A Nemzeti Választási Bizottság
50/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Civil Mozgalom Egyesület (1144 Budapest, Füredi utca 60-62., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a pártok és a pártalapítványok a 2022. évtől kezdődően csak akkor kapják meg a nekik adható költségvetési juttatásokat, ha az előző évi teljes és részletes pénzügyi elszámolásukat, minden bevételüket és kiadásukat az érintett partnerekkel együtt teljesen nyilvánossá és átláthatóvá teszik?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. október 6-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Seres Mária, a Civil Mozgalom Egyesület törvényes képviselője 2020. augusztus 27-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás alkalmával Szervező mellékelte a Civil Mozgalom Egyesület 2009. május 16-án kelt alapszabályát, valamint 25 választópolgár támogató aláírását.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] Szervező által benyújtott támogató aláírások közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. A Fővárosi Törvényszék Gazdasági Kollégiumának a Nemzeti Választási Iroda általi megkeresésére adott válasza alapján Szervezőnek a kezdeményezés benyújtásakor közölt adatai és csatolt létesítő okirata megegyezik a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában szereplő adatokkal. Szervező által benyújtott népszavazási kérdés összefügg alapszabálya II/1. a) és b) pontjaiban megfogalmazott céljaival, ezért abban országos népszavazást kezdeményezhet.
[5] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeképp megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[6] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[8] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[9] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a pártok és a pártalapítványok a központi költségvetésből részükre nyújtható támogatást kizárólagosan akkor kaphassák meg, ha az előző évi teljes, részletes pénzügyi elszámolásukat, minden bevételüket és kiadásukat az érintett partnerekkel együtt teljesen nyilvánossá és átláthatóvá teszik.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság elsőként rögzítette, hogy a pártok vagyonára vonatkozó rendelkezéseket a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) tartalmazza. A Ptv. 4. § (1) bekezdése határozza meg, hogy a párt vagyona a tagok által fizetett díjakból, a központi költségvetésből juttatott támogatásból, az állam által a Ptv. 5. § alapján ingyenesen átadott ingatlanokból, magyar állampolgár természetes személyek vagyoni hozzájárulásaiból, végintézkedés alapján természetes személyek hagyatékából, a pártnak a Ptv. 6. §-ában meghatározott gazdasági-vállalkozási tevékenységéből, illetve a párt által alapított egyszemélyes korlátolt felelősségű társaság adózott nyereségéből képződik.
[11] Ezen jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően – ahogyan az „érintett partnerek” kifejezéssel a kezdeményezés is rámutat – a pártok vagyona egyéb más források mellett származhat magyar állampolgár természetes személyek vagyoni hozzájárulásából és természetes személyek hagyatékából. Így tehát a kérdésben tartott népszavazás eredményeként meghozandó törvény a kezdeményezés megfogalmazása alapján szükségszerűen érintene természetes személyeket is, valamint ezen természetes személyek személyes adatait.
[12] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése értelmében mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.
[13] A Nemzeti Választási Bizottság 60/2015. számú határozatát helyben hagyó Knk.IV.37.387/2015/3. számú végzésében a Kúria kifejtette, hogy „Abban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra.”
[14] Egy hasonló, személyes adatok nyilvánosságra hozatalát érintő népszavazási kezdeményezés során a Kúria a Knk.IV.37.584/2016/2. számú határozatában – amelyben helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság 33/2016. számú határozatát – rögzítette, hogy „a személyes adatoknak az érintettek hozzájárulása nélküli nyilvánosságra hozatala a személyes adatok védelméhez fűződő jog korlátozásával jár. Helytálló így a Nemzeti Választási Bizottság azon érve, hogy az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében szereplő közérdekű adatok megismeréséhez való jog és a személyes adatok védelméhez való jog kollízióba kerülhet.” E határozatában a Kúria rögzítette továbbá, hogy „természetes személyek személyes adatainak bárki által megismerhetővé tétele adott esetben a személyes adatok védelméhez fűződő jog olyan mértékű (aránytalan) korlátozásával járhat, amely törvény csak az Alaptörvény módosítása útján (a személyes adatok védelméhez való jog e körben való alaptörvényi korlátozása révén) maradhatna hatályban.”
[15] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés megfogalmazásából adódóan egy érvényes és eredményes országos népszavazás esetén valamennyi olyan természetes személy személyes adata nyilvánossá válna, aki vagyoni hozzájárulást adott valamely párt részére, valamint azon elhunyt személy személyes adata is nyilvánossá válna, aki végintézkedésében hagyatékából valamely párt részére juttatást adott. A kezdeményezés érinti a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogot, amely adott esetben ellentétben állhat a közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének jogával, valamint az átláthatóság és a közélet tisztaságának alkotmányos elvével. A személyes adatok védelméhez fűződő alapjog az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak szerint korlátozható. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a személyes adatok védelméhez fűződő alapjog korlátozása közérdekű adatok megismerésének és terjesztésének joga, valamint az átláthatóság és a közélet tisztaságának alkotmányos elve érdekében – mint az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében meghatározott „más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében” történő korlátozás – elviekben összhangban állhat az Alaptörvény rendelkezéseivel, azonban ez kizárólag a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával mehet végbe.
[16] A Bizottság álláspontja szerint azáltal, hogy a kezdeményezés semmilyen meghatározást nem tartalmaz arra vonatkozóan, hogy mely személyes adatok nyilvánosságát kívánja, az érintett természetes személyek korlátozás nélküli, lényegében valamennyi adatának (mint lakcím, születési hely és idő, személyazonosság igazolására alkalmas okmányszámok, stb.) nyilvánosságra hozatala a személyes adatok védelméhez fűződő alapjognak a feltétlenül szükséges mértéket meghaladó, az elérni kívánt céllal aránytalan, az alapjog lényeges tartalmát sértő korlátozásával járna.
[17] Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján az országos népszavazási kezdeményezés burkoltan sem tartalmazhat az Alaptörvény módosítására irányuló szándékot, ezért abban népszavazás nem tartható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[18] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[19] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[20] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[21] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[22] Jelen népszavazási kezdeményezés azt célozza, hogy a pártok és az általuk létrehozott pártalapítványok a 2022. évtől kezdődően kizárólag akkor kapják meg a nekik adható költségvetési juttatásokat, ha az előző évi „teljes és részletes pénzügyi elszámolásukat, minden bevételüket és kiadásukat az érintett partnerekkel együtt teljesen nyilvánossá és átláthatóvá teszik.”
[23] A Ptv. 5. § (2) bekezdése tartalmazza, hogy a párt a Ptv. rendelkezései szerinti támogatásra jogosult. A Ptv. ugyanezen bekezdésének második mondata tartalmazza, hogy a támogatásra azon párt nem jogosult, amely az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vett választók szavazatának 1%-át nem szerzi meg. Ezen törvényi megfogalmazásból következik tehát, hogy a támogatásra minden olyan párt jogosult, amely az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vevő választópolgárok legalább 1%-ának szavazatát megszerzi. E jogszabályhely meghatározza továbbá a központi költségvetésből a pártok részére juttatható támogatások arányát: ennek megfelelően, a pártok támogatására fordítható összeg 25%-át egyenlő arányban az Országgyűlésben az országos listán mandátumot szerzett pártok között, a további 75%-nak megfelelő összeg pedig az országgyűlési választások eredménye alapján a pártra, valamint a párt jelöltjeire leadott szavazatok arányában kerül felosztásra. Az 5. § (4) bekezdése értelmében a pártok támogatására fordítandó összeget a központi költségvetésről szóló törvény állapítja meg. A támogatások kifizetése negyedévenként történik, a negyedév első napján.
[24] A pártalapítványok a Ptv. 9/A. § (2) és (3) bekezdése alapján támogatásra negyedévente jogosultak, és az adott negyedévben azon pártalapítvány jogosult a támogatásra, amelyet olyan párt alapított, amely a tárgyi negyedévben a Ptv. fentiekben bemutatott rendelkezései szerint támogatásra jogosult, és amelynek alapító okirat szerinti célja kizárólag a politikai kultúra fejlesztése érdekében történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység.
[25] A bemutatásra került törvényi szabályozás alapján tehát megállapítható, hogy az Országgyűlés minden évben törvényt alkot a központi költségvetésről, amely magában foglalja a pártok költségvetési támogatását is, amelyet a Ptv. értelmében évente négyszer, negyedévente kell kifizetni a pártok részére.
[26] A Ptv. 9. § (1) bekezdése értelmében a pártok kötelesek minden év május 31-ig a Ptv. 1. számú melléklet szerinti pénzügyi kimutatást a Magyar Közlönyben, valamint saját honlappal rendelkező pártok a honlapjukon is közzétenni.
[27] Mindezekből következik, hogy a kérdésben tartott esetleges érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek módosítania kellene a Ptv. jelenleg hatályos rendelkezéseit, azonban a kezdeményezés e körben nem ad iránymutatást, ugyanis kérdéses az, hogy a Ptv. pontosan mely szakasza és hogyan kerülne módosításra. A kérdés alapján lehetséges lenne a pártok részére adható támogatás kifizetésének idejére vonatkozó rendelkezések módosítása, így a Ptv. 5. § (4) bekezdésének átdolgozása. Ez esetben azonban nem egyértelmű, hogy ezen bekezdést akként kívánja Szervező módosítani, hogy a jelenleg is hatályos negyedévi kifizetés hatályban maradna, de a kifizetés nem az adott negyedév első napján, hanem később történne, vagy eltörölné a negyedévi kifizetést előíró szabályozást, és helyette más gyakoriságú – akár félévenkénti vagy évenkénti – kifizetést kíván eszközölni.
[28] Szintén a kérdés-egyértelműség problémáját veti fel a kezdeményezés azon megfogalmazása, amely a pártok pénzügyi kimutatásának nyilvánossá tételét úgy határozza meg, hogy az legyen teljes és részletes, valamint feltüntetésre kerüljön benne a párt minden bevétele és kiadása, az érintett partnerek feltüntetésével. A Ptv. 1. melléklete tartalmazza azon elemeket, amelyeket a pártnak a pénzügyi kimutatásban fel kell tüntetnie. Ennek megfelelően, a párt bevételeit aszerinti bontásban tartalmazza a pénzügyi kimutatás, hogy az mely forrásból származik: tagdíjból, központi költségvetésből, a párt országgyűlési képviselőcsoportjának nyújtott állami támogatásból, egyéb hozzájárulásából vagy adományból, a párt által alapított korlátolt felelősségű társaság nyereségéből származó bevételből, vagy egyéb bevételből.
[29] Jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés a „teljes és részletes” pénzügyi kimutatás megfogalmazást tartalmazza, azonban azon túlmenően, hogy az érintett partnerek feltüntetését kívánja, semmifajta iránymutatást nem ad arra vonatkozóan, hogy a kérdéssel megalkotni kívánt új pénzügyi kimutatás miben kellene, hogy több, részletesebb legyen a jelenlegi pénzügyi kimutatási kötelezettségnél. Így tehát a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy pontosan milyen törvénymódosítást hajtson végre, hogyan módosítsa a Ptv. 1. számú mellékletét, mivel egészítse ki azt, a választópolgárok pedig egy, a kérdésben tartott népszavazás esetén nem látnák döntésük következményeit.
[30] Ahogyan a fentiekben már említésre került, a kezdeményezés az „érintett partnerekkel együtt” megfogalmazást tartalmazza. Ennek alapján azonban a Bizottság álláspontja szerint nem egyértelmű, hogy ezen érintett személyek részére Szervező a népszavazásra feltenni kívánt kérdéssel szándékozik-e olyan kötelezettséget előírni, amely alapján azon természetes személyeknek is lenne nyilvánosságra hozatali kötelezettségük, akik valamely párt számára vagyoni hozzájárulást juttatnak. Ha lenne ilyen kötelezettségük, további kérdést vet fel, hogy ezen nyilvánosságra hozatali kötelezettségüket hogyan, milyen formában és milyen módon tegyék.
[31] A pártok és pártalapítványok számára a központi költségvetésből nyújtott támogatásnak csak az egyik fajtája a fentiekben említett, a Ptv. 5. § (2) bekezdésében és a 9/A. § (3) bekezdésében szabályozott támogatás. Ezen túl a központi költségvetésből nyújtott támogatás az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Kftv) 3. §-a szerinti támogatás is, e szabály szerint ugyanis az országgyűlési képviselők általános választásán minden pártlistát állító párt a központi költségvetésből támogatásra jogosult a kampányköltéseik finanszírozása érdekében. Ennek kifizetése szintén az adott tárgyévben, a kampányidőszak alatt történik meg.
[32] A kérdés kontextusából megállapítható, hogy a kérdésben szereplő „költségvetési juttatások” kifejezésből nem derül ki egyértelműen, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás esetén a népszavazás célja a Ptv. és a Kftv. által nyújtható támogatások, vagy csupán az egyik vagy másik támogatás kifizetési módszerének a módosítása.
[33] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – jogalkotói és választópolgári – egyértelműség követelményének.
V.
[A határozat indoklásának összegzése]
[34] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[35] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésén és a (3) bekezdés a) pontján, a 39. cikk (2) bekezdésén, az I. cikk (3) bekezdésén, valamint a VI. cikk (2) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a Ptv. 4. § (1) bekezdésén, az 5. § (2), (3) és (4) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, továbbá a 9/A. § (2) és (3) bekezdésén, a Kftv. 3. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. szeptember 21.
Dr. Bozsóki Éva
a Nemzeti Választási Bizottság
elnökhelyettese