1/2023. NVB határozat - a Karácsony Mihály magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

1/2023. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Karácsony Mihály (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 15 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a „2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról” szóló törvényt, hogy az kiterjedjen a központi költségvetésekben önálló fejezetként szereplő Nyugdíjbiztosítási Alapra is, úgy, mint „Autonóm államigazgatási szerv”?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pfi: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2023. január 25-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2022. november 18-án személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül – Szervezőt is figyelembe véve - mind a 24 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, amelynek eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról nem tartható országos népszavazás.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés célja az, hogy a költségvetésben önálló fejezetként szereplő Nyugdíjbiztosítási Alapból egy autonóm államigazgatási szerv jöjjön létre, amelyre a kérdés célja szerint a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) hatálya kerülne kiterjesztésre.
  3. Az Alaptörvény 36. cikk (1)-(2) bekezdése alapján az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról. A központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány törvényben előírt határidőben az Országgyűlés elé terjeszti. A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és észszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket.
  4. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 6/A. § (1) bekezdése alapján a központi költségvetésről szóló törvényben a költségvetési bevételi előirányzatok és a költségvetési kiadási előirányzatok

„a) központi kezelésű előirányzatként,

b) fejezeti kezelésű előirányzatként,

c) társadalombiztosítás pénzügyi alapjai előirányzataiként,

d) elkülönített állami pénzalapok előirányzataiként,

e) az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervek előirányzataiként

jelennek meg”.

  1. Az Áht. 14. § (1) bekezdése alapján a központi költségvetésről szóló törvény a költségvetési bevételeket és költségvetési kiadásokat fejezetekbe tagolva állapítja meg. A központi költségvetésről szóló törvényben szereplő fejezetek fejezetrendet képeznek.
  2. Jelenleg a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gstv) 42. § (1) bekezdése alapján az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja. A (2) bekezdés szerint a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeit a befizetett nyugdíjjárulékok, a foglalkoztatók által e célra fizetett közterhek, a központi költségvetésből biztosított források és a törvényben meghatározott egyéb bevételek képezik. Természetes személy nyugellátás fedezetére, törvényi kötelezettség alapján fizetett járuléka kizárólag a Nyugdíjbiztosítási Alapot illeti meg.
  3. A Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetésének helyét a központi költségvetésen belül jelenleg a Magyarország 2023. évi központi költségvetéséről szóló 2022. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kvtv. 2023.) jelöli ki, amely azt a költségvetés LXXI. fejezeteként határozza meg, nullszaldós egyenleggel, 4 902 553,0 millió forint főösszegekkel.
  4. Az autonóm államigazgatási szerv a központi államigazgatás sajátos szervtípusa. Sajátosságukat e szervek nagyfokú önállósága adja, valamint az, hogy nem tartoznak a Kormány irányítása alá. Az autonóm államigazgatási szervek elsősorban hatósági jogalkalmazó tevékenységet végeznek.
  5. A Ksztv. szabályaiból következően autonóm államigazgatási szervet az Országgyűlés jogosult létrehozni. Ennek megfelelően e szervtípusba tartozó szerveket külön törvények hozzák létre, valamint határozzák meg jogállásukat, feladat-és hatáskörüket. (A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény hozza létre a Közbeszerzési Hatóságot; a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény a Gazdasági Versenyhivatalt; az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI: törvény a Nemzeti Választási Irodát, az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről szóló 2022. évi XXVII. törvény pedig az Integritás Hatóságot, az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóságról és a kondicionalitási eljárás eredményes lezárása érdekében az Európai Bizottság kérésére elfogadott egyes törvények módosításáról szóló 2022. évi XLIV. törvény pedig az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóságot). Az autonóm államigazgatási szervek az Országgyűlés ellenőrzése alatt működnek és mindennapi működésükbe nem lehet beavatkozni, feladatkörükben nem utasíthatók, döntéseiket önállóan hozzák. (lásd például az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről szóló 2022. évi XXVII. törvény 1. §-a, vagy a Ve. 53. §-a). Önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szervek, amelyek az Országgyűlés költségvetési fejezetén belül önálló címet képeznek. Költségvetésüket a Kormány nem csökkentheti. (lásd például az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről szóló 2022. évi XXVII. törvény 2. §-a, vagy a Ve. 54. §-a)
  6. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy Szervező – szándéka alapján – a Kvtv. 2023.-ban jelenleg önálló költségvetési fejezetként szereplő Nyugdíjbiztosítási Alapot eltávolítaná a központi költségvetés jelenlegi struktúrájából és abból egy autonóm államigazgatási szervet hozna létre, amely ezáltal a költségvetés egy másik fejezetébe, nevezetesen az Országgyűlés nevet viselő fejezetébe kerülne át.
  7. Az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban hangsúlyozta, hogy „[a]kkor, amikor arról kell dönteni, hogy valamely kérdésben a népszavazás kizárt a népszavazási kizárt tárgykörre vonatkozó szabály értelmében, a népszavazási kérdés tartalmát figyelembe kell venni”. [ABH 2015., 697, 711.]
  8. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatában rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés

- a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy

- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve

- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}.

  1. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában az Alaptörvény N) cikkében megjelenő alkotmányozói akarat és a korábbi joggyakorlat alapján azt is megállapította, hogy az olyan népszavazási kérdés is sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezést, amelyből formálisan nem következik a költségvetési törvény módosítása, de az abban foglaltak megvalósítása csak a központi költségvetésben szereplő, felülről nyitott előirányzat módosításával (növekedésével) lehetséges, így népszavazásra nem bocsájtható. {Abh., Indokolás [20]}
  2. A fent kifejtettekre tekintettel a Bizottság rögzíti, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás eredményeképpen a Kvtv. 2023.-ban a Nyugdíjbiztosítási Alap mint önálló költségvetési fejezet megszüntetésre kerülne és az egy újonnan létrehozott autonóm államigazgatási szervként az Országgyűlés költségvetési fejezetén belül pedig önálló címként jelenne meg.
  3. Mindezekre figyelemmel a Bizottság álláspontja szerint a jelen ügyben megfogalmazott népszavazási kérdés mindenképpen a költségvetési törvény módosítását vonná maga után, hiszen a kérdés érdemében szükségszerűen érinti annak tartalmát, ideértve annak lényeges elemét (fejezetrend), azaz az előirányzott struktúráját (hasonlóan: 351/2019. NVB határozat, Indokolás [13]).
  4. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a fentiek alapján a központi költségvetésről szóló törvény tartalmát kívánja módosítani, és így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tilalomba ütközik, amely a népszavazási kérdés hitelesítését kizárja.

IV.

[Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéssel kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság az Indokolás III. pontja alatt már rögzítette, hogy a jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés célja az, hogy a költségvetésben önálló fejezetként szereplő Nyugdíjbiztosítási Alapból egy autonóm államigazgatási szerv jöjjön létre, amelyre a kérdés célja szerint a Ksztv. hatálya kiterjesztésre kerülne.
  2. Ismertetésre került továbbá az is, hogy a Gstv. 42. § (1) bekezdése alapján az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja, amely költségvetésének a helyét a költségvetésen belül a Kvtv. 2023 jelenleg annak LXXI. fejezeteként határozza meg.
  3. A Ksztv. I. fejezete (annak is az „Általános rendelkezések” címének „A törvény hatálya” elnevezésű alcíme) határozza meg, hogy pontosan milyen alanyi körre is terjed ki a jogszabály hatálya. A Ksztv. 1. §-ának (1) bekezdése szerint a törvény hatálya a központi államigazgatási szervekre, a Kormány tagjaira, a miniszterelnök politikai igazgatójára, az államtitkárokra, valamint a biztosi jogviszonyban álló személyekre terjed ki.
  4. A központi államigazgatási szervek a Ksztv. alapján a következő típusokba sorolhatóak: A Ksztv. 1. §-ának (2) bekezdése alapján központi államigazgatási szerv a központi államigazgatási szerv; az önálló szabályozó szerv; az autonóm államigazgatási szerv; a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat.
  5. Az autonóm államigazgatási szervek száma hat, ugyanis a Ksztv. 1. §-ának (4) bekezdése szerint autonóm államigazgatási szerv a Közbeszerzési Hatóság; az Integritás Hatóság; a Gazdasági Versenyhivatal; a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság; a Nemzeti Választási Iroda, és az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság.
  6. A fent kifejtettekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy Szervező - szándéka alapján – a jelenleg önálló költségvetési fejezetként szereplő Nyugdíjbiztosítási Alap szerepét átalakítaná a központi költségvetésben és abból egy különálló szervezetet hozna létre, amelynek a jogállását autonóm államigazgatási szervként határozná meg. Ebből következően egy, a kérdés alapján tartott érvényes és eredményes népszavazás a Ksztv. módosításával is járna, amelynek nyomán a Ksztv. 1. §-ának – az autonóm államigazgatási szerveket felsoroló- (4) bekezdése egy további, g) ponttal egészülne ki, amely pont alatt a Nyugdíjbiztosítási Alap szerepelne, és így a törvény hatálya alá tartozó autonóm államigazgatási szervek száma hatról hétre emelkedne.
  7. A Bizottság jelen határozat Indokolásának [14]-[15] bekezdéseiben már részletesen ismertette az autonóm államigazgatási szervek sajátosságait és rögzítette azt is, hogy a Ksztv. szabályaiból következően autonóm államigazgatási szervet kizárólag az Országgyűlés jogosult létrehozni. Ennek megfelelően e szervtípusba tartozó szerveket külön törvények hozzák létre, valamint határozzák meg jogállásukat, feladat-és hatáskörüket.
  8. Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kezdeményezés tárgyában megtartandó érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek egy új autonóm államigazgatási szervet kellene bevezetnie a hatályos jogrendbe, amely szervezet jogállásának, valamint feladat-és hatáskör gyakorlása szabályainak meghatározása az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási kérdésnek minősül. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerint azonban nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről.
  9. A Kúria a Knk.IV.37.393/2017/3. számú határozatában kifejtette, hogy „a személyi és szervezetalakítási kérdések országos népszavazás alól történő kivétele azt jeleníti meg, hogy az alkotmányozó hatalom e kérdéseket az Országgyűlés szuverenitása körébe tartozó döntéseknek tekintette, amelyekre – akár elvi megfontolásból, akár az államszervezet működésének fenntartása körében megfogalmazható praktikus okokból – a közvetlen hatalomgyakorlás nem terjed ki.” Ebből következően nem lehet olyan kérdésben népszavazást tartani, amely valamely szervezet státuszát, jogállását, így feladat-és hatáskörét, valamint jogait és kötelezettségeit érinti, ha e kérdések bármelyikéről az Országgyűlés jogosult dönteni.
  10. A Nyugdíjbiztosítási Alap mint autonóm államigazgatási szerv Országgyűlés által történő „létrehozása” tehát olyan államszervezeti döntésnek minősül, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján népszavazásra nem bocsátható.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy az tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá továbbá, hogy a választópolgároknak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. A Bizottság ismételten rögzíti, hogy jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a költségvetésben önálló fejezetként szereplő Nyugdíjbiztosítási Alapból egy autonóm államigazgatási szerv jöjjön létre, amely a Ksztv. hatálya alatt folytatná a működését.
  6. Mindenekelőtt a Nemzeti Választási Bizottság rámutat arra, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos, szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
  7. A Kúria a Knk.IV.37.458/2015/3. számú végzésében rámutatott továbbá arra, hogy a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, de pusztán azzal nem azonosítható: lényege, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
  8. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 1. §-ának (1) bekezdése szerint a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése és fejlesztése az állam feladata. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer öregség esetén a biztosított részére, elhalálozása esetén a hozzátartozója részére egységes elvek alapján nyugellátást biztosít. A (4) bekezdése pedig kimondja, hogy a nyugdíjbiztosítás szervezetéről külön törvény rendelkezik.
  9. A Tny. 2. § (2) bekezdése értelmében az állam a társadalombiztosítási nyugellátások kifizetését akkor is biztosítja, ha a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásai meghaladják a bevételeket. Ha a Nyugdíjbiztosítási Alap tervezett kiadásai meghaladják a bevételeket, a központi költségvetés a különbség összegét előirányzatként biztosítja.
  10. A Tny. 6. §-ának (1) bekezdése alapján a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó saját jogú nyugellátás az öregségi nyugdíj. A (2) bekezdés szerint a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó hozzátartozói nyugellátások pedig a következőek: az özvegyi nyugdíj; az árvaellátás, a szülői nyugdíj; a baleseti hozzátartozói nyugellátások; és az özvegyi járadék.
  11.  A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997.évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X.6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 1. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Kormány nyugdíjbiztosítási igazgatási szervként

- a fővárosi és vármegyei kormányhivatalt a Pest Vármegyei Kormányhivatal kivételével (a továbbiakban: kormányhivatal),

- a Magyar Államkincstár (a továbbiakban: Kincstár) Nyugdíjfolyósító Igazgatóságot (a továbbiakban: Nyugdíjfolyósító Igazgatóság),

- a Kincstár központi szervét (a továbbiakban: Központ)

jelöli ki.

  1. A Rendelet 1. §-ának (2) bekezdése szerint a Kormány nyugdíjfolyósító szervként a Nyugdíjfolyósító Igazgatóságot jelöli ki. A (3) bekezdés pedig akként rendelkezik, hogy a Kormány központi nyugdíjbiztosítási szervként a Központot jelöli ki.
  2. A Rendelet 2. §-ának (1) bekezdése alapján az általános hatáskörű nyugdíj-megállapító szerv a kormányhivatal. A nyugdíjbiztosítási igazgatási szervként eljáró Budapest Főváros Kormányhivatalának illetékessége Budapest főváros és Pest vármegye területére terjed ki.
  3. A Magyar Államkincstárról szóló 310/2017. (X.31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet2) 6. §-ának (1) bekezdése szerint a Kincstár különös hatáskörű, országos illetékességű igazgatási szerve és a Kincstár nyugdíjfolyósító szerve a Magyar Államkincstár Nyugdíjfolyósító Igazgatóság (a továbbiakban: Nyugdíjfolyósító Igazgatóság). A (2) bekezdése alapján a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság hatáskörébe tartozó közigazgatási hatósági ügyekben a felügyeleti szerv a Kincstár központi szerve.
  4. A fentiekre tekintettel a Bizottság rögzíti, hogy a jelenlegi szabályozás alapján a nyugellátást igénylő lakó-vagy tartózkodási helye szerint illetékes nyugdíjbiztosítási igazgatási szervként eljáró kormányhivatal rendelkezik hatáskörrel az öregségi nyugdíjra, egyes korhatár előtti ellátásokra, illetve a hozzátartozói nyugellátásokra (özvegyi nyugdíj, árvaellátás, szülői nyugdíj) való jogosultság megállapítására. Míg az öregségi nyugdíjak, egyes korhatár előtti ellátások, a hozzátartozói nyugellátások (özvegyi nyugdíj, árvaellátás, szülői nyugdíj), megváltozott munkaképességű személyeket megillető ellátások, baleseti ellátások folyósítása a Magyar Államkincstár Nyugdíjfolyósító Igazgatóság feladatkörébe tartozik.
  5. Mindezekre figyelemmel megállapítható, hogy a kérdésben szereplő Nyugdíjbiztosítási Alap egy olyan pénzügyi alap, amely kizárólag az állami nyugdíjak kifizetésének a fedezetére szolgál. Az állami nyugdíjakkal kapcsolatos államigazgatási feladatokat a jelenleg hatályos szabályozás nem a Nyugdíjbiztosítási Alapra telepíti, hanem a fentiekben kifejtettek szerint különböző nyugdíjbiztosítási igazgatási szervekre. Ennek megfelelően egy, a kérdés alapján tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén – amennyiben az igen válaszok kerülnének többségbe – sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem lenne egyértelmű, hogy pontosan milyen feladat-és hatáskörökkel rendelkezne az újonnan létrehozott autonóm államigazgatási szerv. A kérdés megfogalmazása alapján ugyanis nem lehet eldönteni, hogy az új autonóm államigazgatási szerv kiváltaná-e a teljes nyugdíjbiztosítási igazgatási rendszert vagy csupán annak egyes feladat-és hatásköreit venné-e át, illetve azt pontosan milyen módon tenné.
  6. A Bizottság a fent ismertetett komplex jogi szabályozás kapcsán megjegyzi, hogy – alapos államháztartási, társadalombiztosítási és közigazgatási jogi ismeretek hiányában – általában sem várható el az átlagos tudással és ismeretekkel rendelkező választópolgártól az, hogy a kérdésben szereplő Nyugdíjbiztosítási Alap jogi szabályozásával, továbbá az autonóm államigazgatási szervek mibenlétével tisztában legyen, és ennélfogva egy érvényes és eredményes népszavazás esetén átlássa, hogy miről is szavaz.
  7. A Kúria több eseti döntésében is (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.II.37.302/2020/3.) rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai ismeretek kellenének, amelyek a választópolgároktól nem várhatók el.
  8. A Bizottság álláspontja szerint habár Szervező által országos népszavazásra bocsátani kívánt kérdés a társadalom széles rétegét érintené, azonban valójában egy olyan bonyolult szakpolitikai kérdésről van szó, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nem csupán bonyolult államháztartási és társadalombiztosítási ismeretekre, hanem precíz és mélyreható közigazgatási szaktudásra is szükségük lenne, amely szakismeretek nem várhatók el. Ezért a választópolgár a döntése meghozatalakor nem lenne tisztában azzal, hogy a kérdésre történő igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének milyen következményei lennének. Ennél fogva a választópolgárok nem lennének képesek átlátni ezen döntésük következményeit.
  9. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) és e) pontjaiban foglaltaknak, valamint a népszavazási egyértelműség követelményébe ütközik, ezért a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) és e) pontján, a 36. cikk (1) és (2) bekezdésén, az Áht. 6/A § (1) bekezdésén, valamint a 14. § (1) bekezdésén, a Gstv. 42. §-án, a Kvtv. 2023-on, a Ksztv. 1. §-án, a Tny. 1. §-án, a 2. § (2) bekezdésén és 6. §-án, a Rendelet 1. §-án és 2. §-án, a Rendelet2 6.§-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2023. január 10.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke