21/2023. NVB határozat - a Bencsik Béla magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

21/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Bencsik Béla (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg ipari létesítmények telepítése céljából a termőföldek művelésből való kivonását?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. április 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. február 2-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 32 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 30 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

5. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
6. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
7. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

8. Jelen népszavazási kezdeményezés célja az, hogy termőföldet „ipari létesítmények” telepítése céljából ne lehessen „művelésből kivonni”, azaz, hogy a termőföld annak rendeltetése szerint kerüljön hasznosításra, abban változás ne következhessen be.
9. A Bizottság mindenekelőtt szükségesnek tartja a termőföld védelmére, annak hasznosításra vonatkozó jogszabályi háttér bemutatását.
10. Elsőként a Bizottság a termőföld és a mező-, erdőgazdasági hasznosítású föld fogalma közötti különbségre mutat rá.
11. A termőföld fogalmát a termőföld védelméről szóló a 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Tfvt.) rendezi, annak 2. § 19. pontja kimondja, hogy „termőföld: az a földrészlet, amely a település külterületén fekszik, és az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas vagy fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, kivéve, ha a földrészlet az Evt.-ben meghatározott erdőnek minősül.”
12. A mező-, erdőgazdasági hasznosítású föld fogalma a termőföld törvényi fogalmánál tágabb. A mező-, erdőgazdasági hasznosítású föld definícióját a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földtv.) 5. § 17. pontja határozza meg: „a föld fekvésétől (belterület, külterület) függetlenül valamennyi olyan földrészlet, amely az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő és fásított terület művelési ágban van nyilvántartva, továbbá az olyan művelés alól kivett területként nyilvántartott földrészlet, amelyre az ingatlan-nyilvántartásban Országos Erdőállomány Adattárban erdőként nyilvántartott terület jogi jelleg van feljegyezve.”
13. A Tfvt. a termőföldnek való minősülés kiindulópontjaként két konjunktív feltételt támaszt. Egyrészről az ingatlannak külterületen kell feküdnie, másrészt az ingatlan-nyilvántartásban meghatározott művelési ágban kell nyilvántartani azt. Míg a Tfvt. szerint a termőföld külterületi ingatlan, addig a Földtv. a föld fekvése (külterület, vagy belterület) szerint nem differenciál.
14. Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazásában a termőföld szerepel, a Bizottság is e körben folytatta tovább a vizsgálatát és a Tftv. szabályait vette górcső alá elsődlegesen, különös hangsúlyt fektetve a hasznosítási szabályok és a művelési ág megváltoztatását célzó eljárás közti különbség kidomborítására. A Bizottság először a hasznosításra vonatkozó szabályokat tekintette át.
15. A Tftv. a hazai földhasználók részére előírja, hogy köteles a termőföldet a művelési ágának megfelelő termeléssel hasznosítani, vagy ha nem termel, a talajvédelmi előírások betartásával a gyomnövények megtelepedését megakadályozni. [lásd Tfvt. 5. § (1) bekezdés] Ezen főszabály alól kivétel a szőlő és gyümölcs ültetvény, ahol kötelező a művelési ág szerinti hasznosítás.
16. Aki elmulasztja – többek között – a termőföld hasznosításával kapcsolatos általános vagy ideiglenes hasznosítási kötelezettséget, vagy elmulasztja a művelési ág megváltozásának bejelentését, földvédelmi bírságot köteles fizetni. (lásd Tfvt. 24. §)
17. A törvény szabályozási szempontrendszere szerint, az, aki a termőföldet nem a művelési ágnak megfelelő termeléssel kívánja hasznosítani, a termőföldet az ingatlanügyi hatóság engedélyével más célra hasznosíthatja. [lásd Tfvt. 10. § (1) bekezdés]
18. A Tfvt. 9. §-a határozza meg, hogy mi minősül a termőföld más célú hasznosításának. A Tfvt. 9. § (1) bekezdése alapján a „[t]ermőföld más célú hasznosításának minősül:

a) a termőföld olyan időleges vagy végleges igénybevétele, amellyel a termőföld a továbbiakban mezőgazdasági hasznosításra időlegesen vagy véglegesen alkalmatlanná válik;

b) a termőföld belterületbe vonásának engedélyezése;

c) az Evt. hatálya alá nem tartozó üzem-, majorfásítás, valamint az út, vasút és egyéb műszaki létesítmény tartozékát képező fásítás igénybevétele.”

19. A Tfvt. 9. § (3) bekezdése kimondja, hogy a termőföld más célú hasznosítása időleges vagy végleges lehet. A termőföld belterületbe vonása végleges más célú hasznosításnak minősül.
20. A Tfvt. 11. § (1) bekezdése elvi éllel rögzíti, hogy termőföldet más célra csak kivételesen lehet felhasználni. A más célú hasznosítás iránti kérelem tartalmi elemeit, valamint a csatolandó mellékleteket a Tfvt. 12. §-a szabályozza.
21. A Tftv. 11. § (4) bekezdése alapján az igénybevételt az indokolt szükségletnek megfelelő legkisebb területre kell korlátozni, azaz a más célú hasznosítás a termőföld egy részére is fennállhat. E tényre utal az is, hogy a Tftv. 12. § (1) bekezdés b) pontja alapján a más célú hasznosításhoz szükséges teljes területigényt meg kell jelölni a kérelemben.
22. A termőföld más célú hasznosítására kiadott engedély a véglegessé válásának napját követő naptól számított 4 évig hatályos, míg a termőföld időleges más célú hasznosítása csak meghatározott időre, legfeljebb 5 évre engedélyezhető. [lásd Tftv. 13. § (1) bekezdés; 14. § (2) bekezdés]
23. A Tfvt. 21. § (1) bekezdése alapján – főszabály szerint – a termőföld más célú hasznosítása esetén egyszeri földvédelmi járulékot kell fizetni. A Tftv. 26. § (1)-(2) bekezdései alapján a járulékot a termőföld fekvése szerinti illetékes fővárosi és vármegyei kormányhivatal e célra létrehozott központosított beszedési számlájára kell befizetni. A járulék a központi költségvetést illeti meg. A földvédelmi járulék mértékéről a Tftv. 1. számú melléklete rendelkezik.
24. Annak érdekében, hogy a hasznosításra vonatkozó szabályok összevethetőek legyenek a művelési ág megváltoztatására irányúló eljárással, következő lépésként a Bizottság a művelési ág megváltoztatására irányuló eljárás anyagi jogi és eljárási szabályait tekintette át.
25. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inytv.) 14. §-a rögzíti, hogy az ingatlan-nyilvántartás tartalmazza az ingatlan fekvésére (belterület, külterület megjelölése) vonatkozó adatot, továbbá a művelési ág és a művelés alól kivett terület elnevezését is.
26. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet (a továbbiakban: Inytv. vhr.) IV. fejezete határozza meg, hogy mely területeket pontosan milyen művelési ágban kell nyilvántartani.
27. A Bizottság visszautal arra, hogy az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett művelési ágnak azért van kiemelkedő szerepe, mert külterületi ingatlan esetén e tény befolyásolja azt, hogy egy ingatlan termőföldnek minősül-e vagy sem.
28. Az Inytv. vhr. 50. §-a felsorolja azokat a területeket, amelyeket művelés alól kivett területként kell nyilvántartani. (pl.: közparkok; sporttelepek; üzemek telepei; országos közutak stb.) A Bizottság kiemeli, hogy a Vhr. alapján művelés alól kivett területek között vannak nem kizárólag „ipari létesítmények” elhelyezését szolgáló területek, hanem országos, össztársadalmi szinten is jelentős területek is, ilyenek például a vízi szállításra használható csatornák; a belvízi öntözőcsatornák vagy a fegyveres testületek és rendvédelmi szervek céljára állandóan igénybe vett területek.
29. Sem az Inytv., sem az Inytv. vhr. nem ismeri a kérdésben is szereplő „művelésből való kivonás”-t mint ingatlan-nyilvántartási eljárást.
30. Az Inytv. vhr. a művelési ág változására irányuló eljárást ismeri jogi kategóriaként. Az Inytv. vhr. 62. § (2) bekezdése határozza meg azt, hogy mi minősül művelési ág változásnak. A kérdés hitelesíthetősége szempontjából ügydöntő, hogy az Inytv. vhr. 62. § (2) bekezdés e) pontja alapján művelési ág változásnak minősül, ha a terület végleges más célú hasznosítását megvalósították (62/C. §). (A Bizottság utal arra, hogy a „megvalósították” múlt idejű megfogalmazásnak fontos szerepe van, e körben a Bizottság az álláspontját az indokolás későbbi részében fejti ki.)
31. Az Inytv. vhr. 62/C. § (1) bekezdése alapján a termőföld végleges más célú hasznosításával összefüggő, nem beruházási területre történő művelési ág változás átvezetéséhez szükséges:

a) a termőföld végleges más célú hasznosításának engedélyezéséről rendelkező végleges határozat,

b) az a) pontban foglalt engedélyben meghatározott földvédelmi járulék megfizetésének igazolása, és

c) az a) pont szerinti határozatban megjelölt termőföld hasznosítási céllal összhangban álló olyan végleges hatósági engedély, amely annak jogosultját a megvalósult létesítmény használatbavételére, üzemeltetésére, vagy az engedélyezett tevékenység végzésére jogosítja.

32. A további részletszabályok ismertetése nélkül a Bizottság arra mutat rá, hogy termőföld esetén a művelési ág változás átvezetéséhez szükséges okiratként az Inytv. vhr. előírja a megvalósult létesítmény használatbavételére, üzemeltetésére, vagy az engedélyezett tevékenység végzésére való engedély csatolását.
33. E ponton kristályosodik ki, hogy termőföld más célú hasznosítása esetén elsőként annak művelési ága szerinti eltérő hasznosítás engedélyezését kell kérelmezni, amely érvényességi időtartama alatt egy függő jogi helyzet alakul, ezen időszak alatt az adott területre eső beruházás megvalósulása zajlik, majd a beruházás befejezése és az elkészült létesítmény használatához szükséges engedélyek beszerzése után kezdeményezhető a művelési ág változás átvezetése (azaz a terület művelés alól kivett területté válik).
34. Az előző pontban rögzített esettől élésen meg kell különböztetni, azt, amikor a művelési ág úgy változik meg, hogy a termőföld minősítését az nem érinti. Példával megvilágítva ezt az esetet: amikor a szántó művelési ág rét művelési ágra változik, hiszen mind a két művelési ág a Tftv. szerint a termőföld fogalma alá tartozik.
35. Visszatérve a népszavazásra javasolt kérdéshez, a Bizottság álláspontja szerint Szervező kérdése a termőföld (végleges) más célú hasznosítása által indokolt művelési ág megváltoztatását takarhatja.

IV.

[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

36. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem tartható országos népszavazás a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
37. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy ipari létesítmény telepítése céljából a termőföldet ne lehessen „művelésből való kivonni”.
38. Az Alaptörvény P) cikke kimondja, hogy a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. A termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.
39.  Az Alaptörvény 36. cikk (1)-(2) bekezdése alapján az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról. A központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány törvényben előírt határidőben az Országgyűlés elé terjeszti. A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket.
40. Magyarország 2023. évi központi költségvetéséről a 2022. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) rendelkezik.
41. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés

• a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy
• a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve
• ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}.

42. Az Abh-ban az Alkotmánybíróság rögzíti, hogy az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh1., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősítette gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [18]}
43. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „[a]z alkotmányozó az Alaptörvényben »A közpénzek« címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.” {Abh., Indokolás [17]}
44. A Bizottság álláspontja szerint az Alaptörvény által meghatározott szabályozási keretek között a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás mindenképpen érintené a központi költségvetés bevételi oldalát a következő okfejtés alapján.
45. Ahogyan az már korábban kifejtésre került a Tftv. 21. §-a alapján a termőföld más célú hasznosítása esetén egyszeri földvédelmi járulékot kell fizetni.
46. Arra is utal előzőleg a Bizottság, hogy a Tftv. 26. § (2) bekezdése alapján a járulék a központi költségvetés bevétele.
47. A Kvtv. 1. melléklet XLII. pontja alatt szabályozza a költségvetés közvetlen bevételeit és kiadásait.
48. A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet 60. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a miniszter (agrárminiszter) a földügyért való felelőssége keretében felel a termőföld védelméért és a talajvédelemért.
49. Az Agrárminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 10/2019. (XII. 30.) AM utasítás 2. számú függelék 2.1.5. pontja rögzíti a Földügyi és Térinformatikai Főosztály feladatait. E főosztály funkcionális feladatai körében többek között

• felelős a földvédelmi járulék és bírság befizetésének ellenőrzésével kapcsolatos feladatok ellátásáért, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok és a Minisztérium érintett önálló szervezeti egységei kapcsolódó feladatainak összehangolásáért (lásd 5.19. pont);
• felelős a fővárosi és megyei kormányhivatalok jogerős és végrehajtható döntéseiben kiszabott, a központi költségvetést megillető földvédelmi járulék és földvédelmi bírság visszafizetésével, illetve ezen pénzfizetési kötelezettségek nyilvántartásból való törlésével kapcsolatos szakmai feladatok ellátásáért (lásd 5.23. pont).

50. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén, az Országgyűlés törvényben rögzítené, hogy „ipari létesítmények” telepítése céljából termőföldet nem lehet „művelés alól kivonni”. A „művelés alól kivonás” tehát az „ipari létesítményeket” leszámítva más esetekben lehetséges lenne.
51. Azáltal azonban, hogy „ipari létesítmények” létesítése céljából a termőföld más célú hasznosítása nem lenne engedélyezhető, az engedélyezhető „más célú hasznosítások köre” is szűkülne, amellyel párhuzamosan, abból okszerűen következve csökkenne a kérelmezők által fizetendő, központi költségvetést megillető földvédelmi járulék összege is.
52. Másképpen megvilágítva Szervező törekvése magában foglalja egyben azt is, hogy a más célú hasznosításért fizetendő, a központi költségvetést megillető földvédelmi járulék, mint költségvetési bevétel egy része azért esne ki, azért nem számolhatna a jogalkotó az adott összeggel, mert földvédelmi járulékfizetési kötelezettséget keletkeztető tényállások köre csökkenne.
53. A Bizottság meglátása szerint az a tény, hogy Szervező kérdése a földvédelmi járulékfizetési kötelezettségen keresztül érinti a Tftv.-ben egzaktan rögzített, a központi költségvetési bevételi oldalának egyik forrását, olyan körülmény, amely a központi költségvetés módosítását vonja maga után.
54. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a fentiek alapján a központi költségvetésről szóló törvény tartalmát kívánja módosítani, és így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tilalomba ütközik, amely a népszavazási kérdés hitelesítését kizárja.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

55. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
56. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
57. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
58. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a népszavazási kezdeményezés értelmezése körében nem hagyható figyelmen kívül az „ipari létesítmények” fogalmának tisztázása.
59. A jogszabályi környezet áttekintésekor a Bizottság a Kúria a Knk.VII.37.392/2017./3. számú döntését vette alapul. Idézett döntésében a Kúria rámutatott, hogy ha egy adott fogalmat a jogszabály külön meghatározás vagy más jogszabályi definícióra utalás nélkül használ, akkor annak a fogalomnak létezik egy általános, mindenki által ismert jelentéstartalma. Ha a feltenni kívánt kérdés ilyen fogalmat tartalmaz megfelelő szövegösszefüggésben, akkor alaptalan az arra történő hivatkozás, hogy az adott fogalom, illetve ezáltal a kérdés nem egyértelmű.
60. Az „ipari létesítmény” fordulat alkalmazása a magyar jogrendszerben több helyen tetten érhető.
61. Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény „Fogalommeghatározások” címet viselő melléklete, 70/A. pont alatt a vendéglátó-ipari létesítmény fogalmát a következőképpen határozza meg „olyan, a kereskedelemről szóló törvény szerinti üzlet, amelyben a kereskedelemről szóló törvény szerinti vendéglátás keretében vendéglátó-ipari termék forgalmazása zajlik, beleértve a közétkeztetést végző létesítményeket is”.
62. Utalás szintjén az „ipari létesítmény” fogalma megtalálható többek között az energiahatékonyságról szóló 2015. évi LVII. törvény 1. § 13. pontjában; a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény 2. § 2.8. pontjában; a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 39. § (1) bekezdés d) pontjában; az egyes sajátos ipari építményekre vonatkozó építésügyi hatósági eljárások szabályairól szóló 31/2014. (II. 12.) Korm. rendelet 2. § 5. pontjában, 11/A. § és 12. §-aiban.
63. A Bizottság feltérképezte az építési tárgyú jogszabályokat annak érdekében, hogy a kérdésben szereplő „ipari létesítmény” fogalma teljesen kikristályosodjon előtte.
64.  Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 19/A. §-a tartalmazza – a kérdésben szereplő megfogalmazáshoz hasonló - az ipari gazdasági terület fogalmát, a következők szerint: a környezetre jelentős kedvezőtlen hatást gyakorló, különlegesen veszélyes, bűzös vagy nagy zajjal járó gazdasági tevékenységhez szükséges építmények elhelyezésére szolgál.
65. Az OTÉK 20. §-a alapján az egyéb ipari gazdasági terület elsősorban olyan gazdasági célú ipari, energiaszolgáltatási, településgazdálkodási építmények és raktárak elhelyezésére szolgál, amelyek más beépítésre szánt területen nem helyezhetők el, és nem tartoznak a 19/A. § (1) bekezdése szerinti tevékenységi körbe.
66. A Bizottság megítélése szerint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényből (a továbbiakban: Étv.) leginkább a sajátos építményfajták törvényi definíciója felel meg az „ipari létesítmények fogalmának”. Az Étv. 2. § 18. pontja alapján sajátos építményfajta: „többnyire épületnek nem minősülő, közlekedési, hírközlési, közmű- és energiaellátási, vízellátási és vízgazdálkodási, bányászati tevékenységgel és a bányászati hulladék kezelésével kapcsolatos, atomenergia alkalmazására szolgáló, valamint a honvédelmi és katonai, továbbá a nemzetbiztonsági célú, illetve rendeltetésű, sajátos technológiájú építmények, amelyek létesítésekor - az építményekre, építési tevékenységekre vonatkozó általános érvényű településrendezési és építési követelményrendszeren túlmenően - eltérő, vagy sajátos, csak arra a rendeltetésű építményre jellemző, kiegészítő követelmények megállapítására és kielégítésére van szükség.”
67. A Bizottság áttekintette a KSH oldalán található Építményjegyzéket is. (https://www.ksh.hu/epitmenyjegyzek_menu). A weboldalon található információk alapján „[a]z Építményjegyzéket (ÉJ) – Classification of Types of Constructions (CC) – az Egyesült Nemzetek 1991-ben kiadott ideiglenes Központi termékosztályozása (CPC) alapján alakították ki. A CPC az 52-es osztályon belül (Építmények) két fő kategóriát különböztet meg: „Épületek” és „Egyéb építmények”, amelyet az ÉJ is főcsoportoknak tekint.”
68. Az építményjegyzék az építmények csoportosításánál, besorolásánál jelent segítséget.
69. A https://www.ksh.hu/docs/osztalyozasok/epitmenyjegyzek/ej_tartalom.pdf oldalon elérhető Építményjegyzékben, 230-as szám alatt szerepel a „Komplex ipari létesítmények” meghatározás, amely alá a nem épület jellegű komplex ipari létesítmények (erőművek, finomítók stb.) tartoznak a következő részletezettséggel:

• 2301-es kódszámmal a bányászati vagy egyéb kitermelő létesítmények (a bányászati, a szénhidrogénkészleteket kitermelő, a kőbányászati és a kavicsbányászati építmények, mint pl. a rakodóállomások, fúrótornyok stb; a gipszüzemek; cementművek; tégla- és cserépgyárak stb.)
• 2302-es kóddal az erőművek, ide tartoznak a vízi és hőerőművek és egyéb, elektromos energia előállítására szolgáló létesítmények, pl. széntüzelésű erőművek, nukleáris erőművek, szélerőművek stb.; a nukleáris anyagok kezelését, feldolgozását végző üzemek; a hulladékégetők
• 2303-es kód alatt a vegyipari üzemi létesítmények, így a vegyipari, petrolkémiai üzemek és finomítók építményei; a szénhidrogénfogadó-állomások; a kokszolóüzemek; gázművek.
• 2304-es kóddal a máshová nem sorolt nehézipari üzemi létesítmények: a nehézipari üzemi építmények, pl. a nagyolvasztó kemencék, hengerművek, öntödék stb.

70. A Bizottság a jogi háttér áttekintése után megállapítja, hogy az „ipari létesítmények” kitétel egy gyűjtőfogalomként értékelhető, miként arra a megfogalmazás (lásd létesítmények) többesszám használata is utal. E körbe tartozhatnak például az erőművek, gyárak, bányászati építmények stb.
71. A Nemzeti Választási Bizottság a Kúria Knk.VII.37.392/2017./3. számú döntésére tekintettel a választópolgári, és a jogalkotói egyértelműség sérelmét nem abban látja, hogy a kérdésben szereplő „ipari létesítmény fogalma” definíció szintén jogszabályban nem jelenik meg, így a Szervező szóhasználata sem kategorizálható egyértelműen.
72. A Bizottság meglátása szerint a kérdésegyértelműség sérelme abban áll, hogy a választópolgár nem látja pontosan és konkrétan, hogy pontosan milyen „ipari létesítmény” kapcsán fejti ki véleményét. A választópolgári tudatos döntés hiánya jelen esetben az „ipari létesítmények” gyűjtőfogalom szerepeltetéséből ered.
73. Mindezeken túlmenően a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint azért is értelemzavaró az „ipari létesítmények” gyűjtőfogalom használata, mivel az értelmezhető úgy, hogy több, egyenként (például Építményjegyzék szerinti osztályozási kategóriák) is megválaszolható alkérdésből áll.
74. A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
75. A Bizottság rávilágít, hogy előfordulhat az az eset, hogy a választópolgár egyetért azzal, hogy hőerőmű létesítése céljából termőföldet ne lehessen „művelésből kivonni”, azonban egyetértését a hulladékégetők kapcsán már nem tudja megadni, holott ezek mindegyike „ipari létesítményként” aposztrofálható.
76. A Bizottság mindezek alapján arra az álláspontra helyezkedett, hogy Szervező népszavazási kezdeményezése annyi részkérdést foglalhat magában, ahány „ipari létesítmény” fajta létezik, ugyanis nem szükségszerű az, hogy a termőföld „művelésből való kivonása” körében a választópolgár létesítmény típusonként egyezően fejezi ki véleményét, így az egyes létesítmények kapcsán (értsd alatta részkérdések) érdekellentét állhat fen. Figyelemmel azonban arra, hogy a választópolgároknak nincs lehetőségük részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
77. Az egyértelműség törvényi követelményén belül második érvként rögzíti a Bizottság, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazása alapján arra enged következtetni, hogy a termőföld művelési ág változása önmagában értelmezhető lenne „ipari létesítmények” létesítése esetén, anélkül, hogy a termőföld, mint „véges jószág” más célú hasznosítása engedélyezésre kerülne.
78. Holott, ahogyan azt már a Bizottság korábban kifejtette, a termőföld esetén az adott művelési ágától való eltérő hasznosítás esetén először annak más célú hasznosítását (végleges más célú hasznosítás) kell az ingatlanügyi hatóságnak engedélyezni, és a hasznosítás célja szerinti megvalósulás után, az idézett engedélyek birtokában kérhető a művelési ág változtatása.
79. Fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy Szervező által feltett kérdés megtévesztő jelleggel sugalmaz a választópolgárok felé információkat. A kezdeményezés jelenlegi megfogalmazása alapján ugyanis alappal feltételezhető, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy valamely termőföld művelési ágának változása – végleges más célú használat esetén – időben megelőzi a termőföld más célú hasznosításának engedélyezését.
80. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli azt a kérdést, melynek megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
81. A Bizottság döntése meghozatala során nem hagyhatta figyelmen kívül azt a körülményt sem, hogy a népszavazásra javasolt kérdés által érintett jogterület, azaz elsősorban a földforgalmi, termőföldvédelmi, ingatlan-nyilvántartási és az ezzel kapcsolatos végrehajtási szabályok igen összetett jellegűek.
82. A jogi szabályozást tovább árnyalja, hogy a települési önkormányzatok az Étv. 62. § (6) bekezdés 6. pontjában kapott felhatalmazás alapján rendelet formájában helyi építési szabályzatot alkotnak, meghatározva ezzel azt, hogy mely övezetben milyen feltételek mentén lehet építkezni, továbbá az elhelyezhető és tiltott rendeltetéseket. [lásd Étv. 13. § (2) bekezdés]
83. A kérdés tehát valójában olyan bonyolult és speciális szakpolitikai belső tartalmat hordoz magában, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó földügyi, ingatlan-nyilvántartás és településrendezési szempontokat egyaránt figyelembe vevő, értékelő és átlátó szemléletre, tudásra lenne szükségük, amely alapvetően nem elvárható. Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének milyen következményei lennének. Így a választópolgárok nem lennének képesek átlátni e döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok. Vagyis az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak valójában egyáltalán nem világos az, hogy a kérdés támogatása esetében pontosan kikkel szemben és mely közszolgáltatások esetén kívánja elérni azt, hogy „az elfogyasztott azonos típusú energiafajtákért, annak nagyságától függetlenül, egységesen és megkülönböztetés nélkül ugyanazt a hatósági rezsicsökkentett egységárat fizessék a szolgáltatóknak”.
84. Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés egyértelműségének a követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
85. A Bizottság álláspontja szerint Szervező által országos népszavazás útján szabályozni kívánt tárgykör - ahogyan azt már korábban is kifejtette - igen összetett jellegű, tekintettel arra, hogy a termőföld védelmének, hasznosításának rendszere igen szerteágazó és meglehetősen összetett. Jelen kezdeményezés pedig elsősorban ezen összetett rendszerben fennálló kohéziót kívánja úgy megbontani, hogy „ipari létesítmény” létesítése céljából termőföld ne „kerülhessen művelés alól kivonásra”.
86. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés tartalma nem világos, megtévesztő jellegű, így az sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg, így Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményét sem.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

87. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

88. A határozat az Alaptörvény a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein és a 3) bekezdés b) pontján, a 36. cikk (1)-(2) bekezdésén, a P) cikken; a Tfvt. 2. § 19. pontján, az 5. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) és (3) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) és (4) bekezdésén, a 12. § (1) bekezdés b) pontján, a 13. § (1) bekezdésén, a 14. § (2) bekezdésén, a 21. § (1) bekezdésén, a 24. §-án, a 26. § (1)-(2) bekezdésén; a Földtv. 5. § 17. pontján; az Inytv. 14. §-án; az Inytv.vhr. 50. §-án, a 62. § (2) bekezdésén, a 62/C. §-án; a Kvtv. 1. melléklet XLII. pontján, az Étv. 13. § (2) bekezdésén, a 62. § (6) bekezdés 6. pontján; az Nsztv. 11. §-án; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. március 21.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke