCII. törvény (a továbbiakban: Törvény) 6. §-a alapján a nemzeti ünnepeken Magyarország lobogóját (a továbbiakban: lobogó) ünnepélyes keretek között, katonai tiszteletadással az Országház előtt fel kell vonni.
  9. A Törvény 7. §-ának (1) bekezdése szerint azokon a középületeken, vagy azok előtt, amelyeket az Országgyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság, a bíróságok, az Országos Bírósági Hivatal és az ügyészségek, az Állami Számvevőszék, a Magyar Nemzeti Bank, az alapvető jogok biztosa, a központi államigazgatási szervek, a Magyar Honvédség és egyéb állami szervek, a helyi önkormányzatok képviselő-testületei, valamint az állam, illetve a helyi önkormányzat által fenntartott, közfeladatokat ellátó intézmények a feladatuk ellátása során használnak, Magyarország zászlaját (a továbbiakban: zászló) vagy a lobogót állandó jelleggel ki kell tűzni, illetve fel kell vonni.
  10. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekre figyelemmel megállapítja, hogy a jelenleg hatályos szabályozás alapján a közfeladatot ellátó intézmények épületén az európai zászlót nem kell kitűzni, azonban az állam vagy valamely helyi önkormányzat által alapított, közfeladatot ellátó intézmény épületén az európai zászló elhelyezését az alapító kötelezővé teheti. Ennek elrendeléséről azonban a közfeladatot ellátó intézmény alapítójának döntést kell hoznia.
  11. Mindebből adódóan a Nemzeti Választási Bizottságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy ki, mely szerv vagy jogi személy minősül alapítónak. Figyelemmel arra, hogy az EUtv. a „közfeladatot ellátó intézmény”, illetve a „középület” szófordulatokat használja, a Nemzeti Választási Bizottság elsődlegesen a költségvetési szervek körében folytatta le a vizsgálatát.
  12. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 7. §-ának (1) bekezdése szerint a költségvetési szerv jogszabályban vagy alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy. Az Áht. 7/A. §-a alapján költségvetési szerv akkor alapítható, ha a közfeladat alaptevékenységként való ellátása ekként biztosítható, a működéshez szükséges feltételek adottak, az ellátandó feladat hatékonyan teljesíthető és a költségvetési szerv működtetéséhez szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre áll.
  13. Az Áht. 8. §-ának (1) bekezdése alapján költségvetési szerv alapítására jogosult központi költségvetési szerv esetén az Országgyűlés, a Kormány vagy a miniszter; helyi önkormányzati költségvetési szerv esetén a helyi önkormányzat - a közös önkormányzati hivatal esetén a Mötv.-ben foglaltak szerint az érintett helyi önkormányzatok -, a helyi önkormányzatok társulása, a térségi fejlesztési tanács, az átalakult nemzetiségi önkormányzat; nemzetiségi önkormányzati költségvetési szerv esetén a nemzetiségi önkormányzat vagy a nemzetiségi önkormányzatok társulása; köztestületi költségvetési szerv esetén a köztestület.
  14. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az Áht. rendelkezései alapján költségvetési szerv alapítására jogosult többek között az Országgyűlés, a Kormány, a miniszter, valamint a helyi önkormányzat vagy a nemzetiségi önkormányzat.
  15. A Nemzeti Választási Bizottság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a fent ismertetett, közfeladatot ellátó intézmény alapítására jogosultak rendelkeznek-e jogalkotási hatáskörrel. A jogalkotásra vonatkozó legfontosabb szabályokat Magyarország Alaptörvénye rögzíti. Az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése alapján általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet, valamint a hadiállapot vagy a szükségállapot kihirdetésének Kormány általi kezdeményezését követően és a különleges jogrendben alkotott jogszabály kihirdetésének szabályait.
  16. A T) cikk (2) bekezdése szerint jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. A T) cikk (3) bekezdése kimondja, hogy jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
  17. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján mind a Kormány, a miniszter, mind a helyi önkormányzat jogalkotó hatáskörrel felruházott szervnek minősül.
  18. A Kúria a Knk.I.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdésére, B) cikk (4) bekezdésére, 15. cikk (1) és (3) bekezdésére figyelemmel kifejtette, hogy Kormány az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése alapján – tehát eredeti jogalkotói hatáskörben és törvényben kapott felhatalmazás alapján – alkot rendeletet. Amikor a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait) jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha a Kormány (vagy Kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés értelmében népszavazásra bocsátható kérdés csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, amely rendelkezés csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő.
  19. A Kúria egyúttal arra is rámutatott, hogy ha a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot – egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, az a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és az Nsztv. 10. § a) pontjába foglalt azon – tulajdonképpen korlátot is állító – szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne ez a jelleg.
  20. A Kúria érvelése az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben az Országgyűlés az Alaptörvényben biztosított jogalkotási hatáskörét átruházza és valamely tárgykört rendeleti szabályozás körébe utal, akkor annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető. A Nemzeti Választási Bizottság a Kúria fenti érvelését jelen esetben is alkalmazhatónak tartja, tekintettel arra, hogy az európai zászló kötelező kitűzése ügyében a döntést az Országgyűlés nem tartotta fenn magának, azt az alapítóra ruházta át.
  21. A Nemzeti Választási Bizottság példaként említi Ócsa Város Önkormányzat Képviselő-testületének a közterületek és középületek fellobogózásáról szóló 10/2015. (V.29.) számú önkormányzati rendeletét, amelyben – élve a törvényi felhatalmazással – az helyi önkormányzat meghatározza azokat a középületeket, amelyeken az európai zászló kötelező kifüggesztését rendeli el.
  22. A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt (jogalkotást) az Országgyűlés a Kormányra, a miniszterre, illetve az önkormányzatokra delegálta.
  23. Mivel a Kormány, a miniszter, illetve az önkormányzatok rendeletalkotására származékos jogalkotási hatáskörben kerül sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén, ezért a Bizottság megítélése szerint a kezdeményezésben országos népszavazás nem lehet tartani.

IV.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény T) cikkén, valamint a 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, az EUtv. 139. § (1), (2) és (3) bekezdésén, a Törvény 6. § és 7. §-án, az Áht. 7. § és 8. §-án, a Rendelet 2. § 46. pontján, az Nsztv. 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. április 27.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke