A Nemzeti Választási Bizottság
89/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Gulyás Mihály Balázs (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Magyar Nemzeti Bank vezető tisztségviselői Magyar Nemzeti Bankkal egyetemlegesen feleljenek a Magyar Nemzeti Bank által közigazgatási jogkörben okozott kárért?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. május 22-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. április 9-én, személyesen 24 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83895/2015. számú, 2015. április 7-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Gulyás Mihály Balázst az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a Magyar Nemzeti Bank által közigazgatási jogkörben okozott kárért a Magyar Nemzeti Bank és a vezető tisztségviselők az egyetemleges felelősség szabálya alapján feleljenek.
Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. Eszerint a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmet élvez, korlátozására – az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írtaknak megfelelően – más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezéssel összefüggésben annak vizsgálatát tartja szükségesnek, hogy a Magyar Nemzeti Bank vezető tisztségviselőinek a kérdésben megfogalmazottak szerinti kártérítési felelőssége ütközik-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésben rögzítettekbe.
Az Alkotmánybíróság a 15/2014. (V. 13.) AB határozatában (Indokolás [47]) az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében biztosított alapjoggal (tulajdonjoghoz való jog) kapcsolatban hivatkozva a 3009/2012. (VI. 21.) AB határozatban (Indokolás [50]-[51]) kifejtett indokolására az alábbiakat rögzítette: „»A tulajdonhoz való jog [...] alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. [...] A tulajdon »elvonása« alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése [...]. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni.« (ABH 1993, 373, 379-380.) A tulajdonhoz való jog alapjogi jellegét vizsgálva a 481/B/1999. AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy az »[...] nem a tényleges tulajdonszerzést, a tulajdonhoz jutás jogát, a tulajdon értékcsökkentéstől mentes és végleges megtartását garantálja, hanem az állam számára ír elő kétirányú kötelezettséget. Az állam egyfelől - az alkotmányos kivételek lehetőségétől eltekintve - köteles tartózkodni a magán- vagy jogi személyek tulajdonosi szférájába való behatolástól, másfelől köteles megteremteni azt a jogi környezetet, azt az intézményi garanciát, amely a tulajdonhoz való jogot diszkrimináció nélkül működőképessé teszi.« (ABH 2002, 998, 1002.) »A kifejtettek szerint a tulajdonhoz való jog alapjogként az állammal szemben garantál olyan közjogi igényt, amely alapján az állam - alapvetően, főszabályként, az Alaptörvényből következő kivételektől eltekintve - köteles tartózkodni az alapjog alanyának tulajdonosi pozíciójába történő behatolástól.«”
A 7/2015. (III. 19.) AB határozatában (Indokolás [47]) az Alkotmánybíróság – megerősítve korábbi gyakorlatát – rögzítette, hogy az Alkotmány a tulajdonhoz való jogot az állammal szemben biztosítja, s azt mint alapjogot – az értékgarancia követelményével, illetőleg a közérdekű korlátozás arányosságának ismérvével – az állammal szemben védi.
Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jogot tartalmilag megegyező megfogalmazásban tartalmazta a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 13. § (1) bekezdése is.
Az Alkotmánybíróság a 41/2009. (III. 27.) AB határozatában visszautalva a 800/B/1993. AB határozatában kifejtett véleményére rögzítette, hogy kártérítéshez való jog nem alapjog. Hangsúlyozta továbbá, hogy az Alkotmány 13. §-a szerinti alkotmányos alapjogi tulajdonvédelem viszont mindenki, vagyis a károsult és a károkozó tulajdonára is vonatkozik. A jognak tehát egy olyan kárelosztási (kártelepítési) mechanizmust kell működtetnie, amelyben nemcsak a károsult, hanem a károkozó alkotmányos tulajdonvédelme is igazolható. (ABH 2009, 293, 305.)
Az Alkotmánybíróság a 800/B/1993. AB határozatában kiemelte továbbá azt is, hogy az Alkotmány tulajdonvédelmi szabályai a károsulti és károkozói pozíciókat egyensúlyozó kárelosztási rendszert csak annyiban határozzák meg, hogy a törvényhozónak a rendszer kialakítása során mindkét pozíciót körültekintően és a tulajdonvédelem szempontjából egyenlő súllyal kell mérlegelnie, vagyis figyelemmel kell lennie arra, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem mindkét pozícióra egyaránt vonatkozik. (ABH 1996, 420, 422.)
A tulajdonhoz való jog az Alaptörvény rendszerében alapvető jog, amelyre irányadó az I. cikk rendelkezése, valamint a jogegyenlőség és a megkülönböztetés tilalmának követelménye. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján, a tulajdonjog valamely tartalmi elemének korlátozása magának a tulajdonjognak, mint alkotmányos jognak a korlátozásával jár, és ezáltal alkotmányellenes, ha az nem elkerülhetetlen, vagyis, ha kényszerítő ok nélkül történik, továbbá ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan [2299/B/1991. AB határozat].
A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) meghatározza az egyetemleges kötelezettség fogalmát. A Ptk. 6:29. § (1) bekezdése értelmében, ha többen tartoznak egy nem osztható szolgáltatással, a teljesítés bármelyik kötelezettől követelhető. Egyetemleges a kötelezettség abban az esetben is, ha többen úgy tartoznak egy osztható szolgáltatással, hogy a jogosult bármelyik kötelezettől követelheti a teljesítést. E § (2) bekezdése kimondja, hogy egyetemleges kötelezettség esetén minden kötelezett az egész szolgáltatással tartozik, de ha bármelyikük teljesít, a jogosulttal szemben a teljesített rész erejéig a többiek kötelezettsége is megszűnik. A kötelezettek egymás szerződésszegéséért is felelnek.
A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: MNBtv) 56. §-a rendezi a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) által a hatósági jogkörben okozott kárért való felelősség kérdését. Eszerint az MNB-vel szemben – hatósági jogkörben hozott döntése miatt – kártérítési igény akkor érvényesíthető, ha az MNB határozata vagy mulasztása jogszabálysértő és a bekövetkezett kárt közvetlenül ez idézte elő, és a sérelmet okozó MNB döntés kapcsán megindított közigazgatási perben hozott – az MNB-t marasztaló – ítélet jogerőre emelkedett.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező által benyújtott kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás a jogalkotót olyan jogszabály megalkotására kötelezné, mely szerint a népszavazási kezdeményezésben szereplő vezető tisztségviselők és a Magyar Nemzeti Bank egyetemlegesen felelnének a közigazgatási jogkörben okozott kárért.
Az Alaptörvény XIII. cikke értelmében a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmet élvez, korlátozására – az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írtaknak megfelelően – más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
A Bizottság rögzíti, hogy az Alaptörvény fent idézett rendelkezéseiből – és az Alkotmánybíróság gyakorlatából is – következik, hogy törvényhozó az alapjogi korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani.
A jelen eljárásban megvizsgált kérdés alapján lefolytatott érvényes és eredményes népszavazás a Magyar Nemzeti Bank vezető tisztségviselőinek az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében deklarált, a tulajdonhoz való jogának lényeges tartalmát sértő vagy korlátozó jogalkotási kötelezettséget keletkeztet.
A Nemzeti Választási Bizottság szerint a népszavazási kezdeményezésben szereplő, a vezető tisztségviselők és a Magyar Nemzeti Bank egyetemleges kárfelelősségének jogszabályba foglalásával járó tulajdonhoz való jog korlátozásához szükséges Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében rögzített alkotmányossági kritériumok azért nem állnak fent, mert az MNB által hatósági jogkörben hozott döntéseivel okozott kárért – a hatályos jogszabályok szerint – a Magyar Nemzeti Bank tartozik helytállni. Ezen helytállási kötelezettséget az MNB a jogállási helyzetéből következően – nagy valószínűséggel – teljeskörűen teljesíteni tudja, de mindenképpen biztosabban tud helytállni, mint egy vezető tisztségviselő a magánvagyonával. A kár mihamarabbi és biztosabb megtérülésének igénye tehát nem indokolja a vezető tisztségviselők bevonását a kárfelelősi körbe. Ezért a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezésben megfogalmazott egyetemleges kárelosztási szabályozás, vagyis a vezető tisztségviselőknek a teljes kárra vonatkozó és egész magánvagyonukra kiterjedő felelősségének szükségessége alkotmányosan nem indokolható.
Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írtaknak megfelelően a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott kérdésben megtartott népszavazás eredményének az Országgyűlés a Magyar Nemzeti Bank vezető tisztségviselőinek tulajdonhoz való joga lényeges tartalmának korlátozása árán, a szükséges mértéket túllépve és az elérni kívánt céllal aránytalan mértékű korlátozással tudna csak eleget tenni.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése taxatíve felsorolja azokat a tárgyköröket, melyekben nem lehet országos népszavazást tartani. A hivatkozott jogszabályhely a) pontja akként rendelkezik, hogy nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
A fentiekben leírtak alapján Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani.
A Nemzeti Választási Bizottság – tekintettel arra, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint a 11. §-a alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta.
III.
A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, a XIII. cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, az MNBtv 56. §-án, a Ptk. 6:29. § (1) és (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. május 7.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke