17/2023. NVB határozat - a Ferincz Jenő magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

17/2023. számú határozata 

A Nemzeti Választási Bizottság a Ferincz Jenő magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság a

„Akarja-e, hogy az Országgyűlés vonja meg a bizalmát a kormánytól?"

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. április 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. január 31-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte annak előzetes formai vizsgálatát.
  3. Szervező a kezdeményezéshez az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében rögzített előzetes feltételek meglétének igazolására választópolgári támogató aláírásokat tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nem csatolt. (Ennek okát Szervező kifejtette, amelyet a Bizottság a határozat későbbiekben részletesen ismertet.)
  4. Támogató aláírások hiányában a kezdeményezés nem felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt jogszabályi követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a 2023. február 3-án kelt, 1/2023. Nsz. számú határozatában elutasította és nem terjesztette a Nemzeti Választási Bizottság elé.
  5. A kezdeményezés ismételt benyújtására az Nsztv. 10. § (3) bekezdésében előírt határidőben, 2023. február 14-én postai úton került sor, amelyhez Szervező csatolta az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében előírt szükséges támogató választópolgári aláírásokat.
  6. Szervező az ismételten benyújtott beadványhoz – Szervezőt is beleértve – 21 választópolgár támogató aláírását csatolta, amelyek közül mindegyik megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek
  7. Ennek alapján a kezdeményezés már megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdése szerinti követelményeknek, amely előírja, hogy „[a] kérdést legalább húsz, de legfeljebb harminc választópolgár támogató aláírásával ellátva kell benyújtani”.
  8. Az Nsztv. 10. § (2) bekezdése szerint [a]z ismételten benyújtott kérdés hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság napirendjére kell tűzni, kivéve, ha a támogató választópolgárok száma – beleértve a magánszemély szervezők számát is – nem éri el a húszat”.
  9. Mindezekből kifolyólag az ismételten benyújtott kezdeményezést a Nemzeti Választási Iroda a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A kérdés benyújtásának előzményei]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy Szervező 2022. október 13-án postai úton a tárgyi kérdéssel szó szerint megegyező, azaz az „Akarja-e, hogy az Országgyűlés vonja meg a bizalmát a kormánytól?” tárgyú népszavazási kezdeményezést nyújtott be.
  2. A 2022. október 13-án benyújtott népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság 2022. november 22-én kelt, 426/2022. NVB határozatával megtagadta.
  3. Szervező a Nemzeti Választási Bizottság 426/2022. NVB határozata ellen, jogi képviselő útján, törvényes határidőn belül bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújtott be.
  4. Említett bírósági felülvizsgálati kérelmet a Kúria 2022. december 13-án kelt, Knk.V.39.541/2022/2. végzésével érdemi vizsgálat nélkül elutasította, tekintettel arra, hogy az nem tartalmazta Szervező személyi azonosítóját, holott az a Ve. 224. § (3) bekezdés c) pontja alapján a bírósági felülvizsgálati kérelem kötelező tartalmi eleme.
  5. Szervező az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 27. §-a és az Nsztv. 30. § (5) bekezdése alapján 2022. december 20-án a Kúria döntése ellen alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.
  6. Az Alkotmánybíróság 2023. január 17. napján kelt, 3045/2023. (II. 8.) AB végzésével visszautasította Szervező alkotmányjogi panaszát. Az Alkotmánybíróság az indítvány kapcsán kifejtette, hogy „az alkotmányjogi panasz a tisztességes bírósági tárgyaláshoz való joggal és a jogorvoslati joggal kapcsolatban a tartalma szerint a Kúria döntésének a szakjogi törvényességi szempontú felülvizsgálatára irányult, illetve a törvényi szabályozásnak a kritikáját tartalmazza.” {Indokolás [21]} Továbbiakban az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy jogköre a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenség kiküszöbölésére terjed ki, és nem tekinthető általános felülbírálati fórumnak. A testület megítélése szerint azonban a beadvány nem vetett fel alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést, illetve a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét, így az alkotmányjogi panaszt visszautasította.
  7. Ismertetett előzmények után, 2023. január 31-én Szervező, postai úton nyújtotta be a jelen ügy tárgyát képező népszavazásra javasolt kérdést.
  8. Szervező fenti kezdeményezésében kifejtett álláspontja szerint a korábbi kérdéssel szó szerint megegyező kérdés 2023. január 31. napján történt benyújtása nem tekinthető új kezdeményezésnek, hanem a korábban benyújtott kezdeményezés ismételt benyújtásának kell tekinteni, ugyanis a korábban benyújtott kezdeményezését a Kúria és az Alkotmánybíróság érdemben nem vizsgálta meg. Mindezekre figyelemmel – Szervező álláspontja szerint – a jelen ügyben vizsgált kezdeményezéséhez nem volt szükség választópolgárok támogató aláírásainak a csatolására sem.
  9. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a 2023. február 3-án kelt, 1/2023. számú határozatában megállapította, hogy – az említett, Szervező általi téves jogértelmezés okán – a támogató választópolgári aláírások nem kerültek benyújtásra a kezdeményezéshez, így a 2023. január 31-én benyújtott népszavazási kezdeményezés az Nsztv. 4. § (1) bekezdésének nem felelt meg.
  10. A Nemzeti Választási Iroda elnöke határozatában hangsúlyozta, hogy az Nsztv. 10. § (2)-(3) bekezdései alapján a népszavazásra javasolt kérdés ismételt benyújtásának jogintézménye a Nemzeti Választási Iroda elnökének határozata elleni „speciális jogorvoslatként” értelmezhető, annak érdekében, hogy az Iroda elnökének határozatában jelzett formai hibák – annak közlését követő 15 napon belül – kijavításra kerüljenek, és a Nemzeti Választási Bizottság egy, a formai szempontoknak megfelelő kérdésről döntsön.
  11. Az ismételt benyújtás jogintézménye az Nsztv. rendszerében kifejezetten a Nemzeti Választási Iroda elnökének a határozata esetén értelmezhető, amiből az is következik, hogy arra kizárólag az adott országos népszavazási kezdeményezés Nemzeti Választási Bizottság általi elbírálását megelőzően kerülhet sor.
  12. A Nemzeti Választási Iroda elnöke rámutatott arra, hogy Szervező 2022. október 13-án benyújtott kérdését az Iroda elnöke nem utasította el, annak hitelesíthetőségéről a Bizottság 426/2022. NVB határozatával érdemi döntést hozott, mi több, az eljárás a Kúria és az Alkotmánybíróság említett döntéseivel be is fejeződött, így Szervező 2023. január 31. napján benyújtott népszavazási kérdése nem minősül ismételten benyújtott kérdésnek.
  13. Ezt követően Szervező elektronikus levél formájában több ízben kifejezte egyet nem értését a Nemzeti Választási Iroda elnökének jogi álláspontja kapcsán, továbbá többször kifejtette, hogy az Alaptörvény és a hatályos népszavazási és választójogi jogforrások létezését nem ismeri el, azok érvényességét kétségbe vonja; a Nemzeti Választási Bizottság és a Nemzeti Választási Iroda jogalanyiságát is számos esetben megkérdőjelezte, valamint a népszavazási kezdeményezések hitelesíthetősége során eljáró szervek szakmai hozzáértését is negatív jelzővel illette.
  14. Mindezek ellenére 2023. február 14-én – a támogató aláírások csatolásával – az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében meghatározott törvényi követelményeket Szervező teljesítette, így a 2023. január 31-én megküldött népszavazási kezdeményezést az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Bizottság napirendjére kell tűzni.

IV.

[A jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás vizsgálata]

  1. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „[a]z e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét – az e törvényben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell.” A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint „[a] választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a következő alapelveket: (…) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás”.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás valamennyi szakaszában, így a hitelesítési eljárás során is kiemelten fontos annak vizsgálata, hogy a benyújtott kezdeményezés a népszavazás alkotmányos rendeltetésével – és így a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével – összhangban van-e [113/2015., 67/2017., 384/2022. NVB határozatok].
  3. A Bizottság joggyakorlata – az Alkotmánybíróság és Kúria döntéseire is figyelemmel – több aspektusát is azonosította már a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlással ellentétes szervezői magatartásoknak, e körben mindenekelőtt az Alkotmánybíróság – jelen eljárás szempontjából irányadónak tekintett, 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtett – jogi érvelésére szükséges utalni, amely szerint a jogszabályok formális előírásainak megfelelő népszavazási kezdeményezés is jogellenessé válik akkor, ha a jogalkalmazó szerv a konkrét tényállás vizsgálatakor olyan körülményeket tár fel, amelyek azt bizonyítják, hogy a hitelesítési eljárás kezdeményezője nem a népszavazás alkotmányos rendeltetésének megfelelően élt jogával.
  4. A rendeltetésellenes joggyakorlás az, ha az országos népszavazási kezdeményezéshez való jog és az eljárási jogosultságok gyakorlása úgy történik, hogy az nyilvánvalóan nem az eljárás céljának elérésére, hanem az egyén jogainak és érdekeinek érvényesítésére irányul, vagyis ha a szervező joggyakorlása öncélú. A népszavazási eljárás célja ugyanis nem az egyéni érdekek érvényesítése, hanem ahogyan azt az Alkotmánybíróság 148/2011. (XII. 2.) AB végzésében rögzítette „[a] népszavazási eljárás célja a demokratikus hatalomgyakorlás közvetlen eszközének alkalmazása. Ahogy a 987/B/1990. AB határozat is utal rá, „a népszavazás az állampolgároknak, illetve az állampolgárok közösségének alkotmányos joga”. (ABH 1991, 527, 529.) A népszavazási eljárás megindítása tehát nem lehet öncélú, az eljárási szabályok alkotmányos rendeltetése az, hogy a nép akarata kinyilvánításának garanciális keretéül szolgáljon.” (ABH 2011, 1335, 1337).
  5. Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, amely a törvényhozóra kötelező. Annak a választópolgárnak, aki úgy dönt, hogy népszavazást kezdeményez, az elérni kívánt országgyűlési döntést szem előtt tartva kell kérdését megfogalmaznia.
  6. A Kúria Knk.VII.37.959/2017/3. végzésében rögzítette, hogy „azt, hogy a rendeltetésellenes joggyakorlás mikor jelentheti önmagában (egyedüli, önálló tényállási elemként) a hitelesítés megtagadásának okát, az adott ügy speciális körülményei dönthetik el, tehát esetről-esetre kell vizsgálni”. {Indokolás [38]}
  7. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, egyezően a Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. számú határozatában rögzített érveléssel, a nép közvetlen hatalomgyakorlásával össze nem férő, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősül az a népszavazási kezdeményezés, amelynek kapcsán a körülményekből, a felvett és bizonyított tényállásból (pl. a benyújtott kérdések megfogalmazásának elemzéséből, a kezdeményező eljárásából, nyilatkozataiból) megállapítható, hogy a politikai közösség döntési helyzetbe hozásának valódi szándéka nélkül, az eljárási szabályok visszaélésszerű alkalmazásával kezdeményez népszavazást. Az Nsztv. preambuluma – egyebek mellett – „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében” jelöli meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. Nem rendeltetésszerű a népszavazási kezdeményezés intézményének alkalmazása akkor, ha az a kérdés, amelyben a kezdeményező a nép döntését várja, nem minősíthető az egész politikai közösség szempontjából relevánsnak, az egész politikai közösség sorsát befolyásoló jelentőségűnek. {52/2021. NVB határozat, Indokolás [20]}.
  8. A Nemzeti Választási Bizottság korábban több döntésében is úgy foglalt állást, hogy nem felel meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének, ha a szervező abszurd célra irányuló kérdés hitelesítését kezdeményezte {lásd: 38/2017. NVB határozat, Indokolás [13]; 39/2017. NVB határozat, Indokolás [13]; 40/2017. NVB határozat, Indokolás [13]} Az Alkotmánybíróság gyakorlata pedig a népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétesnek értékelte azt az eljárást, amely „komolytalan” tartalmú kérdés hitelesítésére irányult [lásd: 100/2007. (XII. 6.) AB határozat. ABH 2007, 824, 832; 18/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH 2008, 212, 221] és a Kúria – az alkotmánybírósági gyakorlatra alapozva döntését – szintén megállapította, hogy „[b]izonyosan felveti a rendeltetésellenes joggyakorlást, ha a feltett kérdés komolytalan (a népszavazás intézményéhez méltatlan)” {Kúria, Knk.VII.37.520/2017/2., Indokolás [41]}.
  9. A Bizottság a fentiekben kifejtett joggyakorlata alapján vizsgálta meg a tárgyi népszavazási kezdeményezést, amelynek eredményeként a következő megállapításokat teszi.
  10. A Nemzeti Választási Bizottság tényként rögzíti, hogy Szervező által népszavazásra javasolt kérdés hitelesíthetőségéről 426/2022. NVB határozatában érdemben, részletesen indokolt döntést hozott, kifejtve a döntését megalapozó érveket. E döntés meghozatal óta nem következett be olyan körülmény, amely megalapozná a Bizottság döntésének megváltoztatását, így a Bizottság álláspontját e körben továbbra is fenntartja. Az Nemzeti Választási Bizottság döntésével szemben Szervező további jogorvoslattal is élt, a Kúriához és az Alkotmánybírósághoz is fordult, így a 2022. október 13-án kezdeményezett népszavazási eljárás már jogerősen lezárult.
  11. A Bizottság Szervező fentiekben ismertetett magatartását értékelve arra a következtetésre jutott, hogy Szervező ugyanazon kérdés benyújtásával úgy kívánta ismételten döntési helyzetbe hozni a Nemzeti Választási Bizottságot, hogy szándéka valójában nem az adott kérdésben foglaltak elérésére irányult, hanem kizárólag saját nézeteinek hangoztatására és azok hosszas fejtegetésére, tehát a Nemzeti Választási Bizottság munkáját (és a népszavazás intézményét) nyilvánvalóan el kívánta téríteni annak alkotmányos, rendeltetésszerű gyakorlásától, amelyből Szervező rosszhiszeműségére vonható le következtetés. [vesd össze: 26/2007. (IV. 25.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolás, ABH 2007, 332, 340-341.]
  12. Fentiekből adódóan Szervező rosszhiszemű magatartásával kívánta előidézni azt, hogy a Nemzeti Választási Bizottság 426/2022. NVB határozatával, jogerősen eldöntött ügyet „újranyissa”, a Bizottságot az Nsztv. és a Ve. zárt szabályrendszerének szétfeszítésére, kereteinek átlépésére kényszerítse, annak érdekében, hogy jogorvoslati joga újra megnyíljon.
  13. Leírtak alátámasztják azt, hogy Szervezőnek nincs a népszavazásra javasolt kérdés mögött valódi szervezői szándéka, ugyanis a körülmények arra engednek következtetni, hogy a kezdeményezés célja Szervező vélt igazának elismertetése, nézeteinek nyilvánosságra jutása és nem „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében” való választópolgári döntéshozatal kezdeményezése. {Vesd össze: 52/2021. NVB határozat, Indokolás [24]}
  14. A Nemzeti Választási Bizottság nem vitatja el Szervezőnek azt a jogát, hogy az állam alkotmányos berendezkedéséről kifejtse véleményét, azonban ennek eszköze és „terepe” nem lehet az országos népszavazás intézménye. Annak alkotmányos rendeltetésével ugyanis nem fér össze az olyan szervezői joggyakorlás, amelynek célja ténylegesen nem az, hogy a választópolgárokat valamely kérdésben állásfoglalásra késztesse és az Országgyűlést pedig e döntés végrehajtására, hanem kizárólag az, hogy a népszavazás intézményével össze nem egyeztethető szervezői magatartás tanúsításával – és a népszavazási kérdések elbírálásával együttjáró nyilvánosság felhasználásával – kifejezhesse véleményét.
  15. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező eljárása az Nsztv. 1. § (1) bekezdése alapján a népszavazási eljárásban is alkalmazandó Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1.  A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésén; a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján; az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 2-4. §-án, 6. §-án, 10. § (1)-(3) bekezdésein és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. március 21.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke