A Nemzeti Választási Bizottság
64/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vajda Zoltán Tamás (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a társadalombiztosítási egyéni számlákon kerüljenek feltüntetésre az 1998. január 1-jétől 2010. november 1-ig tartó időszakra a magánnyugdíjpénztárakból az állami társadalombiztosítási rendszerbe visszalépettek magánnyugdíjpénztárban nyilvántartott tagdíjának összegére vonatkozó adatok?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. április 23-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. március 13-án, 24 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83037/2015. számú, 2015. március 10-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Vajda Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja akként rendelkezik, hogy nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról”.
A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) hatályba lépésétől egészen 2011. december 31-ig a 4. § l) pontjában definiált „járulék” fogalma alatt nevesítette a magán-nyugdíjpénztári tagdíjat. Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: régi Art.) 1998. január 1-től hatályon kívül helyezéséig, valamint a 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) hatályba lépésétől 2011. december 31-ig szintén járulékként definiálta a magán-nyugdíjpénztári tagdíjat.
A népszavazási kezdeményezés tárgya tehát a 2011. december 31-ig hatályos jogszabályi rendelkezések alapján járulékként definiált fogalom.
A népszavazási kezdeményezésben említett társadalombiztosítási egyéni számla tartalmát a társadalombiztosítási nyugellátásról 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 96/A. § -a határozza meg. A Tny. hatályba lépése óta úgy szabályoz, hogy az általa használt járulékfizetéssel összefüggő fogalommeghatározásokra, így a járulék fogalmára is a Tbj. rendelkezéseit tekinti irányadónak. Vagyis amíg a Tbj. fogalommeghatározása szerint a magán-nyugdíjpénztári tagdíj járulékként volt meghatározva, az a Tny. vonatkozásában is járulékként jelent meg. A Tny. jelenleg és a kötelező magán-nyugdíjpénztári tagság megszűntetésének időpontjáig is, számos, a társadalombiztosítás rendszerében járulékként definiált fogalom vonatkozásában tartalmaz, illetve tartalmazott rendelkezéseket. A Tny. hatályba lépése óta hatályos 2. § (1) bekezdésének rendelkezése alapelvi szinten rögzíti, hogy a társadalombiztosítási nyugdíj fedezetére a Tbj. szerinti járulékot kell fizetni. A Tny. szabályozása arra is kitér, hogy a járulékokkal fedezett időszak hosszához és a fizetett járulék alapjához igazodik a törvényben rögzített saját jogú ellátás összege is. A Tny. rendelkezései szerint a befizetett járulékok biztosítják a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben a mindenkori nyugdíjkiadások fedezetét.
A Tny. a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó ellátások jogosultsági feltételeit tartalmazza, de mivel ezen ellátások fedezete a befizetett járulék, ezért értelemszerűen a jogosultsági feltételek megállapítása és a járulékok vonatkozásában is tartalmaz rendelkezéseket. Akár annak meghatározása során, hogy mit lehet, és mit nem lehet szolgálati időként figyelembe venni, vagy az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset meghatározásakor a törvényi szabályozás a korábban megfizetett vagy meg nem fizetett járulékok figyelembe vételéről, tehát magáról a járulékról is rendelkezik. A Tny. 96. § rendelkezik a megfizetett járulékok nyilvántartásáról is.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Tny. a Tbj. által definiált járulékok vonatkozásában olyan alapvető szabályokat tartalmaz, mely alapján a Bizottság azt Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti járulékról szóló törvénynek tekinti. A Tny. szabályozásának tárgya a társadalombiztosítási nyugellátás, és mivel annak fedezete és alapja a megfizetett járulék, azok egymástól nem elválasztható, hanem olyan összefüggő, egymásból eredő fogalmak, melynek során magára a nyugellátásra vonatkozó szabályozásnak szükségszerű és egyértelmű velejárója, hogy az egyben az alapját képező járulék vonatkozásában is szabályozzon.
Tekintettel arra, hogy a Bizottság álláspontja szerint a Tny. az Alaptörvény szerinti járulékról szóló törvény, ezért az annak módosítására irányuló kérdés tiltott tárgykörbe ütközik, így arról népszavazás nem tartható.
A Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés a társadalombiztosítási egyéni számla tartalmának bővítésére, vagyis az azt meghatározó törvény módosítására irányul. A társadalombiztosítási egyéni számla tartalmát a Bizottság álláspontja szerint járulékról szóló törvény, nevezetesen a Tny., annak 96/A. §-a definiálja, vagyis a kérdés olyan jogszabály módosítására irányul melynek tartalmáról való népszavazást az Alaptörvény zárja ki.
Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába ütközik, mert az járulékról szóló törvény tartalmában kíván népszavazást tartani.
III.
A Nemzeti Választási Bizottság ezt követően azt vizsgálta, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének.
Az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie.
Az egyértelműség követelményét nemcsak a választópolgár, hanem a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye olyan kritériumot is tartalmaz, amely szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a törvényalkotót meghatározott és egyértelmű jogalkotási kötelezettséggel lássa el. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése világosan kimondja, hogy a kérdés akkor hitelesíthető, ha a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Tny. 96/A. §-a 2011. március 12-től bevezette a társadalombiztosítási egyéni számlát.
A számla tartalmát a Tny. jelenleg hatályos 96/A. §-a úgy határozza meg, hogy az természetes személyenként tartalmazza
a) a biztosított természetes személyazonosító adatait és társadalombiztosítási azonosító jelét,
b) a biztosított után a 2012. december 31-ét követő időszakra bevallott nyugdíjjárulék összegére vonatkozó, az állami adóhatóságtól átvett adatokat,
c) a Tbj. 34. §-a alapján kötött megállapodás alapján fizetett nyugdíjjárulék összegét, és a megállapodással érintett időtartamot, valamint
d) a rehabilitációs járadék, rehabilitációs ellátás összegéből levont nyugdíjjárulék összegét, és az ellátás folyósításának időtartamát.
A 2012. december 31-ét követő időszakra bevallott nyugdíjjárulék összegére vonatkozó adatok a Nemzeti Adó- és Vámhivatal által az Art. 52. § (7) bekezdésében előírt adatszolgáltatásból származnak.
Az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságról szóló 73/2015. (III. 30.) Korm. rendelet 8. §-ának (1) bekezdése szerint az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság 4. § (1) bekezdés a) pontja szerinti központi szerve, a Központ a Nyugdíjbiztosítási Alap kezeléséért felelős és a társadalombiztosítási egyéni számlát vezető szerv.
Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a Központ által vezetett társadalombiztosítási egyéni számla tartalmazza az 1998. január 1-jétől 2010. november 1-ig tartó időszakra a magánnyugdíjpénztárakból az állami társadalombiztosítási rendszerbe visszalépettek magánnyugdíjpénztárban nyilvántartott tagdíjának összegét.
1998-ban a társadalombiztosítás rendszerének teljes körű reformja ment végbe. 1998. január 1-jétől a nyugdíjrendszer vegyes finanszírozásúvá vált és a korábbi felosztó-kirovó rendszert egy több elemű rendszer váltotta fel. A kötelező nyugdíjrendszer 1998-tól két pillérből állt: a felosztó-kirovó finanszírozású, kötelező részvételű társadalombiztosítási-nyugdíj alrendszerből és a kötelező részvételű tőkefedezeti finanszírozású pénztár alrendszerből. A két eltérő típusú nyugdíjrendszer-elem egymást kiegészítve biztosította a nyugdíjszolgáltatásokat. A társadalombiztosításhoz kötődő magánnyugdíjrendszer kialakításának célja az egyéni felelősség és az öngondoskodás lehetőségének bővítése volt. A tőkefedezeti nyugdíjpénztárakra vonatkozó szabályokat a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Mpt.) tartalmazza.
Az Mpt. alapján a magánnyugdíjpénztárak olyan szervezetek, melyek a tagjaik által befizetett tagdíj összegét befektetik annak érdekében, hogy a tagoknak a nyugdíjba menetelük idején nyugdíjszolgáltatást nyújtsanak. Az Mpt. 50. § (1) bekezdése szerint a pénztár gazdálkodása keretében gondoskodik a pénztárvagyon befektetéséről és kezeléséről. A befektetés szabályait a magánnyugdíjpénztárak befektetési és gazdálkodási tevékenységéről szóló 282/2001. (XII. 26.) Korm. rendelet határozza meg.
A magánnyugdíjpénztárba az egy tag javára történt befizetés alapvetően három részre osztódik. A befizetett tagdíj meghatározott százalékát a pénztár a működési költségének fedezetére fordítja, ezen kívül a tagdíj szolgált még az Mpt. 57. § (1) bekezdése szerinti fedezeti és likviditási tartalék létrehozására is. Ezt támasztja alá a magánnyugdíjpénztárak beszámolókészítési és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 222/2000. (XII. 19.) Korm. rendelet 34. § (1) bekezdés a) és a 36. § (1) bekezdés a) pontja is. E rendelkezések szerint ugyanis a pénztár működési célú bevétele között nevesíti a tag által fizetett, az Mpt. 4. §-a (2) bekezdésének d) pontjában meghatározott tagdíjnak a pénztár működési költségeinek fedezetére szolgáló - a szervezeti és működési szabályzatban (a továbbiakban: SzMSz) vagy a pénzügyi tervben meghatározott – részét. A likviditási és kockázati célú bevétel pedig többek között a tagok által fizetett tagdíjnak az Mpt. 60. §-ának (1) bekezdésében meghatározott célokra szolgáló - az SzMSz-ben vagy a pénzügyi tervben meghatározott - része.
A tagdíj ezen levonások után megmaradt összege került befektetésre. A pénztár az Mpt. 66. § (1) bekezdése alapján befektetéseit minden esetben befektetési eszközcsoportok szerint osztotta meg (befektetési portfólió szabályok).
A nyugdíjrendszert érintő következő alapvető változást az Országgyűlés által 2010. december 13-án elfogadott, a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: NYACSA tv.) hozta. E jogszabály a nyugdíjpénztár-választás szabadságának megteremtésével – a 28. §-ában foglalt, az Mpt. 123. § (6) bekezdésének módosításával – lehetővé tette a magánnyugdíjpénztártagok teljes köre számára, hogy 2011. január 31-ig visszalépjenek a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe. A visszalépés lehetősége fennállt azon személyek esetében is, akik 2011. február 1-jét megelőzően vonultak nyugdíjba és magán-nyugdíjpénztári tagságukra tekintettel részesültek saját jogú nyugellátásban. A társadalombiztosítási nyugellátásban nem részesülő, de magánnyugdíjpénztári taggá vált személy magánnyugdíjpénztári tagsági jogviszonya nyilatkozat hiányában a törvény erejénél fogva 2011. március 1. napjával megszűnt.
A NYACSA tv. 2. §-a létrehozta a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapot. A törvény úgy rendelkezett, hogy az Alap jogi személyiséggel rendelkezik és tulajdonába kerülnek mindazon eszközök, amelyeket a magánnyugdíjpénztárak a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépés folytán átadnak. Vagyis az Mpt. 123. § (6) bekezdésében foglaltak alapján a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépő pénztártag természetes személyek portfólióját képező eszközöket az Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapnak kellett átadni. A NYACSA tv. 6-7. §-a szerint az Alap eszközei és az eszközök értékesítéséből származó bevételei az államháztartás helyzetének kiegyensúlyozása céljából, az államadósság csökkentésére felhasználhatók. A hivatkozott 7. § egy vagylagos rendelkezést tartalmaz, mely szerint az Alap bevételét vagy a Nyugdíjbiztosítási Alap javára kell befizetni vagy azt az államadósság csökkentésére kell fordítani. Tehát sem a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépő pénztártag természetes személyek portfólióját képező eszközök nem kerültek át a Nyugdíjbiztosítási Alapba, sem ezen eszközök értékesítéséből származó bevétel nem került automatikusan a Nyugdíjbiztosítási Alapba.
Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stabilitási tv.) 42. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja”.
A 42. § (2) bekezdése rögzíti a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeit, amelyek a következők:
- a befizetett nyugdíjjárulékok,
- a foglalkoztatók által e célra fizetett közterhek,
- a központi költségvetésből biztosított források és a Stabilitási tv.-ben meghatározott egyéb bevételek.
A hivatkozott jogszabályhely azt is rögzíti, hogy természetes személy nyugellátás fedezetére, törvényi kötelezettség alapján fizetett járuléka kizárólag a Nyugdíjbiztosítási Alapot illeti meg.
A Tny. 96/A. §-ában nevesített társadalombiztosítási egyéni számla kizárólag olyan adatokat tartalmaz, amely a Nyugdíjbiztosítási Alapot megillető bevétel. A kérdés arra irányul, hogy az egyéni számlán kerüljön feltüntetésre az 1998. január 1. és 2010. november 1-ig befizetett magánnyugdíjpénztári tagdíj.
2015. február 1-jével az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény 69/B. § (1) bekezdése alapján megszűnt Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap és a továbbiakban az általa átadott eszközök felett a tulajdonosi jogokat az MNV Zrt. gyakorolja. 2015. február 1-jével a NYACSA tv. is hatályát vesztette.
A kérdés választópolgári támogatottsága és az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás a jogalkotó számára olyan jogalkotási kötelezettséget teremte, mely által a társadalombiztosítási egyéni számlán úgy kellene nyilvántartani a kérdésben meghatározott időszak alatt befizetett magánnyugdíjpénztári tagdíjat, hogy az sem most sem korábban nem volt a Nyugdíjbiztosítási Alap bevétele, ellentétben a számla többi forintosítható adatával.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés a választópolgárok számára teljes mértékben azt a téves látszatot kelti, mintha annak támogatása esetén a társadalombiztosítási egyéni számlára nemcsak egy adat, a magánnyugdíjpénztári tagdíj összege kerülne feltüntetésre, hanem amögött a Nyugdíjbiztosítási Alapba befolyt összeg lenne, mely a későbbi öregségi nyugellátás összegét befolyásolja. Ezzel szemben a hatályos jogszabályok alapján az öregségi nyugdíj összegére a magánnyugdíjpénztári tagság fennállása alatt befizetett tagdíj semmilyen kihatással nincs és mivel a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap bevételei törvényi rendelkezés alapján nagyrészt az államadósság csökkentésére lett fordítva, ezért nem is lehet.
Egyebekben a Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi, hogy a Tny. 96. § (2) bekezdés i) pontja és az Mpt. 120/A. § (8) bekezdése alapján a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervek nyilvántartása tartalmazza a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépő tagoknak az Mpt. 4. § (2) bekezdése v) pontja szerinti, visszalépő tagi kifizetésekkel csökkentett követelésére vonatkozó adatot. A Tny. 96. § (7) bekezdése alapján pedig az érintett személy vagy képviselője a nyilvántartásba betekinthet, az iratokról illetőleg nyilvántartott adatairól felvilágosítást kérhet.
Az Nsztv. a hitelesítés alapvető követelményeként nevesíti, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdésnek mind a választópolgár mind a jogalkotó számára egyértelmű legyen. Az a kezdeményezés, amely a választópolgár számára félrevezető és megtévesztő ezért számára annak eredménye és következménye nem teljesen belátható, nem felel meg az egyértelműség követelményének.
A fent leírt indokok alapján a Nemzeti Választási Bizottság – mivel a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, és nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség követelményének sem – az Nsztv. 11-ában meghatározott jogkörében eljárva a kérdés hitelesítését megtagadta.
IV.
A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Tny. 96. §-án, a 96/A. §-án, a Tbj. 2. § (4) bekezdés l) pontján, az Mpt. 50. §-án, az 57. §-án, a 66. §-án, a 123. §-án, a NYACSA tv. 2. §-án, a 6-7. §-ain, a 28-án, a Stabilitási tv. 42. §-án, a 2007. évi CVI. törvény 69/B. §-án, a 73/2015. (III. 30.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. április 8.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke