A Nemzeti Választási Bizottság
61/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. N. A. magánszemély (a továbbiakban: Beadványozó) által benyújtott kifogás tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogást elutasítja.
A határozat ellen a meghozatalától számított 5 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben, vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547.; e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. szeptember 19-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Beadványozó képviseletében a Dr. Cz. és T. Ügyvédi Irodát képviselő dr. Cz. Cs. 2016. szeptember 5-én 10 óra 58 perckor elektronikus úton kifogást nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 208. § (1) bekezdésére hivatkozva a "NÉPSZAVAZÁS 2016 a kényszerbetelepítés ellen, Üzenjünk Brüsszelnek, hogy ők is megértsék!, október2." elnevezésű kampánykiadvány miatt. Kifogástevő szerint a Kormány a kampánykiadvány kiadásával sérti a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt, az esélyegyenlőség választási eljárási alapelvét és az e) pontját, vagyis a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, továbbá a Kormány megsértette még a Ve. 75. § (1) bekezdés b) pontját.
Beadványozó 2016. szeptember 4-én kapta meg postaládájába a kifogás mellékleteként becsatolt kampánykiadványt, mely a Kormány honlapján is megjelent. Beadványozó a kifogásában – a KSH adatainak figyelembe vételével – a kiadvány elkészítésével, terjesztésével kapcsolatos költségeket megbecsülte és azt a következtetést vonta le, hogy a Kormány a megjelölt kampánykiadványra 102.942.700 Ft-ot költhetett el.
Az index.hu oldalon 2016. augusztus 29-én megjelent „A kormány után a Kétfarkú Kutya Párt költ a legtöbbet a népszavazásos kampányra” című cikket idézve megemlíti, hogy valamennyi aktív tevékenységet folytató párt összesen 100 millió forintot költ az egész népszavazási kampányidőszakban, míg a Kormány ugyanennyit csak egy kampányeszközre. A Kreatív Online-on 2016. május 19-én megjelent „Velük üzenget Brüsszelnek a kormány” című cikk szerint a Kormány 3,042 milliárd értékben költött a kvótanépszavazás népszerűsítésére.
Beadványozó kifejtette, hogy a Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria határozataiban rögzítettek alapján a Kormányt megilleti az országos népszavazási kampányban a politikai reklám közzétételének joga és álláspontja szerint az általa kifogásolt kiadvány a Kormány kampánytevékenységének része. Beadványozó szerint viszont biztosítani kell az egyenlő feltételeket a népszavazási kampányban, így biztosítani kell a népszavazási kampány valamennyi résztvevőjének, szervezőjének és az országgyűlési képviselőcsoporttal rendelkező pártoknak is ugyanazon mértékű, illetve összegű forrást a kampányhoz.
Hivatkozik Beadványozó az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésére, mely szerint a kampánytevékenység a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges tájékoztatási tevékenység, amelyre ugyanakkor csak az esélyegyenlőség biztosítása mellett kerülhet sor. Beadványozó kitér arra, hogy az országgyűlési választásokhoz hasonló tételes kampányköltségekre vonatkozó szabályokat nem alkotott ugyan a jogalkotó, de a Ve. alapelvei és az Alaptörvény 28. cikkének a figyelembevételével biztosítani kell, hogy az anyagi erőforrások egyenlőtlensége ne vezessen a választói akarat deformálódásához.
Álláspontja szerint a népszavazási kampányban a Ve. 2. § (1) bekezdésének c) pontját akként kell értelmezni, hogy a kampányban részt vevők nem fordíthatnak egymáshoz képest kirívóan nagyobb anyagi erőforrásokat a saját álláspontjuk népszerűsítésére. A Kormány kiadványával nem tesz eleget az alaptörvényi követelménynek és tartalmával is – mivel abban nem jelennek meg defenzív vélemények – súlyosan sérti az esélyegyenlőség Ve. szerinti alapelvét.
Beadványozó szerint a kifogásolt kampányeszköz költsége alapján, ilyen eszköz használatára másnak nincs lehetősége. Mivel a választási kampány és a népszavazási kampány közötti jogi különbségtételre nincs lehetőség, ezért analógiaként hivatkozik kifogástevő az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvényre. Mindezek alapján álláspontja szerint a tárgybéli kiadvány sérti az esélyegyenlőség alapelvét. Mivel a Kormány csak saját maga számára rendelt forrást, míg a választási ellenfelek számára nem, így szerinte a kormányzati magatartás a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét is sérti.
Beadványozó kifejti továbbá, hogy a Kormány „tájékoztatási” tevékenységével megsérti a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét ugyanis a kiadvány tartalma sérti a Ve. 75. § (1) bekezdés b) pontját. Beadványozó szerint a Kormánynak csak a választási kampányidőszakot megelőzően van lehetősége tájékoztató tevékenységet folytatni a népszavazás vonatkozásában, így a kiadvány „Tudnivalók a népszavazásról” című részével ezt sérti meg. A Kormány kiadványa – Beadványozó véleménye szerint – azt a hamis látszatot kelti, mintha semleges, pártok felett álló pozícióból informálná a választókat és segítené őket a népszavazáson, még a választások hivatalos honlapját a www.valasztas.hu-t is megnevezi. Ezzel szemben a Ve. a Nemzeti Választási Irodát jogosítja fel erre a tájékoztatásra.
Beadványozó 2016. szeptember 9-én, 9 óra 18 perckor elektronikus levélben a kifogásához újabb bizonyítékként a 2016. szeptember 7-én megjelent „Tudta? Augusztusra eltapsolták a teljes népszavazási pénzkeretet” című internetes cikket csatolta. Beadványozó ezzel együtt kérte a tényállás kiegészítését azzal, hogy a Kormány 3,1 milliárdot költött el a népszavazási kampányra és a Miniszterelnöki Kabinetiroda további 800 milliós összegű kampányra kötött szerződést. Minderről dr. Harangozó Tamás országgyűlési képviselő személyesen győződött meg a közérdekű adatokba való betekintést követően.
A fentiek alapján Beadványozó kéri a Nemzeti Választási Bizottságot, hogy a kifogásnak adjon helyt, és a Ve. 218. § (2) bekezdésének a) pontja alapján állapítsa meg a jogszabálysértések tényét, továbbá a b) pont alapján a Kormányt tiltsa el a további jogszabálysértésektől, azaz a tárgybeli kampánytevékenység további folytatásától.
II.
A Ve. 1. § e) pontja szerint a Ve.-t kell alkalmazni abban az eljárásban, amelyre e törvény alkalmazását törvény elrendeli. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése szerint a törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a Ve. Általános részét - az Nsztv.-ben foglalt eltérésekkel - kell alkalmazni. Az országos népszavazási kampányra vonatkozó szabályokat az Nsztv. 69-70. §-ai és a Ve. Általános része VIII. Fejezetének rendelkezései tartalmazzák.
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogás elbírálása kapcsán fontosnak tartotta, hogy a Kormány – mint a népszavazási kezdeményezés szervezője – szerepét a népszavazási kampányban a többi résztvevő szereplővel összefüggésben vizsgálni.
Az Alaptörvény alapelvei között – Alaptörvény C) cikkében – rögzíti, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. Az Alaptörvény 15. cikkének (1) bekezdése deklarálja, hogy a végrehajtó hatalom letéteményese Magyarországon a Kormány. Az Alaptörvény 15. cikkének (1) bekezdése a Kormányt a végrehajtó hatalom általános és az Országgyűlésnek felelős szerveként határozza meg. A végrehajtó hatalom feladat- és hatásköre olyan összetett és átfogó, hogy a Kormány hatásköri jogosítványainak kimerítő felsorolása lehetetlen: ennek megfelelően rögzíti, hogy a Kormány feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. Az Alaptörvény nemcsak az állam szervezetrendszerében, hanem a végrehajtó hatalmi ágon belül is pozícionálja a Kormányt. Az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése szerint a közigazgatás legfőbb szerveként az államigazgatási feladatok ellátásáért a Kormány a felelős. E felelősség ellátásához elengedhetetlen a hatékony és racionális szervezetrendszer kialakítása. Az államigazgatási szervezetrendszer megalapozása érdekében külön rendelkezik a Kormány szervezetalakítási szabadságáról. A Kormány feladat- és hatáskörei közül kiemelendő a Kormány jogalkotó hatásköre. A Kormány a feladatkörében eljárva az Alaptörvény 15. cikkének (1) bekezdése értelmében a törvényben nem szabályozott tárgykörben eredeti jogalkotói hatáskörrel, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján származékos jogalkotói hatáskörrel rendeletet alkothat; a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A fentiek mellett a közigazgatás egésze ellátja a klasszikus végrehajtó jellegű tevékenységeket is az Országgyűlés számára, így részt vesz a döntések előkészítésében és végrehajtásában. A döntések előkészítése kapcsán szintén elsősorban a Kormány emelhető ki, amely a jogszabályok előkészítésében vállal kiemelkedően fontos szerepet, hiszen a törvénykezdeményezések tekintetében kiemelt helyzetben van. A törvények végrehajtásában már a közigazgatás egész szervezetrendszere részt vesz, hiszen ezáltal megy végbe a megvalósítás.
A Kormány nem csupán az államigazgatás csúcsszerve, hanem a végrehajtó hatalom megtestesítője. Az Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) AB határozatában a Kormány vonatkozásában kimondta, hogy Kormány az Alkotmány szerinti parlamentáris rendszerben a végrehajtó hatalom kizárólagos letéteményese, és az Országgyűlésnek felelős gyakorlója. A végrehajtó hatalom feladatköre és hatásköre olyan komplex és átfogó, hogy hatásköri jogosítványainak kimerítő felsorolása lehetetlen. Valójában a Kormány hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alkotmány nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe. [48/1991. (IX. 26.) AB határozat]
Fentiekben részletesen kifejtetteken túl a Kormány az állami működés – a végrehajtás területén túlmutatóan – még számos területen rendelkezik hatáskörökkel, így az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésében deklarált és az Nsztv. 5. §-a értelmében a Kormány jogosult országos népszavazás kezdeményezésére is.
A Kormánynak a népszavazási eljárásban betöltött szervezői státuszát a Nemzeti Választási Bizottság a 14/2016. számú határozatában állapította meg, ezt a megállapítást Kúria Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzésével helyben hagyta. Ugyancsak a népszavazás szervezőjeként nevezi meg a Kormányt az Alkotmánybíróság a 12/2016. (VI. 22.) AB határozatában is, melyben az Országgyűlés népszavazás elrendeléséről szóló 8/2016. (V. 10.) OGY határozatát vizsgálta felül.
A Nemzeti Választási Bizottság 53/2016. számú határozatában – melyet a Kúria a Knk.I.37.723/2016/3. számú végzéssel helyben hagyott, és melyre Beadványozó hivatkozik is kifogásában – hangsúlyozta, hogy a Kormány abban a népszavazási eljárásban mely az általa kezdeményezett országos népszavazási kezdeményezés alapján folyik, nem lehet puszta szemlélő vagy semleges résztvevő, hiszen meghatározott szereplője annak. Ennek oka, hogy éppen ő az, aki alkotmányos jogával élve kezdeményezésével megszólítja a választópolgárokat. Indokolt, hogy ennek az alkotmányos jogkörnek a részét képezze álláspontja, véleménye kifejtésének lehetősége, azaz, hogy megillesse a véleménynyilvánítás, a kifejezés szabadsága. A Bizottság rögzítette továbbá e határozatában, hogy Kormány, mint a kezdeményezés szervezője az általa kezdeményezett országos népszavazási kérdés tekintetében jogosult a választópolgárok akaratának befolyásolására vagy annak megkísérlésére irányuló tevékenységet, azaz kampánytevékenységet folytatni, a kérdéssel kapcsolatos véleményét, álláspontját kifejteni.
A Kúria Knk.I.37.723/2016/3. számú végzésében a politikai reklám közzététele kapcsán is egyértelműen rögzítette azt, hogy a Kormány az általa kezdeményezett országos népszavazási eljárásban az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés és az Nsztv. 5. § értelmében a szervezőkkel azonos státuszban jár el, és ilyen minőségében jogosult az Nsztv. 69. §-ának megfelelően az országos népszavazási kampányidőszakban politikai reklám közzétételére.
A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben részletesen kifejtett okfejtés alapján megállapítja, hogy Kormánynak az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből levezethető alkotmányos joga, hogy az általa kezdeményezett országos népszavazási kampány szereplőjeként kampánytevékenységet folytasson, élve a rendelkezésére álló eszközökkel, forrásokkal. A Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában deklarált esélyegyenlőség választási eljárási alapelvéből olyan következtetést nem lehet levonni, hogy a Kormány kiemelt státusza miatt számára tiltott volna a rendelkezésére álló eszközök és források felhasználása a népszavazási kampány során. Ugyanis a Nemzeti Választási Bizottság szerint ezzel ellentétes álláspont kiüresítené a Kormánynak az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből levezethető, a népszavazási kezdeményezéséhez való alkotmányos jogát.
Beadványozó által kifejtett álláspont szerint az egész népszavazási kampányra alkalmazni kell az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésében foglalt rendelkezéseket, továbbá az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) szabályait.
Az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy demokratikus közvélemény kialakulásához választási kampányidőszakban szükséges megfelelő tájékoztatás érdekében politikai reklám médiaszolgáltatásban kizárólag ellenérték nélkül, az esélyegyenlőséget biztosító, sarkalatos törvényben meghatározott feltételek mellett közölhető. Beadványozó kifogásában maga is elismeri, hogy az Alaptörvény kifejezetten a médiaszolgáltatásban közzétehető politikai reklámokról rendelkezik, de véleménye szerint e szakasz alkalmazási körét a Ve. alapelveinek érvényre juttatása érdekében ki kell terjeszteni az egész kampányra.
A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdésében foglalt rendelkezésben a jogalkotó kizárólag a politikai reklámok vonatkozásában kívánt alaptörvényi szinten esélyegyenlőségi szabályokat biztosítani a kampányidőszakban, mely az Alaptörvény, valamint a választásra és népszavazásra irányadó jogszabályok kifejezett rendelkezése nélkül, önkényesen sem a politikai hirdetésekre, sem további kampányeszközre nem terjeszthető ki.
A jogalkotó a Kftv.-ben szabályozta az országgyűlési képviselők választásával kapcsolatos kampányra vonatkozó költségeket. Beadványozó kifogásában elismeri, hogy a népszavazás vonatkozásában ilyen tételes szabályokat nem alkotott a törvényhozó, ennek ellenére szerinte mégis alkalmazni kellene a népszavazási kampányban a Kftv. szabályait. A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy Beadványozó által megfogalmazott kiterjesztő értelmezés sem a Kftv., sem az Nsztv. sem a Ve. rendelkezéseiből nem vezethető le, vagyis az ilyen irányú jogi következtetés a jogszabály téves értelmezése lenne.
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogás 2016. szeptember 9-én 9 óra 18 perckor megküldött kiegészítése kapcsán az egyhangú szavazással meghozott 58/2015. (IV. 6.) számú határozatára hivatkozva rögzíti, hogy a Ve. 212. § (2) bekezdése egyértelmű rendelkezést tartalmaz, mikor rögzíti, hogy „A kifogásnak tartalmaznia kell (..)”. A jogszabályhely nyelvtani és rendszertani értelmezésének az az álláspont felel meg, mely szerint „a kifogás”-nak, mint jogorvoslati kérelemnek a benyújtására egy alkalommal van lehetőség, az egy egyszeri cselekmény. Az ily módon benyújtott kifogásnak kell tartalmaznia minden a Ve. 212. § (2) bekezdésében előírt kötelező tartalmi elemet annak érdekében, hogy a kifogás érdemi elbírálásra alkalmas legyen. A kifogás benyújtását követően a kérelem benyújtójának rendelkezési joga beadványa fölött korlátozott, csak arra van lehetősége, hogy a Ve. 216. §-a alapján visszavonja azt. A benyújtástól számított elbírálási határidő ugyanis már a választási szervek szempontjából bír relevanciával. Ezen időtartam alatt kell a választási bizottság ülését megszervezni, a választási bizottság döntését előkészíteni, összességében az ügy elbírálására a választási szerveknek felkészülni mind szervezési mind jogi értelemben. Amennyiben a beadványozónak a kifogása elbírálásáig lehetősége lenne a már benyújtott kifogást folyamatosan kiegészíteni, bizonyítékkal, jogsértés-megjelöléssel stb., úgy az a választási szervek munkájának ellehetetlenüléséhez és a Ve. 212. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés kiüresítéséhez vezetne.
Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság „a kifogásnak” Beadványozó által 2016. szeptember 5-én 10 óra 58 perckor benyújtott jogorvoslati kérelmet tekintette, az ahhoz fűzött egyéb kiegészítés és újabb bizonyíték vizsgálatát a fent leírt indokok alapján mellőzte.
Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Beadványozó által sérelmezett kampánykiadvány és a Kormány kampánytevékenysége nem sérti a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt, esélyegyenlőség alapelvét, valamint az e) pontban foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét.
III.
Beadványozó kifogásolta a kiadvány „Tudnivalók a népszavazásról” című fejezetének tartalmát. Azt kifogásolta, hogy a Kormány „tájékoztatási” tevékenységével megsérti a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét ugyanis a kiadvány tartalma sérti a Ve. 75. § (1) bekezdés b) pontját.
Az Ve. 75. § (1) bekezdés b) pontja kimondja, hogy a választási irodák gondoskodnak a választópolgárok, jelöltek és jelölő szervezetek tájékoztatásáról, választási információs szolgálatot működtetnek.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kiadvány kérdéses oldalain, a Magyarországon élő, vagyis magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgárok számára tájékoztató információk szerepelnek a Magyarországon történő szavazás módjáról, az átjelentkezés technikai lehetőségéről, a külképviseleti névjegyzékbe való bejelentkezés módjáról és a külképviseleti szavazás módjáról, valamint az egyes kérelmek benyújtásának lehetőségeiről.
Megállapítható, hogy a kampánykiadványban feltüntetett információk a Ve.-ben és a 2016. október 2. napjára kitűzött országos népszavazás eljárási határidőinek és határnapjainak megállapításáról 16/2016. (VII. 5.) IM rendeletben foglaltaknak megfelelnek. A Ve. 75. § (1) bekezdés b) pontja a választási irodák feladatkörébe sorolja a választópolgárok tájékoztatását, viszont nincs olyan jogszabályi rendelkezés, mely a választási kampányban résztvevő többi szereplő számára megtiltaná, hogy a szavazás módjáról és menetéről a jogszabályi rendelkezésekkel összhangban tájékoztatást nyújtson.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Beadványozó által kifogásolt tartalom abban az esetben lenne megtévesztő vagy jogsértő, ha a Kormány a népszavazással kapcsolatban hamis vagy megtévesztő információkat tett volna közzé, ezért a kifogást a Ve. 220. §-a alapján elutasítja.
IV.
A fentiekben részletesen leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság a Ve. 220. §-a értelmében a kifogást – a Kormány kampánykiadványával kapcsolatos költségek és a kiadvány tartalma tekintetében – Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt, az esélyegyenlőség választási eljárási alapelvének és az e) pontjában foglalt, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének sérelme miatt, továbbá a Ve. 75. § (1) bekezdés b) pontjának sérelme vonatkozásában a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
V.
A határozat az Alaptörvény C) cikkén, a IX. cikk (3) bekezdésén, a 8. cikk (1) bekezdésé, a 15. cikk (1) – (2) bekezdésén, a Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontján, 75. § (1) bekezdés b) pontján, az Nsztv. 1. §-án, az 5. §-án, a 69-70. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, 223. § (1) bekezdésén, 224. § (1) és (5) bekezdésein, az Nsztv. 79. § (1) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. szeptember 12.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke