A Nemzeti Választási Bizottság
9/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Balogh Béla magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„EGYETÉRT E ÖN AZZAL, HOGY A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS TÖRVÉNYBEN MONDJA KI, HOGY A DEVIZAALAPÚ KÖLCSÖNÖKET FELVÉTELKORI ÁRFOLYAMON KELLJEN ELSZÁMOLNI ÉS VISSZAFIZETNI?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 19-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 6-án, 12 óra 48 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 23 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírásokból 22 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-114448/2017. számú, 2017. március 1-jén kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések.)
[6] A népszavazásra javasolt kérdés a devizalapú kölcsönszerződések elszámolását és visszafizetését kívánja meghatározni, úgy hogy az minden esetben a deviza felvételkori árfolyamán történjen.
[7] A Kúria Knk.IV.38.010/2015/2. számú végzésében, melyben helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság 136/2015. számú határozatát, a jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezéssel tartalmában hasonló népszavazási kérdés felülvizsgálatát végezte el. A Nemzeti Választási Bizottság e népszavazási kérdés vizsgálata során irányadónak tekinti a Kúria hivatkozott határozatában rögzített, jelen eljárásban is alkalmazható, a hitelesítés megtagadásának okaként megfogalmazott érveket.
[8] A devizaalapú kölcsönszerződés fogalmát több jogszabály is meghatározza, így definiálja az egyes fogyasztói kölcsönszerződések devizanemének módosulásával és a kamatszabályokkal kapcsolatos kérdések rendezéséről szóló 2014. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Törvény 1) 2. § (1) bekezdés c) pontja és az egyes fogyasztói kölcsönszerződésekből eredő követelések forintra átváltásával kapcsolatos kérdések rendezéséről szóló 2015. évi CXLV. törvény (a továbbiakban: Törvény 2) 2. § (1) bekezdés 2. pontja is. Mindkét törvény azonos módon határozza meg a fogalmat, mely szerint az a devizában nyilvántartott vagy devizában nyújtott és forintban vagy devizában törlesztett hitel- vagy kölcsönszerződés, pénzügyi lízingszerződés. A fogyasztónak nyújtott hitelről szóló 2009. évi CLXII. törvény (Fhtv.) 21/A. § (1) bekezdése az előzőekhez hasonló meghatározást tartalmaz, a szerint az a hitelezőnek a fogyasztóval devizában nyilvántartott vagy devizában nyújtott és forintban törlesztendő hitelszerződése.
[9] A tételes törvényi definíció ellenére a devizaalapú hitel-, kölcsön- és pénzügyi lízingszerződések bonyolult szerződéses viszonyokat tükröznek.
Elterjedésükkor jogszabály még nem határozta meg a fogalmat, ugyanakkor a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekben megtalálhatók voltak a jogintézmény jellemzői. Tételes jogszabályi rendelkezés hiányában a deviza alapú kölcsön tartalmát a Kúria 6/2013. számú PJE határozatában foglalta össze.
[10] E szerint a deviza alapú kölcsönszerződés olyan szerződéses jogviszony, amelyben az adós tartozása devizában keletkezik, a kölcsön folyósítására és a törlesztésére pedig forintban kerül sor. A tartozás devizában van megállapítva, az adós forintban teljesítendő fizetési kötelezettsége ezért a forint erősödésétől, gyengülésétől függ. A devizában meghatározott kölcsönért az adósnak a forint gyengülése esetén többet kell visszafizetnie, míg erősödése esetén kevesebbet. A hitelező helyzetére ugyanakkor az árfolyam változása nem hat ki, hiszen az adós általi visszafizetéskor forintban ugyanolyan értékű devizához jut, mint amennyit folyósított.
[11] A deviza alapú kölcsönszerződés megkötésekor a kölcsönvevő szándéka arra irányult, hogy forintban jusson a kölcsönhöz és tartozását is forintban fizesse vissza, kamatfizetési kötelezettsége ugyanakkor a szerződéskötés idején jellemző forint kölcsönre irányadó kamatnál jelentősen alacsonyabb legyen. A deviza alapú hitel-, kölcsön- és pénzügyi lízingszerződések lehetnek fogyasztóval vagy fogyasztónak nem minősülő jogalanyokkal kötött szerződések egyaránt.
[12] A hatályos törvényi rendelkezések a PJE határozatban írt részletes meghatározásra figyelemmel definiálják a devizaalapú kölcsönszerződés fogalmát.
[13] Bár a devizaalapú kölcsönszerződésnek ma már van törvényben rögzített meghatározása, ez nem jelenti azt, hogy az abba tartozó szerződések minden tekintetben homogén csoportot alkotnak. A devizaalapú kölcsönszerződés valójában egy gyűjtőfogalom, az számos – tárgyában, céljában, tartalmában, futamidejében – eltérő szerződés összefoglaló neve. Vannak köztük lakáscélú jelzáloghitelek, akár befektetési céllal vásárolt lakásokra is, fogyasztási hitelek, nem jelzálogalapú hitelek, gépjárműhitel szerződések, stb. A népszavazásra feltenni szándékozott kérdés azonban valamennyi devizaalapú kölcsönszerződést egy tekintet alá vesz és a választópolgár számára azt a látszatot kelti, mintha szavazatával egy egyszerű kérdésben döntene. A jogi szabatosság és a terminus technicus használata, mivel a fogalom egy rendkívül összetett és sokrétű szerződéses viszonyt tükröz, nem eredményezi a hétköznapi értelemben vett közérthetőséget.
[14] A kérdés egyértelműségének vizsgálata kapcsán utalni kell arra is, hogy abból nem derül ki, hogy az mikor kötött szerződések tekintetében kívánja előírni a felvételkori árfolyamon való elszámolást és visszafizetést. A kérdés jelenlegi formájában egyaránt vonatkozhat a már létrejött szerződésekre és a jövőben megkötendőkre. Nem hagyható figyelmen kívül ugyanis annak ténye, hogy a devizaalapú kölcsönszerződések tömeges számú megkötése nem napjainkban, hanem 2004., 2005., 2006-ban volt leginkább jellemző. Az ekkor megkötött szerződések rendkívül nagy számát mutatja, hogy a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvény esetében a törvényjavaslat miniszteri indokolása rögzíti, hogy 2014-ben még több mint ötszázezer ilyen típusú szerződés létezett.
[15] A fentiek alapján a már megkötött szerződések a társadalom széles rétegét érintő, jellemzően több évig, gyakran évtizedekig fennálló, tartós jogviszonyok. A kérdés ugyanakkor egyaránt értelmezhető úgy is, hogy annak célja már létrejött szerződések módosítása a sikeres népszavazás alapján meghozott törvény által, de úgy is, hogy olyan jogszabály megalkotását célozza, amely a jövőben létrejövő szerződések tartalmi elemét határozza meg.
[16] Az előbbi, ahogyan azt az Alkotmánybíróság 8/2014. (III. 20.) AB határozata is rögzíti, jóval szigorúbb megítélés alá esik. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az állam jogszabállyal a fennálló szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén módosíthatja, változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás megkövetel. A jogszabályi beavatkozásnak pedig további feltétele, hogy a lényeges körülményváltozás társadalmi méretű legyen, vagyis a szerződések nagy tömegét érintse.
[17] A Bizottság álláspontja szerint a devizaalapú kölcsönszerződés pontos fogalma, és különösen clausula rebus sic stantibus esetén a jogi szabályozásba történő állami beavatkozás lehetősége és annak lehetséges időbeli hatálya, olyan kérdések, amelyeknek választópolgár általi szakszerű értelmezése meglehetősen kétséges. Vagyis jelen kérdés kapcsán felmerül annak lehetősége, hogy a választópolgár valójában nem tudja, hogy miről szavaz. Döntése csak a fogyasztói kölcsönszerződéseket, vagy a fogyasztónak nem minősülő jogalanyokkal kötött, például export hitelszerződéseket is érintené.
[18] Kérdéses az is, hogy az esetleges népszavazás csak a már megkötött szerződések törvény általi módosítását támogatja, vagy a kérdés támogatása esetén a választópolgár a jövőben megkötésre kerülő szerződések tartalmának meghatározásáról szóló törvény megalkotását írná elő az Országgyűlésnek.
[19] A népszavazásra javasolt kérdés alapján nem egyértelmű az sem, hogy az kizárja-e azt is, hogy felek közös megegyezés alapján eltérjenek a felvételkori árfolyamon való visszafizetéstől, ha például egy hosszú lejáratú szerződéses jogviszony esetében a deviza forinthoz mért árfolyama az adós számára kedvező módon változik.
[20] Szintén kérdésként merül fel, hogy a hosszú lejáratú kölcsönök esetében a felvételkori árfolyam rögzítésével ki, milyen módon, illetve a felek milyen mértékben viselik a futamidő alatt bekövetkező pénzpiaci változások terheit. Devizaalapú szerződéseknél, különösen a hosszú lejáratú hitelek esetében az árfolyamváltozás kockázata gyakorlatilag elkerülhetetlen és szükségszerűen bekövetkező tényező. Ennek várható mértéke és iránya azonban előre nem látható, nem kiszámítható, még a múltbéli eseményekből, tendenciákból sem vonható le a jövőre vonatkozó biztos megállapítás. Ha a kérdés alapján az árfolyamváltozásból eredő kockázatot kizárólag a pénzügyi intézménynek kellene viselni, úgy nem világos, hogy a hitelezői oldalon mi az az előny, ami kiegyenlítheti azt. Eredményezheti-e mindez az adós oldalán például a kamatterhek illetve a kölcsön egyéb járulékának a jelentős növekedését.
[21] Az Fhtv. 21/B. § (1) bekezdése szerint deviza alapú fogyasztói hitelszerződés esetén a kölcsön folyósításakor a kölcsön, valamint a havonta esedékessé váló törlesztőrészlet forintban meghatározott összegének kiszámítása kétféle módon történhet. Vagy a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) által megállapított és közzétett, hivatalos devizaárfolyam alapján, vagy ha a hitelező meghatároz saját deviza-középárfolyamot, akkor választása szerint történhet az általa megállapított és közzétett saját deviza-középárfolyama alapján, vagy az MNB által megállapított és közzétett hivatalos devizaárfolyam alapján.
[22] A kezdeményezés nem ad útmutatást, hogy felvételkori árfolyam alatt az MNB által közzétett és hivatalos devizaárfolyamát kell érteni, vagy a kölcsönt nyújtó pénzintézet vételi árfolyamát, esetleg ez a felek közös megállapodásának függvénye. Nem dönthető el az sem, hogy pénzügyi lízingszerződések esetében, amennyiben a lízingbe adónak nincs saját árfolyama, akkor az MNB által közzétett devizaárfolyamot kell irányadónak tekinteni, vagy a felek a szerződésben esetleg kiköthetik valamelyik pénzügyi intézmény középárfolyamának alkalmazását.
[23] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, mely miatt azt az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kezdeményezés hitelesítését megtagadta.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[24] A határozat a Törvény1. 2. § (1) bekezdés c) pontján, a Törvény2. 2. § (1) bekezdés 2. pontján, az Fhtv. 21/A. § (1) bekezdésén, továbbá a 21/B. § (1) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 4.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke