A Nemzeti Választási Bizottság
8/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Gál József magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Országgyűlés kötelezze a Kormányt a Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya közötti nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló Egyezmény megszüntetésének kezdeményezésére?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 2-án, 9 óra 6 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 28 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírásokból 26 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-114474/2017. számú, 2017. március 1-jén kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés kötelezze a Kormányt a 2014. évi II. törvénnyel kihirdetett, Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya közötti nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) megszüntetésének kezdeményezésére.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[8] A kérdés megfogalmazása az Országgyűlésre nézve közvetett, azaz a kezdeményezés célját a kérdés szerint nem közvetlenül az Országgyűlés aktusa, hanem a Kormánynak az Országgyűlés által kikényszerített cselekménye valósítja meg („kötelezze a Kormányt”). Az NVB ezért elsőként azt vizsgálta, hogy a Kormánynak a kérdésben megfogalmazott cselekményre (meghatározott nemzetközi jognyilatkozat kiadására) való kötelezése az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik-e.
[9] Az eredményes országos népszavazásból eredő kötelezettségének az Országgyűlés valamilyen normatív aktus, elsődlegesen törvényalkotás vagy normatív határozat elfogadása útján tehet eleget. Amennyiben a népszavazásra feltett kérdés a konkrét eszközt vagy eljárást nem határozza meg, ez önmagában nem mentesíti az Országgyűlést a kötelezettség teljesítése alól, ha ez az Alaptörvény keretei közt megvalósítható.
[10] A kezdeményezésben megfogalmazott kötelezés végső címzettje a Kormány, tárgya pedig egy konkrét nemzetközi egyezmény megszüntetésének kezdeményezése.
[11] Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése szerint a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.
[12] Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy „A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik”. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvének értelmezése során már a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatban kimondta – s az ítélkezési gyakorlat többször visszatérő megállapítása –, hogy a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget (ABH 1993, 294.).
[13] Az Alaptörvény 1. cikke az Országgyűlés közjogi pozícióját határozza meg a népszuverenitás, illetve a hatalommegosztás elve alapján. Ennek megfelelően az Országgyűlés a népszuverenitás letéteményese, annak legfőbb szerve, amely azonban nem jelenti azt, hogy jogkörének ne lennének alkotmányos korlátai. Ez utóbbi korlátok részben a hatalommegosztás elve alapján állnak fenn. Ilyen korlát többek között az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésében foglalt felsorolás, amely azonban nem kimerítő felsorolást tartalmaz, a legfontosabb hatásköröket határozza meg. Az Alaptörvény mellett törvény alapján további feladat- és hatásköröket gyakorolhat az Országgyűlés.
[14] Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése szintén a hatalommegosztás elve alapján rögzíti, hogy a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve és, hogy az Országgyűlésnek felelős. Mivel a végrehajtó hatalom feladat- és hatásköre olyan összetett és átfogó, hogy a Kormány hatásköri jogosítványainak kimerítő felsorolása az Alaptörvény keretei között lehetetlen, ennek megfelelően a 15. cikk (1) bekezdése az alapvető feladatokon túl annyit rögzít, hogy a Kormány feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.
[15] A konkrét ügyben a Kormánynak (és tagjainak) a hatáskörét részben a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény (a továbbiakban Nszetv.) 5. § (1) bekezdése alapozza meg, amely szerint „[a] miniszterelnök a miniszternek a külpolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben tett előterjesztése alapján ad felhatalmazást nemzetközi szerződés létrehozására, továbbá a tárgyalásokkal megbízott személy kijelölésére”. Az Nszetv. 12. §-a szerint ezeket a szabályokat a nemzetközi szerződés megszüntetésére, felmondására megfelelően alkalmazni kell. Ezen felül az Egyezmény szövege alapján Magyarország Kormánya a szerződő Fél, ennek megfelelően a Kormány a címzettje az Egyezményben szereplő jogoknak és kötelezettségeknek. A 18. cikk 3. pontja szerint a Magyar vagy az Orosz Fél, azaz Magyarország Kormánya vagy az Oroszországi Föderáció Kormánya mondhatja fel az Egyezményt a 3. és 4. pont szerinti eljárásrendnek megfelelően.
[16] Az Országgyűlés hatásköre ebben a folyamatban a Nszetv. 7. § (1) bekezdése és 9. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazást tartalmazó, egyben a nemzetközi szerződés szövegét kihirdető törvény elfogadására, megszüntetés esetén a 4-6. §-okban foglalt megelőző eljárás megfelelő lefolytatását követően a hatályon kívül helyezésére terjed ki.
[17] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés)
[18] Lényeges körülmény továbbá az is, hogy az eredményes népszavazást követően az Országgyűlés nem egy eddig nem szabályozott, Kormány számára is nyitva álló jogalkotási tárgykört von magához annak érdekében, hogy a népszavazás által meghatározott tartalmú törvényi szabályozást alkosson (jogalkotást végezzen), hanem egy egyedi, szabályozó tartalommal nem bíró jognyilatkozat (konkrét nemzetközi szerződés megszüntetésének kezdeményezése) kiadására „utasítaná” a Kormányt. A kérdésben rendezett népszavazás tehát valójában nem az Országgyűlés, hanem a Kormány feladat- és hatáskörébe tartozó jogi hatású cselekmény elvégzésének kikényszerítésére irányul.
[19] Mindezek alapján megállapítható, hogy a népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelmény megkerülésére irányul, mivel valójában a Kormány diszkrecionális hatáskörébe tartozó, konkrét tartalmú eseti döntést kíván kikényszeríteni. A kezdeményezés ezért ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében fogalt előírással, mely szerint országos népszavazást az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésben lehet tartani.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[20] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartalmukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) Abh., 72/2002. (XII. 19.) Abh.].
[21] Az Egyezmény 18. cikkének 3. pontja rendelkezik a szerződés felmondásának szabályairól, mely szerint bármelyik Fél felmondhatja az Egyezményt oly módon, hogy erről írásos értesítést küld a másik Félnek. Ebben az esetben az Egyezmény az értesítés kézhezvételét követő egy év elteltével megszűnik. Az Egyezmény 18. cikk 4. pontja szerint miután az egyik Fél kézhez kapta a másik Fél értesítését az Egyezmény felmondásáról, a Felek haladéktalanul egyeztetnek az Egyezmény szerinti projektek megvalósításának lehetőségéről.
[22] A Kúria a Kvk.II.37.185/2012/2. számú végzésében kimondta, hogy „…egy szerződés (így a nemzetközi szerződés is) jogok és kötelezettségek összessége. Ebből eredően egy nemzetközi szerződés felmondásának népszavazás útján való kikényszerítése nemcsak joggyakorlást, de a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről való döntést is jelent. A nemzetközi szerződés egy állam kötelezettségvállalása más állam(ok) felé, a vállalt kötelezettségek betartása, illetve azok alóli mentesülés a nemzetközi jog által szabályozott keretek között történhet, mely indokolja az e körben tartandó népszavazás alaptörvényi kizárását.”
[23] A Kúria leszögezte továbbá azt is, hogy „[e]gy nemzetközi szerződésbe való belépés és az abból való kilépésre vonatkozó szabályok – a dolog természetéből adódóan – nem azonosak, és ez indokolja a két kérdésben való népszavazás lehetőségének eltérő szabályozását is (…).”
[24] A Kúria 2014. május 6-án hozott Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésben egy népszavazási kérdéssel kapcsolatos felülvizsgálati eljárás során foglalkozott a jelen eljárás tárgyát képező Egyezménnyel és az abból fakadó nemzetközi szerződéses kötelezettségekkel. E döntésében a Kúria rámutatott arra, hogy „…az Egyezmény – a Nemzeti Választási Bizottság döntésben és a felülvizsgálati kérelemben felvetett cikkeken túl – az Egyezményből fakadó kötelezettségek végrehajtásáról szól több ízben is, külön foglalkozik a felek kötelezettségeivel, amelyek vonatkozásában sem lehet azt állítani, hogy azok nem minősülnek nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségnek.”
[25] A Szervező által benyújtott népszavazási kérdés szöveg szerint arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás eredményeként az Országgyűlés kötelezze a Kormányt arra, hogy az kezdeményezze az Egyezmény megszüntetését, továbbá úgy is értelmezhető, hogy az eredményes népszavazást követően kényszerítse ki az Egyezmény 18. cikk 3. pontjában foglalt felmondási jog gyakorlását. Bármely értelmezés esetén igaz, hogy a jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről való döntést is jelent.
[26] A fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság – fenntartva a hasonló tárgykörben 27/2016. számú határozatában elfoglalt álláspontját – megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[27] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[28] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[29] A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A Nemzeti Választási Bizottság többek között az 1/2016. és a 10/2016. számú döntéseiben a jogalkotói egyértelműség körében rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, ezért a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, az ún. népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható, és az országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. A Kúria számos végzésében megerősítette azt az álláspontját, hogy a választópolgári egyértelműséggel azonos jelentőséggel bír a jogalkotói egyértelműség, amely követelményből fakad, hogy a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen mely körben (Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés, Knk.IV.37.132/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.135/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.338/2015/3.).
[30] Az Egyezmény 2014. évi II. törvénnyel kihirdetett szövege alapján a szerződő felek Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya. Az Egyezmény a megszűnéséről a 18. cikk 3. pontjában rendelkezik, amely szerint a 18. cikk 2. pont alapján határozatlan időre kötött Egyezményt „[b]ármelyik Fél felmondhatja (…) oly módon, hogy erről írásos értesítést küld a másik Félnek. Ebben az esetben az Egyezmény az értesítés kézhezvételét követő egy év elteltével megszűnik.”
[31] Mivel az Egyezmény határozatlan időre szól, fennáll a nemzetközi szerződés felmondással, azaz egyoldalú jognyilatkozattal való megszüntetés lehetősége, de az Egyezmény a megszüntetés egyéb esetét nem szabályozza. A kérdésben szereplő, a „megszüntetésének kezdeményezésére” kifejezés használata megtévesztő, mert nem dönthető el, hogy Szervező a felmondást kívánja kikényszeríteni, vagy a népszavazás ténylegesen csak az Egyezménynek a Felek közös akaratán nyugvó megszüntetésének kezdeményezésére irányul.
[32] Mivel a választópolgár a kérdés pontos tartalma ismeretének hiányában szavazatával nem tudná tudatosan, egyértelműen meghatározni az Országgyűlés döntésének jogi tartalmát, ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[33] A határozat az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésén, az 1. cikken, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein, valamint a (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 18. cikk 3. és 4. pontjain, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Nszetv. 4-7. §-ain, a 9. § (1) bekezdésén, a 12. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. március 21.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke