19/2023. NVB határozat - a Bencsik Béla magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

19/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Bencsik Béla (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e, hogy az Országgyűlés törvényben ismerje el az önálló vármegyei autonómiát és annak alispánját, s hivatalát, amelyet a helyi választópolgárok közvetlenül jelölnek és választanak?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. április 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. február 2-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 32 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 30 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A kérdés megítélése szempontjából mindenképp szükséges röviden áttekinteni az önkormányzatiság fejlődését Magyarországon.
  2. Az 1989-es rendszerváltást követően, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján a tanácsrendszer helyébe a helyi önkormányzati rendszer lépett. A törvény törvényjavaslatához fűzött indokolás szerint, „[a]z önkormányzati típusú helyi reform épít a magyar helyi önkormányzatok időtálló történelmi hagyományaira”.
  3. E hagyományok tekintetében mindenképp szükséges említést tenni a 11. századtól működő királyi, majd ennek szerepét fokozatosan átvevő nemesi vármegyékről.
  4. A nemesi vármegye kialakulásának kezdetei a 13. század elejére tehetőek, alapvető forrásai az Aranybulla és az 1232. évi kehidai oklevél. E dokumentumokból kitűnik, hogy a kezdeti vármegyei autonómia-felfogás alappillérei az igazságszolgáltatás, a saját igazgatási szervezet, valamint a törvényeket meg nem tartó uralkodóval szembeni ellenállási jog voltak. A vármegye élén a király által kinevezett, őt képviselő ispán, a 15. századtól a főispán állt. Szintén a 15. századtól jelenik meg a főispánt távollétében helyettesítő alispáni tisztség, kezdetben teljes főispáni függésben, később azonban a vármegyei nemesség választott képviselőjeként.
  5. A vármegye működése során az igazságszolgáltatási, jogalkotási, illetve végrehajtás/igazgatási funkciók összefonódtak. E hatalmi funkció elválasztására csak a kiegyezés után kerülhetett sor: egységes, különálló bírósági rendszer került felállításra, valamint egyértelműen kimondásra került, hogy a központi állami szabályozástól a vármegyék nem térhetnek el. A közigazgatás újjászervezésével a főispáni, alispáni funkciók is új meghatározást kaptak. Az alispán a vármegyei törvényhatóság első választott tisztviselője volt. Az 1886. évi 21. tc. 68. §-a értelmében „vezeti a vármegye nevében a közigazgatást, intézkedik minden ügyben, mely a közgyűlés, törvényhatósági kisgyűlés, közigazgatási bizottság és albizottságai, vagy az egyes községek hatásköréhez utasítva nincs”. Az alispán kettős feladatot látott el. Egyrészt intézte a vármegyei önkormányzat által ráruházott ügyeket, másrészt végrehajtotta a kormány rendeleteit. A főispán – akit a belügyminiszter javaslatára nevezett ki a király – ugyanakkor erős, és a következő évtizedekben tovább erősödő ellenőrzési, befolyásolási jogosítványokkal bírt a vármegye életében. A vármegyét és a vármegyei önkormányzat legfontosabb tisztviselőit az 1949. évi sztálini alkotmány, illetve az 1950-es tanácstörvény szüntette meg.
  6. Az 1950 és 1990 között kiépített szovjet típusú állami berendezkedésben nem volt helye a polgári értelemben vett önkormányzatoknak, azok felszámolásra kerültek és helyettük a fent említett tanácsrendszer került kiépítésre. A tanácsok a megyékben, fővárosban, a megyei jogú városokban, a járásokban, a járás jogú városokban, a kerületekben és a községekben működő, pártirányítás alatt álló államhatalmi szervek voltak.
  7. A tanácsrendszer a rendszerváltással felszámolásra került, és 1990-ben a történelmi hagyományok és a helyi autonómia tradicionális elemeinek figyelembevételével egy korszerű helyi önkormányzati rendszer került kialakításra, amely követte az európai önkormányzati fejlődésben kialakult közös értékeket és alapkövetelményeket is. Ez utóbbit alapvetően az Európa Tanács által megalkotott Helyi Önkormányzatok Európai Chartája alapelveinek és alapvető értékeinek a szabályozásba való beépítése jelentette.
  8. A rendszerváltást követően kialakított helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályait - az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi LXIII. törvény alapján - az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény tartalmazta. Kétszintű, modern önkormányzati rendszer jött létre, amely a települési és a megyei (területi) önkormányzatokat foglalja magába. A megyei és a települési önkormányzatok között nincs alá-fölé rendeltségi viszony, feladataik és funkciójuk elkülönül.
  9. A helyi önkormányzatok önállósága a rendszerváltást követő szabályozás alapján többek között

a) az önkormányzati ügyekben való önálló szabályozásban és igazgatásban,

b) az önkormányzati tulajdonnal való önálló rendelkezésben,

c) a feladatellátáshoz való megfelelő saját bevételre és állami támogatásra való jogosultságban,

d) a helyi adók fajtáinak és mértékének önálló megállapításában,

e) a szervezet és a működési rend önálló alakításában és

f) a társulási szabadságban

nyilvánult meg.

  1. Az önkormányzatokat mindemellett megillette a rendeletalkotás joga is. Eredeti jogalkotói hatáskörben olyan helyi társadalmi viszonyok szabályozására jogosultak, amelyeket más, magasabb szintű jogszabály nem szabályozott.
  2. Települési szinten minden önkormányzat azonos jogokkal és funkcionalitással rendelkezett, a települések ebbéli státuszuk alapján rendelkeztek önálló önkormányzattal. Az 1990. évi LXV. törvény ezen túl meghatározta, hogy a helyi közszolgáltatások biztosítása kapcsán melyek a települési önkormányzatok kötelező feladatai, és ezen kívül biztosította, hogy önként más helyi közügy körébe tartozó feladat ellátását is. A települési önkormányzatok egyrészt közhatalmi, másrészt közszolgáltatási feladatokat és funkciókat láttak el.
  3. A megyei önkormányzatok feladata az 1990. évi LXV. törvény szerint az olyan intézmények, illetve szolgáltatások működtetése volt, amelyek vagy speciális igényeket elégítenek ki (pl. gyermek- és ifjúságvédő intézet, csecsemőotthon), és/vagy a megye egész területére, illetőleg a terület nagy részére kiterjedtek (pl. megyei kórház, megyei múzeum). Közös jellemzőjük, hogy települési szinten nem, vagy csak gazdaságtalanul, illetve célszerűtlenül lettek volna e feladatok megoldhatók. Emellett a megyei önkormányzat köteles volt ellátni mindazon feladatokat, amelyekre a települési önkormányzatok nem voltak képesek. Ennek érdekében intézményeket működtettek, illetve különböző közszolgáltatásokat szerveztek.
  4. A rendszerváltást követően kialakított helyi önkormányzati rendszer újfent visszaadta a helyi közösségek számára az önkormányzáshoz való jogot, lehetővé téve a helyi közhatalom demokratikus és önálló gyakorlását. 1990-ben, az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia, illetve a kormányzati túlhatalmat megakadályozó garanciák kiépítése kapta.
  5. 2011-ben, több mint két évtizedes működés után, a felmerült gyakorlati tapasztalatok alapján a jogalkotó szükségesnek látta a helyi önkormányzati rendszer megújítását.
  6. Ennek keretében került sor a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) megalkotására és elfogadására. A jogalkotó, ahogyan az az Mötv. törvényjavaslatának indokolásában is olvasható, az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdésében kapott jogalkotási felhatalmazása alapján a helyi önkormányzati rendszert a meglévő értékek megőrzésével és több új elem beillesztésével újította meg, megőrizve a demokratikus jogállam alapelveinek a helyi hatalomgyakorlásban is érvényesülő szabályait. Alapvető cél volt, hogy a választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való joga változatlanul és hiánytalanul érvényesül, ugyanakkor az önkormányzati szervezet és működés átalakítása segítse elő a közigazgatási szolgáltatások színvonalának emelését. A reform eredményeként többek között újragondolásra került a vármegye szerepe is, és az Mötv. a vármegyei önkormányzat kötelező feladataként a területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat határozta meg.

IV.

[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza. Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy „MAGYARORSZÁG legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés.” Az 1. cikk (2) bekezdés a) pont az Országgyűlés hatáskörén belül szabályozza az Alaptörvény megalkotását és módosítását, vagyis az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés. Az Alaptörvény elfogadásával és módosításával kapcsolatos rendelkezéseket az S) cikk tartalmaz. Az Alaptörvény módosítására csak az itt meghatározott követelmények betartásával kerülhet sor. [Knk.IV.37.728/2013/3. számú végzés]
  2. A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Ezen túlmenően viszont népszavazásnak van helye – ha az tiltott tárgykört nem érint – valamennyi az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozó kérdésben.
  3. A népszavazásra javasolt kérdés két kérdésre osztható. Az egyik kérdés, hogy az Országgyűlés törvényben ismerje el az önálló vármegyei autonómiát. A másik kérdés az alispáni hivatal létrehozására irányul és annak meghatározására, hogy az alispánt a helyi választópolgárok közvetlenül jelöljék és válasszák. Azt, hogy e két kérdés között megvan-e az a tartalmi és logikai kapcsolat, amely alapján az nem sérti a népszavazási egyértelműség kritériumát, jelen határozat VI. pontjában kerül elemzésre. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalommal összefüggésben a népszavazási kezdeményezésben foglalt második kérdés, a közvetlenül jelölés és választás alapján megbízást nyerő alispán intézménye lesz vizsgálat tárgya.
  4. Az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdése szerint a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja.
  5. Az úgynevezett népszuverenitási klauzula alapján a demokratikus hatalomgyakorlás alanya a nép, amely hatalmát elsősorban a választott képviselők útján, kivételesen közvetlenül (helyi, illetve országos népszavazáson keresztül) gyakorolja.
  6. A képviselőkön keresztüli közhatalomgyakorlás, a képviseleti demokrácia lényege. Azt, hogy a népképviseleti szervek tagjait alkotó, választás útján megbízatást szerző képviselőket kik és milyen módon választják, a választójog anyagi és eljárási szabályai határozzák meg.
  7. Az Alaptörvény az Országgyűlést és a helyi önkormányzatokat is olyan népképviseleti szervként határozza meg, amelynek tagjait a választópolgárok „általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják”. [Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdés, 35. cikk (1) bekezdés]
  8. A vármegyei önkormányzat, az Alaptörvényben nevesített helyi önkormányzat egyik típusa. A vármegyei önkormányzat képviselői mandátumukat arányos választási rendszerben, a jelölő szervezetként nyilvántartásba vett pártok által állított és a szükséges számú ajánlást összegyűjtött listákra leadott szavazás eredményeképp szerzik meg. Az Alaptörvény 33. cikk (2) bekezdése szerint, a vármegyei képviselő-testület elnökét a vármegyei képviselő-testület saját tagjai közül választja megbízatásának időtartamára.
  9. A kezdeményezés olyan jogalkotást céloz, amely alapaján a vármegye választópolgárai az alispánt közvetlenül választanák, ahogyan például a települések választópolgárai a polgármestert.
  10. Az, hogy a kezdeményezés az alispáni tisztség betöltését a választópolgárok általi közvetlen választáshoz köti, a hatályos jogszabályi környezet alapján azt jelenti, hogy népképviseleti funkciót betöltő tisztségviselő választását célozza Szervező. A helyi önkormányzati rendszerben a megbízatásukat a választópolgárok általi megválasztás alapján szerző, helyi közhatalomgyakorlók a települési önkormányzati képviselők, a polgármesterek, a vármegyei közgyűlés képviselői és e képviselők közül választott közgyűlési elnök. A kezdeményezés célja egy olyan, a hatályos szabályozásban jelenleg nem létező közhatalomgyakorló jogszabályba iktatása, aki megbízatását szintén a választópolgárok általi megválasztásával szerzi meg.
  11. Bár a kezdeményezés az alispáni tisztség törvénybe iktatását célozza, a Bizottság nem hagyhatja figyelmen kívül azt a tényt, hogy a hazai jogrendben a legmagasabb jogforrási szinten, az Alaptörvény 35. cikkében került rögzítésre, hogy a helyi önkormányzatok – így a települési és a vármegyei önkormányzatok – tekintetében az általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson megválasztott képviselők és a polgármesterek azok, akiken keresztül a választópolgárok helyben a közhatalmat gyakorolják.
  12. Ennél fogva bár a kezdeményezés törvényt nevesít, egy választás útján megbízatást szerző, a képviselőtől és a polgármestertől eltérő helyi közhatalomgyakorlónak a hatályos jogrendbe való iktatása kizárólag az Alaptörvény módosítása útján lenne megvalósítható. Ellenkező esetben ugyanis a kezdeményezés alapján megalkotott törvény ellentétes lenne az Alaptörvénnyel, amelyet azonban a T) cikk (3) bekezdése kizár.
  13. A népszavazásra javasolt kérdés, ahogyan az a fentiekben részletesen kifejtésre került, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el a már hivatkozott, Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a legfőbb bírói fórum rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
  14. Mindezekre tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, így a kérdés nem bocsátható népszavazásra.

V.

[A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló törvények tartalma módosításának mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény 35. cikkében nevesített helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának – beleértve a jelölés szabályait is – anyagi jogi szabályait a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.), míg valamennyi választástípus tekintetében az eljárásjogi szabályokat a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) tartalmazza.
  2. Abban az esetben, ha a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a jogalkotó létrehozná a vármegyében az alispáni tisztséget, a megválasztása anyagi jogi szabályait, lévén, hogy vármegyei önkormányzati tisztségről van szó, azonos módon a vármegyei közgyűlés tagjai választásának szabályaival, az Övjt-be, míg a választás eljárásjogi szabályait a Ve.-be kellene foglalnia.
  3. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról.
  4. A Kúria Knk.VII.37.918/2018/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmezése kapcsán úgy foglalt állást, hogy az alaptörvényi rendelkezés elsődlegesen a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, és az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény – tartalmát jelöli meg. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. Nyilvánvaló, hogy a választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a), b) és d) pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint a tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik, s bár szövegszerűen a törvényeket „működőképessé” tévő választási eljárási törvény ott nem szerepel, azokba a Ve. mindenképpen beleértendő. A Ve. módosítása visszahat az anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvények érvényesülésére. Az alkotmányozói cél nem lehetett, pusztán az anyagi jogi szabályok tiltott tárgykörbe sorolása, hiszen azok tiltott tárgykörbe való felvételének így önmagában nincs észszerűen igazolható oka.
  5. A Kúria a fenti végzésen túl a Knk.IV.37.943/2018/2., a Knk.IV.37.944/2018/2., Knk.VII.37.945/2018/2. és a Knk.VII.37.946/2018/2. számú döntéseiben is úgy foglalt állást, hogy a Ve. az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti tiltott tárgykörbe sorolható, így nem bocsátható népszavazásra olyan kezdeményezés, amely a Ve. módosítását vonja maga után.
  6. Fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy egy újabb, választás útján megbízást szerző helyi önkormányzati tisztségviselő megválasztása szabályainak jogszabályba iktatása nem nélkülözheti az Övjt. és a Ve. módosítását, tekintettel arra, hogy jelenleg ez a két jogszabály tartalmazza törvényi szinten a választópolgárok általi választás útján megbízást szerző és vármegyei illetékességgel közhatalmat gyakorlók jelölésére és megválasztására vonatkozó szabályokat.
  7. Az Alaptörvény azonban kizárja az olyan kérdésben való országos népszavazást, amely az Övjt. és/vagy a Ve. módosítására irányul, így a kérdés ezen okból kifolyólag sem hitelesíthető.

VI.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség vizsgálatánál abból kell kiindulni, hogy az átlagosan tájékozott állampolgár számára világos-e a kérdés, az kétséget nem hagyó tartalommal bír-e a szavak általánosan elfogadott, köznapi jelentése alapján. A Kúria korábbi gyakorlata (Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.VII.38.391/2018/2.)  szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. Ahogyan az már IV. pontban kifejtésre került, a népszavazásra javasolt kezdeményezés két kérdésre osztható. Az egyik, hogy az Országgyűlés törvényben ismerje el az önálló vármegyei autonómiát, a másik, hogy az alispánt a helyi választópolgárok közvetlenül jelöljék és válasszák.
  5. Az első kérdéssel kapcsolatban a Bizottság az alábbiakat rögzíti.
  6. Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése szerint „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek.”
  7. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében az alkotmányozó rögzítette, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között jogosult rendeletet alkotni, határozatot hozni, önállóan igazgatni, meghatározni szervezeti és működési rendjét, gyakorolni az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, meghatározni költségvetését, és annak alapján önállóan gazdálkodni, vállalkozást folytatni; dönteni a helyi adók fajtájáról és mértékéről, önkormányzati jelképeket alkotni, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapítani, a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérni, döntést kezdeményezni, véleményt nyilvánítani, szabadon társulni és a törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorolni.
  8. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében felsorolt feladat- és hatáskörök a helyi önkormányzás lényegét írják le és a helyi önkormányzatok önállóságának, autonómiájának legfontosabb elemeit határozzák meg.
  9. Az Mötv. 2. § (1) és (2) bekezdése szerint „[a] helyi önkormányzás a település, valamint a vármegye választópolgárai közösségének joga (..). A helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.”
  10. Az Mötv. 3. § (1) és (4) bekezdése szerint

„(1) A helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a vármegyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg.

(..)

(4) A választópolgárok választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson történő részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.”

  1. A helyi önkormányzás joga, vagyis az, hogy települési és a vármegyei közösségek a helyi közügyeket a központi irányítástól függetlenül, saját hatáskörben intézhetik, amelynek érdekében települési és vármegyei önkormányzatok működnek, az önkormányzati autonómia megnyilvánulása, amelyet az Alaptörvény 31. § (1) bekezdésének rendelkezése alapján az Mötv. 3. § (1) szövegszerűen is deklarál.
  2. Mindezek alapján nem egyértelmű, hogy az Mötv. 3. § (1) bekezdésén túl miben állna a kezdeményezés szerinti vármegyei autonómia törvénybe foglalt elismerése. Amennyiben az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése szerinti hatáskörök bővítése lenne Szervező célja, az az Alaptörvény módosítása nélkül nem megvalósítható, arra azonban, ahogyan az a IV. pontban kifejtésre került, országos népszavazás nem irányulhat.
  3. Egy másik lehetséges értelmezése a kezdeményezésnek, hogy Szervező a vármegyei autonómia alatt a korábbi, az 1950 előtti közhatalmi jogosítványok visszaállítását érti. A vármegyei autonómiát jelentő, a vármegye által „birtokolt” hatalmi funkciók és jogosítványok köre azonban időről időre változott, az egyik legjelentősebb változás például a kiegyezés után következett be, amikor is, ahogyan arra már utalás történt, a vármegyékben a közigazgatási és az igazságszolgáltatási funkció szétválasztásra került. Így ezen értelmezés alapján nem lenne világos sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára, hogy Szervező mit, – pontosan mely időpontban fennálló feladat- és hatáskörhalmazt – ért az „önálló vármegyei autonómia” alatt, amelyet törvénybe kellene foglalnia a jogalkotónak.
  4. További, immáron harmadik lehetőséges értelmezése a kérdésnek, hogy a vármegyei autonómia mibenlétét, amelyet Szervező törvénybe kíván foglalni, valójában az alispáni hivatal létrehozása jelenti.
  5. A kérdés két tagmondata között kapcsolat tekintetében minimum kétféle megoldás vázolható fel. Az első eset, hogy valójában két önállóan megválaszolható részkérdést tartalmaz a kérdés, amelyből az egyik a vármegyei autonómia törvénybe iktatására vonatkozik, a másik az alispáni hivatal létrehozására és közvetlen jelölése, illetve választása előírására. Ebben az esetben a kérdés nem felel meg a népszavazási egyértelműség követelményének, mert a két önállóan is megválaszolható részkérdés egy kérdésben való szerepeltetése által a választópolgároknak nincs lehetőségük azokról külön-külön is véleményt nyilvánítani. A kérdés azonban értelmezhető úgy is, hogy a második tagmondat, amely az alispáni tisztségről szóló, valójában magyarázó mondata az első tagmondatnak és ebben fejezi ki Szervező, hogy miben áll a törvénybe iktatandó vármegyei autonómia tartalma.
  6. Már önmagában ez a két merőben eltérő értelmezési lehetőség is azt mutatja, hogy a kezdeményezés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
  7. Az sem világos, hogy a létrehozandó alispáni hivatal a közigazgatás mely rendszerében helyezkedne el. Az önkormányzati igazgatás része lenne, ennél fogva a jelenlegi vármegyei önkormányzat bővülne ezzel az új választott tisztséggel, vagy a területi államigazgatási szervezetrendszer része lenne. Előbbi mellett szóló érvek, hogy a történelmi vármegyék, ahol az alispánok 1950-ig betöltötték tisztségüket, és amelyeknek a közigazgatását irányították, az 1990 óta működő vármegyei önkormányzatok történelmi „elődjei”.
  8. Vármegyei illetékességgel azonban nem csak a vármegyei önkormányzatok működnek, hanem területi államigazgatási szervek is. Az Alaptörvény 17. cikk (3) bekezdése a fővárosi és vármegyei kormányhivatalokat a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveként nevesíti. E szervek élén álló főispánt a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.) 207. § (1) bekezdése alapján a miniszterelnök nevezi ki.
  9. A történelmi vármegyében az alispán kezdetben a főispán helyetteseként, azzal teljes függelemi viszonyban (familiárisaként) látta el feladatát, választott tisztségviselője a vármegyének csak 1548-ban lett (1548. évi LXX. törvénycikk alispánválasztás.)
  10. Ennél fogva kérdésként merül fel az is, hogy Szervező célja esetleg az, hogy az alispáni hivatalt azon szervezetrendszeren belül hozza létre a jogalkotó, amelynek élén a főispán áll, tekintettel a történelmi előzményekre. Mert ebben az esetben az alispán nem a vármegyei önkormányzat szerve, hanem a fővárosi és vármegyei kormányhivatal tisztségviselője lenne, mivel ezen területi államigazgatási szerv élén álló politikai vezető a főispán.
  11. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazásra javasolt kérdése számos, egymással egyenértékű értelmezési lehetőséget vet fel, vagyis azzal szemben nem teljesül az a Kúria és az NVB által is megfogalmazott követelmény, miszerint annak kizárólag egyféleképpen értelmezhetőnek kell lenni. Ennél fogva a kezdeményezés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt követelmény megsértése miatt sem hitelesíthető.

VII.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontját; továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség követelményének sem, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VIII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdésén, a T) cikk (3) bekezdésén, az 1. cikkén, a 2. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontján, a 17. cikk (3) bekezdésén, a 31. cikkén, a 32. cikkén, a 35. cikkén, az Mötv. 2-3. §-ain, az Övjt-n, a Kit. 207. § (1) bekezdésén, az Nsztv. 9. §-án és a 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. március 21.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke