A Nemzeti Választási Bizottság
62/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság K. G. magánszemély (a továbbiakban: Beadványozó) által benyújtott kifogás tárgyában – 6 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogásnak részben helyt ad és megállapítja, hogy ismeretlen személy a kifogással érintett plakátok leragasztásával megsértette a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 144. § (7) bekezdését.
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogást a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelv megsértése tekintetében elutasítja.
A határozat ellen a meghozatalától számított 5 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben, vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547.; e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. szeptember 19-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Beadványozó elektronikus úton 2016. szeptember 8-án 22 óra 59 perckor kifogást nyújtott be – az Nsztv. 1. § (1) bekezdése és Ve. 208. §-a alapján – a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja és a 144. § (7) bekezdésének megsértése miatt.
Kifogásában rögzítette, hogy a Magyar Kétfarkú Kutya Párt aktivistái 2016. szeptember 7-én a folyamatban levő népszavazási kampány során plakátokat helyeztek el Tiszaújváros, Alkotmány köz 9. előtt található hirdető-berendezésen. Az aktivisták 2016. szeptember 8-án észlelték, hogy a kihelyezett plakátokat ismeretlenek más, nem a népszavazási kampányhoz kapcsolódó plakáttal ragasztották le. Állítása alátámasztásához 8 db fényképfelvételt csatolt. Kifogástevő hivatkozott a Ve. 144. § (7) bekezdésére, mely szerint választási kampány idején plakátot csak úgy lehet elhelyezni, hogy az ne fedje más jelölt vagy jelölő szervezet plakátját. Álláspontja szerint a népszavazási kampány esetén ezt a rendelkezést az Nsztv. 1. § (1) bekezdéséből következően úgy kell értelmezni, hogy a népszavazási kérdéssel összefüggő tárgyú plakátok leragasztását tiltja a hivatkozott törvényi rendelkezés. A tilalom álláspontja szerint nem csak a politikai tárgyú plakátokkal való leragasztásra vonatkozik, mivel a rendelkezés célja, hogy a politikai tárgyú plakátok a választópolgárok számára hozzáférhetőek maradjanak. Hivatkozott továbbá arra, hogy a népszavazási kampány során kihelyezett plakát leragasztásának tilalma ezen túlmenően a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményéből is következik. A népszavazási plakátok elhelyezése az Alaptörvény IX. cikke által leginkább védett, a politikai ügyekben való véleménynyilvánítás szabadságának érvényesülési körébe tartozik. Megítélése szerint nem rendeltetésszerűen jár el, az aki a közügyekben véleményt nyilvánító plakátot ragaszt le, mivel így korlátozza a közügyekben való szabad véleménynyilvánítást. Beadványozó kifogásában hivatkozott továbbá arra, hogy jelen ügy elbírálása a Ve. 297. § (2) bekezdés a) pontja alapján a Nemzeti Választási Bizottság hatáskörébe tartozik. Mindezek alapján kérte, hogy a Nemzeti Választási Bizottság a jogsértést állapítsa meg, a jogsértőt pedig tiltsa el a további jogsértéstől.
II.
A Ve. 1. § e) pontja szerint a Ve.-t kell alkalmazni abban az eljárásban, amelyre e törvény alkalmazását törvény elrendeli. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése szerint a törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a Ve. Általános részét - az Nsztv.-ben foglalt eltérésekkel - kell alkalmazni. Az országos népszavazási kampányra vonatkozó szabályokat az Nsztv. 69-70. §-ai és a Ve. Általános része VIII. Fejezetének rendelkezései tartalmazzák.
A választási plakátok elhelyezése és az e tárgyban benyújtott jogorvoslatok elbírálása jogi kérdésével a Kúria több határozatában is állást foglalt a 2014. évi általános választások alkalmával (Kvk.II.37.307/2014/3.számú végzés, Kvk.I.37.476/2014/4. számú végzés, Kvk.III.37.399/2014/3. számú végzés, Kvk.I.37.491/2014/3. számú végzés). Hivatkozva a Kúria Knk.I.37.723/2016/3. számú végzése indokolásában megfogalmazottakra, a Bizottság rögzíti, hogy a népszavazás kezdeményezését és eljárásának rendjét szabályozó Nsztv. speciális szabályainak alkalmazására csak akkor kerül sor, ha eltéréseket tartalmaznak a Ve. általános részéhez képest. Mivel jelen kifogás elbírálása szempontjából a népszavazás választási alapelveire, kampánytevékenységére és kampányeszközeire a Ve.-hez képest az Nsztv. nem tartalmaz releváns eltérő rendelkezéseket, ezért a Bizottság jelen kifogás elbírálása kapcsán figyelemmel van Ve.-nek a Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt, és a Bizottság által is következetesen alkalmazott jogértelmezésre.
A népszavazási eljárásban is alkalmazandó Ve. 144. §-ának helyes értelmezéséből az következik, hogy népszavazási plakát elhelyezésére kizárólag a Ve. 144. §-ának rendelkezései az irányadóak, mivel a Ve. 144. §-a egy zárt szabályrendszert alkot.
A Ve. 144. §-ának (3) bekezdése értelmében plakát a kampányidőszakban – a (4)-(7) bekezdésben meghatározott kivételekkel – korlátozás nélkül elhelyezhető. Ezek a korlátozások a népszavazási kampányidőszakában a következők: a 144. § (4) bekezdése értelmében épület falára, kerítésre plakátot elhelyezni kizárólag a tulajdonos, a bérlő, illetőleg – állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő ingatlan esetén – a vagyonkezelői jog gyakorlójának hozzájárulásával lehet. Az (5) bekezdés szerint egyes középületeken, vagy a közterület meghatározott részén plakát, illetve óriásplakát elhelyezését a helyi önkormányzat, a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat műemlékvédelmi, környezetvédelmi rendeletben megtilthatja. Állami vagy önkormányzati hatóság elhelyezésére szolgáló épületen vagy azon belül plakátot elhelyezni tilos. A (6) bekezdés alapján a választási kampányt szolgáló önálló hirdető-berendezés elhelyezésére, valamint az óriásplakátok vonatkozásában a közterület-használatról szóló jogszabályokat kell alkalmazni. Végül a (7) bekezdés szerinti korlátozás szerint a plakátot úgy kell elhelyezni, hogy az ne fedje más jelölt vagy jelölő szervezet plakátját, és károkozás nélkül eltávolítható legyen. A plakátot az, aki elhelyezte, vagy akinek érdekében elhelyezték, a szavazást követő 30 napon belül köteles eltávolítani, vagy ennek elmaradása esetén az eltávolítás költségét viselni.
A választási szervek e rendelkezéseknek való megfelelést vizsgálhatják, míg a Ve-n kívüli szabályokat nem alkalmazhatják, illetve a tulajdonosi vagy hatósági jogkörben hozott határozatokat nem vehetik figyelembe. Alapvetően az, hogy választási, illetve népszavazási plakáttal kapcsolatban merül fel a jogvita, mivel a plakáttal kapcsolatos kérdéseket a Ve. szabályozza, önmagában megalapozza a választási szervek, azaz a választási bizottságok hatáskörét ezekben a jogvitákban. Bár a Ve. 144. § (7) bekezdése a jelöltek viszonyában fogalmaz meg tilalmat, azaz egymás plakátjainak leragasztását tiltja, a Ve. 144. §-a szabályrendszerének fentiek szerinti értelmezéséből az a következtetés is levonható, hogy a plakátok elhelyezését biztosító garanciális szabályokat akkor is érvényre kell juttatni, ha adott esetben a plakát eltávolítását, lefedését nem a választási illetve népszavazási eljárás szereplője, hanem az adott eljárásban részt nem vevő személy, szerv valósítja meg. A Nemzeti Választási Bizottság a kúriai joggyakorlatból következően megállapítja, hogy a Ve. 144. § (7) bekezdésében foglalt, a plakátok egymást fedő elhelyezését tiltó szabály helyes értelmezése az, hogy nem csak a népszavazási eljárás szereplői számára fogalmaz meg tiltó rendelkezést, azaz nem csak az minősül a törvényt megsértő magatartásnak, ha az egyik a népszavazási kampányban részt vevő szerv vagy személy helyezi el úgy a saját plakátját, hogy az fedi egy másik, szintén a népszavazással kapcsolatban, a választópolgári akaratot befolyásolni törekvő plakátját. A Ve. 144. § (7) bekezdése azt az általános magatartási szabályt állítja, hogy választási illetve népszavazási kampányidőszakban mindenki, a választási illetve népszavazási eljárásban részt nem vevők is, kötelesek tartózkodni olyan magatartástól, mellyel akadályozzák a népszavazási kampányban részt vevőknek azt a jogát, hogy programjaikat, politikai nézeteiket megismertessék a választópolgárokkal, azokat széles körben terjesszék, népszerűsítsék. Mindezt az is alátámasztja, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága, melyet az Alaptörvény IX. cikke rögzít, kiterjed a választási, népszavazási kampány során folytatott kampánytevékenységre, melynek egyik eszköze a plakátok készítése, elhelyezése [Alkotmánybíróság 1/2013.(I.7.) AB határozat]. A választási és népszavazási kampány a véleménynyilvánítás szabadságának megnyilvánulási formája [Alkotmánybíróság 39/2002.(IX.25.) és 60/2003.(XI.26.) Ab határozat].
Fentiekben hivatkozott okfejtés és jogszabályi rendelkezések alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy megvalósult a Ve. 144. § (7) bekezdésében foglalt szabály megsértése azzal, hogy a kifogásban hivatkozott, a 2016. október 2. napjára kitűzött országos népszavazással összefüggésben kihelyezett plakátokra más plakátokat ragasztottak.
Kifogástevő hivatkozott arra is, hogy a plakátok leragasztásával sérült a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt eljárási alapelv is.
A népszavazási eljárásban is alkalmazandó választási eljárási alapelvek iránymutató és hézagpótló jellegűek. Az eljárási alapelvek megsértésére a Ve. 208. §-a alapján önálló kifogás alapozható. A kialakult joggyakorlat (Kvk.IV.37.468/2009/2.számú végzés) alapján azonban a választási alapelv sérelmére, mint jogszabálysértésre akkor alapozható kifogás illetve határozat, ha nincs olyan tételes jogszabályi rendelkezés, melyet a jogellenesnek minősített magatartás sért. Jelen ügyben a sérelmezett magatartás, azaz a plakát más plakáttal való leragasztása a Ve. 144. § (7) bekezdésben rögzített rendelkezéssel ellentétes, ezért e szabály megsértését a Bizottság megállapította. Mivel a Ve. tételes szabályának megsértése magában foglalja az alapelv sérelmét is, így annak külön megállapítása - egyéb lényeges körülmény hiányában - nem indokolt. Mindezek alapján a Bizottság álláspontja szerint a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt alapelv megsértésének megállapítására már nincs mód.
Kifogástevő a jogszabálysértés megállapításán túl kérte szankcióként a jogsértéstől való eltiltást is.
A jogszabálysértés megállapításán túli szankciók alkalmazása esetén előkérdés, hogy annak elkövetője ismert-e a kifogás elbírálásakor, mivel a jogszabálysértéstől való eltiltás nem értelmezhető, illetve nem alkalmazható az elkövető személyének ismerete nélkül. A Bizottság megállapítja, hogy Beadványozó nem nyilatkozott arra vonatkozóan, hogy a kifogásban sérelmezett cselekményt, a plakát leragasztását ki követte el, illetve az a csatolt bizonyítékokból sem állapítható meg. Mivel a Bizottság elé tárt tényekből az elkövető személye nem állapítható meg, nem azonosítható, ezért a további jogszabálysértésről való eltiltásra nincs lehetőség.
A leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság tárgyi ügyben a kifogásnak részben helyt adott – és a Ve. 218. § (2) bekezdés a) pontja alapján – megállapította a Ve. 144. § (7) bekezdésében foglaltak sérelmét, ugyanakkor a kifogást Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjának sérelme tekintetében – a Ve. 220. §-a alapján – elutasította.
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogással érintett plakátokkal kapcsolatban indokoltnak tartja határozatában rögzíteni azt is, hogy a bizonyítékként becsatolt fényképeken lévő, a kifogás alapján a Magyar Kétfarkú Kutya Párt által elhelyezett plakátok közül több olyan szöveget tartalmaz, mely azon a feliraton kívül, hogy „szavazz érvénytelenül” egyáltalán nem hozható összefüggésbe a 2016. október 2. napjára kitűzött országos népszavazással. Önmagában, az érvénytelen szavazásra való felhívás nélkül azokból nem derül ki, hogy a népszavazással kapcsolatos politikai véleményt kívánnak kifejezésre juttatni. Mindemellett nem hagyható figyelmen kívül az a tény sem, hogy a plakátokon elhelyezett „szavazz érvénytelenül” felirat nem áll összhangban az Nsztv. 74. § és a Ve. 186. §-ának azon rendelkezésével, hogy érvényesen szavazni a válasz, azaz az igen vagy a nem feletti körbe írt, két egymást metsző vonallal lehet. Ezzel összefüggésben a Bizottság hivatkozik a Beadványozó által is felhívott, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt alapelv abbéli tartalmára, mely szerint a jogintézményekkel, így a kampányoláshoz való joggal célhoz és tartalomhoz kötötten élhetnek annak címzettjei. Csak az a joggyakorlás élvez törvényi védelmet és elismerést, amelyben a jogosultság formális előírásain túl annak valódi tartalma is felismerhető. A célhoz és tartalomhoz kötöttség pedig azt jelenti, hogy a kampányt folytatónak olyan magatartásra kell felhívnia, mely összhangban van a választójog gyakorlására vonatkozó szabályokkal. Ezek a szabályok ugyanis biztosítják a választópolgár számára, hogy a szavazás napján kifejezze arra vonatkozó véleményét, hogy támogatja, vagy nem támogatja a népszavazásra feltett kérdést.
III.
A határozat az Nsztv. 1. §-án, a Ve. 144. §-án, 218. § (2) bekezdés a) pontján, 220. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, 223. § (1) bekezdésén, 224. § (1) és (5) bekezdésein, az Nsztv. 79. § (1) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. szeptember 12.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke