A Nemzeti Választási Bizottság
1/2024. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy Magyarország aláírja az Egészségügyi Világszervezet keretében elfogadandó, a világjárványok megelőzéséről és a világjárványokra való felkészülésről szóló nemzetközi szerződést?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2024. február 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2023. november 22-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 28 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 23 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[8] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés kapcsán első körben szükségesnek tartja bemutatni Magyarország Egyesült Nemzetek Szervezetében, valamint az Egészségügyi Világszervezetben betöltött tagságának vonatkozó jogi hátterét, valamint annak főbb részleteit.
[9] Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Alapokmányát (a továbbiakban: ENSZ Alapokmány) 1945. június 26. napján írták alá a Szerződő Államok képviselői a nemzetközi béke és biztonság, a nemzetek közötti baráti kapcsolat fejlesztése és a társadalmi fejlődés, valamint a jobb életszínvonal és az emberi jogok elősegítése céljából. Az ENSZ Alapokmányát az Országgyűlés az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról szóló 1956. évi I. törvénnyel ültette át a hazai jogrendbe. Az ENSZ Alapokmánya alapvetően hat fő szerv létrehozásáról rendelkezik, azonban annak 57. cikke lehetőséget biztosít olyan különböző szakosított intézmények létrehozására, amelyek kormányok közötti megállapodás útján jönnek létre és amelyek a szabályzatuk értelmében gazdasági, szociális, kulturális, nevelésügyi és egészségügyi téren, valamint ezekkel kapcsolatos területeken jelentős nemzetközi feladatokat látnak el. Az ENSZ Alapokmányának 57. cikke értelmében az Egészségügyi Világszervezetet (a továbbiakban: WHO) az Egyesült Nemzetek szakosított egészségügyi ügynökségeként hozták létre. Az Egészségügyi Világszervezet Alkotmánya (a továbbiakban: WHO Alkotmány) – amely 1948. április 7-én lépett hatályba – meghatározza, hogy a szervezet fő célja, hogy „valamennyi ember az egészség lehető legmagasabb fokát érje el.”
[10] A WHO Alkotmánya a magyar állam törvényei közé az Egészségügyi Világszervezet Alkotmányának becikkelyezéséről szóló 1948. évi XII. törvénnyel (a továbbiakban: WHO törvény) került beiktatásra. A WHO törvény preambuluma úgy rendelkezik, hogy a Kormányok népeik egészségéért felelősséggel tartoznak, amelynek csak akkor tesznek eleget, ha megfelelő egészségügyi és szociális intézkedéseket foganatosítanak. Ezeknek az elveknek az elfogadásával, és abból a célból, hogy valamennyi nép egészségének megjavítására és védelmére egymással és másokkal együttműködjenek, fogadták el a WHO Alkotmányt és alakították meg a WHO-t.
[11] A WHO törvény 2. §-a tartalmazza a WHO Alkotmányának rendelkezéseit, amelyek értelmében a WHO elsődleges célkitűzése, hogy valamennyi nép a lehető legmagasabb egészségügyi színvonalat érje el. A WHO Alkotmánya úgy rendelkezik, hogy a szervezet tagsága minden állam számára nyitva áll, annak 5. cikke pedig rögzíti, hogy „azok az államok, amelyeknek kormányait felkérték arra, hogy a New Yorkban 1946-ban tartott értekezletre megfigyelőket küldjenek, a szervezet tagjai lehetnek, ha a WHO Alkotmányt a XIX. Fejezet rendelkezéseinek és saját alkotmányos szabályaiknak megfelelően aláírják, vagy bármely egyéb módon elfogadják, feltéve hogy aláírásuk vagy elfogadásuk az Egészségügyi Közgyűlés első ülésszaka előtt véglegessé válik.” A WHO Alkotmány 6. cikke rendelkezik továbbá arról az esetkörről, ha valamely állam később kéri tagként való felvételét a szervezetbe.
[12] Mindezek értelmében egyértelműen és világosan megállapítható, hogy Magyarország a WHO Alkotmányának és a szervezettel kapcsolatos további dokumentumainak aláírásával egy nemzetközi szerződés részesévé vált és ezáltal abból eredő kötelezettségek teljesítését vállalta.
[13] A WHO fő irányító szerve az Egészségügyi Világközgyűlés. Az Egészségügyi Világközgyűlés fő feladatai a WHO politikáinak meghatározása, a főigazgató kinevezése, a pénzügyi politikák felügyelete, valamint a javasolt programköltségvetés felülvizsgálata és jóváhagyása.
[14] A WHO Alkotmányának 19. cikke értelmében az Egészségügyi Világközgyűlés felhatalmazást kap arra, hogy egyezményeket vagy megállapodásokat fogadjon el a szervezet hatáskörébe tartozó bármely kérdésben. (Lásd: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021PC0233)
[15] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy Magyarország írja alá WHO keretében elfogadandó a világjárványok megelőzéséről és a világjárványokra való felkészülésről szóló nemzetközi szerződést.
[16] A COVID-19 világjárvány globális kihívást jelentett és rávilágított arra, hogy az egyes kormányok vagy intézmények egyedül nem képesek megbirkózni a jövőbeli világjárványok jelentette fenyegetéssel. Ezt is szem előtt tartva a WHO 194 tagállama – köztük Magyarország – az Egészségügyi Világközgyűlés 2021. decemberi rendkívüli ülésén elfogadta a kérdésben szereplő nemzetközi szerződés kidolgozásáról szóló határozatot. Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság a továbbiakban ismertetni kívánja a tervezett, világjárványok megelőzéséről, valamint az azokra való felkészültségről és reagálásról szóló nemzetközi megállapodás (a továbbiakban: nemzetközi pandémiamegállapodás) kidolgozásának folyamatát, illetve eljárás jelenlegi állapotát.
[17] A fent említett határozat értelmében a nemzetközi pandémiamegállapodás – annak elfogadása esetén – egyedülálló lehetőséget biztosítana a regionális, nemzeti és globális kapacitások megerősítésére annak érdekében, hogy a fertőző betegségek kitörésének valószínűsége csökkenjen, továbbá arra, hogy meg lehessen akadályozni a járványok világjárvánnyá válását. Ezekhez az erőfeszítésekhez egyértelmű rendelkezésekkel rendelkező, nemzetközi jogilag kötelező érvényű szerződés kidolgozására van szükség.
[18] A nemzetközi pandémiamegállapodás kidolgozására és megtárgyalására a WHO 194 tagállamából álló kormányközi tárgyaló testületet (a továbbiakban: INB) hoztak létre. Ez azt jelenti, hogy annak kidolgozási folyamatát teljes egészében a WHO tagállamai irányítják. A kidolgozási folyamatot az INB Elnöksége koordinálja, amely a WHO hat régiójának küldötteiből áll.
[19] Az INB ütemterve szerint a nemzetközi pandémiamegállapodást a 2024 májusában tartandó 77. Egészségügyi Világközgyűlésre kellő időben kidolgozzák és ott megfontolásra benyújtják.
[20] A tagállamoknak tehát néhány hónapjuk van a 2024 májusában tartandó Egészségügyi Világközgyűlés előtt, hogy megállapodjanak arról, hogyan reagáljanak jobban a jövőbeli világjárványokra és véglegesítsék a nemzetközi pandémiamegállapodás tervezetének szövegét, amit az Egészségügyi Világközgyűlés elé terjesztenek elfogadásra.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság utalni kíván arra is, hogy a nemzetközi pandémiamegállapodás kidolgozását azonban viták is övezik, amelyek egyik leghangsúlyosabb eleme az az álláspont, amely szerint az országok átadnák a szuverenitásukat a WHO-nak, amely azt jelentené, hogy az ENSZ egészségügyi ügynökségének hatalmában állna megszabni, hogy az országoknak mit kell tenniük egy világjárvány idején. (Lásd: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/en/en/international/who-english/international-pandemic-accord)
[22] A Nemzeti Választási Bizottság tehát összefoglalóan megállapítja, hogy a kezdeményezés benyújtásának, valamint annak elbírálásának időpontjában a kérdésben szereplő pandémiamegállapodás kidolgozása még folyamatban, jelenleg nem létezik az Egészségügyi Világközgyűlés által elfogadott nemzetközi szerződés és nincs is garancia arra, hogy a tagállamok végül képesek lesznek megállapodni egy olyan szövegtervezetről, amelyet az Egészségügyi Világközgyűlés elé lehet terjeszteni elfogadásra, valamint az sem ítélhető meg jelenleg, hogy az Egészségügyi Világközgyűlés elfogadja-e a szóban forgó megállapodást.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[23] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[24] A jogalkotói egyértelműség körében kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma (Kúria Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzés). A Kúria hangsúlyozta, hogy a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem külön-külön értelmezendő, hanem az együttes követelmény, amely összekapcsolódik, hiszen a jogalkotónak olyan jogszabályt kell alkotnia, amely megfelel a választópolgárok akaratának, mert ez biztosítja a népakarat érvényesülését. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[25] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[26] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy Magyarország írja alá a WHO keretében jövőben elfogadandó, a fentiekben ismertetett nemzetközi pandémiamegállapodást.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az alábbiak miatt nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben megállapította, hogy jelenleg nem létezik a kérdésben szereplő nemzetközi pandémiamegállapodás és annak jövőbeni elfogadása is bizonytalan. Jelen népszavazási kezdeményezés tehát egy olyan jövőbeli, eshetőlegesen létrejövő nemzetközi szerződésre irányul, amelynek sem tartalmáról, sem hatóköréről nem született még döntés. Csupán annyi világos, hogy a tervezett nemzetközi pandémiamegállapodás célja a határokon át terjedő súlyos egészségügyi veszélyek kezelése.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés így azt a téves látszatot kelti, mintha a kérdésben szereplő nemzetközi pandémiamegállapodás már egy elfogadott, végleges szöveget és szerződést takarna, holott a szóban forgó tervezett nemzetközi dokumentum még jelenleg is kidolgozás alatt áll, annak tartalma nem végleges és elfogadása is bizonytalan.
[30] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli azt a kérdést, melynek megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű is és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[32] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Szervező által benyújtott kezdeményezés tartalma a választópolgárok számára megtévesztő, ugyanis azt a látszatot kelti, mintha a szóban forgó nemzetközi pandémiamegállapodás már elfogadásra került volna és Magyarország számára is már nyitva állna aláírásra.
[33] Fentiek alapján a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-ában rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[34] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem tesz eleget az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének sem, amelyek okán az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadja.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[35] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 2-4. §-án, 4. § (3) bekezdésén, 6. §-án, 9. § (1) bekezdésén,11. § (1) bekezdésén, az Egészségügyi Világszervezet Alkotmányának becikkelyezéséről szóló 1948. évi XII. törvényen, az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról szóló 1956. évi I. törvényen, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2024. január 18.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke