A Nemzeti Választási Bizottság
485/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Pálfalvi Milán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson jogszabályt, amely biztosítja egy olyan államigazgatási szerv létrehozatalát, amely a terhességmegszakítások megelőzése érdekében országos szinten felügyeli és koordinálja az állam magzati életet védő tevékenységét, és annak hatékonyabbá tétele érdekében magánadományokat gyűjt?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. december 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. október 31-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 24 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 23 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdéssel kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárásban vizsgált népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés alkosson jogszabályt, amely biztosítja egy olyan államigazgatási szerv létrehozását, amely a terhességmegszakítások megelőzése érdekében országos szinten szabályozza az állam magzati életet védő tevékenységét, és amely a hatékony működését magánadományok gyűjtésével segíti elő.
[8] A Bizottság álláspontja szerint a kérdésben szereplő „Országgyűlés alkosson jogszabályt, amely biztosítja egy olyan államigazgatási szerv létrehozatalát”, illetve „országos szinten felügyeli és koordinálja” megfogalmazásokból többféle értelmezési lehetőség következik, amelyeket indokolt külön-külön megvizsgálni.
[9] A kérdésből egy érvényes és eredményes népszavazás esetén, annak megfogalmazása okán – amely a szerv tevékenységére illetékességi megkötést nem tesz – egy központi államigazgatási szerv létrehozatalát biztosító jogszabály megalkotására vonatkozó kötelezettsége keletkezne az Országgyűlésnek. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) 1. § (2) bekezdése alapján központi államigazgatási szervnek minősül a központi kormányzati igazgatási szerv, az önálló szabályozó szerv, az autonóm államigazgatási szerv, valamint a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat. Utóbbi szerv a kérdés szempontjából nem releváns, hiszen nem szervtípus, hanem egyedi szerv, és ugyanígy nem látható összefüggés a kérdés és a rendvédelmi típusú szervek között sem.
[10] A fennmaradó három szervtípussal kapcsolatban – amelyek alapítása felvethető a kérdés alapján – megállapítható, hogy az önálló szabályozó szerv az Alaptörvényben foglaltak szerint sarkalatos törvénnyel, az autonóm államigazgatási szerv törvénnyel, míg a központi kormányzati igazgatási szerv (a csoporton belüli, a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény [a továbbiakban: Kit.] 2. § c)-e) pontjaiban foglalt típusának megfelelően) törvénnyel vagy kormányrendelettel alapítható.
[11] Az alapítás joga olyan irányítási jogkör, amely a létrehozandó szervezettel kapcsolatos hatáskört is megalapozza, így külön vizsgálható, hogy a kérdés hitelesíthetősége szempontjából milyen eredményre vezet, ha az Országgyűlés által, azaz törvénnyel alapított, vagy a Kormány által rendelettel alapított államigazgatási szervvel teljesülne a kérdésben foglalt kötelezés.
[12] A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 111/2017. számú határozatának felülvizsgálati eljárása során hozott Knk.VII.37.959/2017/3. végzésében rögzítette, hogy „az Országgyűlés személyi és szervezetalakítási hatáskörét akként kell értelmezni, hogy ez a tiltott tárgykör olyan népszavazási kérdések esetében ad okot a hitelesítés megtagadására, ahol az adott személyi és szervezetalakítási hatáskört az Országgyűléstől részben vagy egészben elvonnák, vagy kiüresítenék azt”.
[13] A Kúria a fenti határozatában az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja alapján, idézve az Alkotmánybíróság 105/2007. (XII. 13.) AB határozatát kifejtette, hogy „[v]alamely konkrét szerv vagy szervtípus létrehozására, átalakítására, illetőleg megszüntetésére irányuló kérdés olyan szervezetalakítási kérdésnek minősül, amelyre a népszavazás elrendelésének tilalma kiterjed”.
[14] Fentiekre tekintettel a Bizottság azt a megállapítást tette, hogy amennyiben jelen népszavazási kezdeményezést úgy értelmezzük, hogy annak eredménye egy olyan típusú államigazgatási szerv kialakítása, amely csak törvénnyel hozható létre, úgy az elvonná az Országgyűlés Alaptörvény 17. cikk (1) bekezdésében (minisztérium), 23. cikk (1) bekezdésben (önálló szabályozó szerv), a Kit. 34. § (1) bekezdésében (kormányzati főhivatal), és az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 8. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt hatáskörét is arra tekintettel, hogy a létrehozott államigazgatási szerv egyben központi költségvetési szerv is.
[15] Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja tiltja az országos népszavazást az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésben, így jelen kérdés népszavazásra nem bocsátható.
[16] Ugyanakkor egy eredményes népszavazás esetén a kérdésből annak megfogalmazása okán következik egy másik értelmezési lehetőség is, amely szerint az Országgyűlésnek nem feltétlenül kell saját szervezetalakítási hatáskörét gyakorolnia. A kezdeményezésben foglaltaknak az Országgyűlés az Alaptörvény 15. cikkének (2) és (3) bekezdése szerint is eleget tehet, azaz kötelezheti a végrehajtó hatalom legfőbb szervét, hogy törvényben meghatározottak szerint eljárva államigazgatási szervet hozzon létre, és a törvényben kapott felhatalmazás alapján ennek érdekében rendeletet alkosson. A jogalkotási technika lényege ebben az esetben az, hogy az Országgyűlés törvényben meghatározza a létrehozandó szervezet által ellátandó feladatkört, majd felhatalmazza a Kormányt, hogy rendeletben jelölje ki a kérdésben szereplő felügyeleti és koordináló tevékenységet végző államigazgatási szervet, határozza meg annak jogállását, részletes feladatkörét, eljárási rendjét, és a kapcsolódó részletszabályokat. A felhatalmazás alapján a Kormánynak a Kit. 36. § (1) bekezdésben biztosított hatáskörében kellene rendeletet alkotnia, és központi hivatalt létrehoznia, amelynek majd tényleges szervezeti és működési szabályzatát az irányításra kijelölt miniszter adhatná ki normatív utasításban, a Kit. 36. § (3) bekezdése alapján.
[17] Fentiekkel összefüggésben a Bizottság rögzítette, hogy már a korábbi Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint is országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehetett. Ezt a követelményt az Alaptörvény is fenntartotta a 8. cikk (2) bekezdésében. Az Alkotmány alapján az Alkotmánybíróság a törvényhozási tárgykörök korlátlanságára hivatkozva önmagában nem tartotta a népszavazási kérdés hitelesítése akadályának, ha az olyan tárgykörre vonatkozott, amelyet törvény alatti szintű jogszabály rendezett. Az Alaptörvény hatálybalépését követően azonban a népszavazási kérdések hitelesítésével kapcsolatos választási bizottsági döntésekkel szembeni jogorvoslatok új fórumaként eljáró Kúria ezt a gyakorlatot az Alaptörvény rendelkezéseire hivatkozva megváltoztatta.
[18] A Kúria indokolása szerint „[a]mikor a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait), jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik.” A Kúria szerint a népszavazásnak a hatalomgyakorlásban az Alaptörvény szerint betöltött komplementer jellegével [B. cikk (4) bekezdés] nem fér össze, ha országgyűlési felhatalmazás alapján a Kormány, vagy annak tagja hatáskörébe tartozó kérdésben népszavazás dönthetne. Az Alaptörvényben tételesen megjelenő hatalommegosztás elvét a Kúria szerint együtt kell értelmezni az országgyűlési hatáskör követelményével, és ha minden, tehát a törvényi felhatalmazás alapján szabályozott a Kormány, vagy tagja hatáskörébe tartozó kérdés egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó is lenne, az kiüresítené „az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és az Nsztv. 10. § a) pontjába foglalt azon - tulajdonképpen korlátot is állító szabályt - hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.” [Knk.37.807/2012/2.]
[19] Ezt az értelmezést a Kúria későbbi gyakorlata során következetesen fenntartotta {Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.VII.37.647/2018/2. Indokolás [28], Knk.VII.37.941/2018/2. Indokolás [25]}.
[20] Mindezek alapján megállapítható, hogy a Kormány törvényi felhatalmazás alapján, származékos hatáskörében járna el a terhességmegszakítások megelőzésének intézményesítése érdekében, így a népszavazási kérdés ilyen értelmezése alapján nem az Országgyűlés, hanem a Kormány lenne a kezdeményezés tényleges címzettje, amely az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésbe ütközne.
IV.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[21] A Nemzeti Választási Bizottság továbbá azt is vizsgálta, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettség, amely egy új államigazgatási szerv létrehozását eredményezi, hatást gyakorol-e a hatályos, illetve a jövőbeni költségvetésre, és ez az érintettség közvetlen, illetve jelentős-e.
[22] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról.
[23] A központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Bizottság az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX. 24.) AB határozatát vette alapul, amely határozat megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban foglalt gyakorlatot, amely szerint „jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. Ez a különbségtétel az Alkotmányon alapul: a bevételi oldalt illetően az Alkotmány a bevételeket meghatározó adókról, illetékekről, vámokról szóló törvényekről egyszer és mindenkorra tiltja külön a népszavazást, míg más bevételek, illetve a kiadási oldal védelme csupán valamely, már elfogadott költségvetés időtartamára szólna, az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja szó szerinti értelme mellett. Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat” (ABH 2007, 676.).
[24] Az 58/2007. (X. 1.) AB határozat további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, a 33/2007. (VI. 6.) AB határozat és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozat alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat:
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[25] Az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában is értelmezte az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában található kizárt tárgykört, amelyet az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése b) pontja lényeges változtatás nélkül vett át. A szóban forgó AB határozat hangsúlyozta, hogy „az alkotmányi felsorolásból következik, hogy a szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. A kizárt tárgykört tartalmazó rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A határozat továbbá azt is megállapította, hogy „az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az Nsztv. 14, § (2) bekezdése szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről” (ABH 2001, 392.).
[26] Az Áht. 3. §-a és 7. §-a alapján a központi költségvetési szerv az államháztartás központi alrendszerébe tartozó jogszabályban vagy alapító okiratban meghatározott közfeladat (állami vagy önkormányzati feladat) ellátására létrejött jogi személy, amelynek alaptevékenysége a közfeladat-ellátása, és amely elsősorban költségvetési forrásokból gazdálkodik. A közfeladatok ellátása költségvetési szervek alapításával és működtetésével vagy az azok ellátásához szükséges pénzügyi fedezet részben vagy egészben történő biztosításával valósul meg.
[27] Az Áht. 7/A. § értelmében költségvetési szerv akkor alapítható, ha a közfeladat alaptevékenységként való ellátása ekként biztosítható, a működéséhez szükséges feltételek adottak, az ellátandó feladat hatékonyan teljesíthető és a költségvetési szerv működtetéséhez szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre áll. Az Áht. 8. § (1) bekezdés a) pontja alapján központi költségvetési szerv alapítására az Országgyűlés, a Kormány vagy a miniszter jogosult. Ugyanakkor az Áht. 8/A. §-a úgy rendelkezik, hogy az Országgyűlés vagy a Kormány által alapított költségvetési szerv alapításáról jogszabályban kell rendelkezni.
[28] A fenti jogi szabályozás alapján egyértelműen megállapítható tehát, hogy Szervező kezdeményezésével létrehozandó közfeladatot ellátó szervezet, nemcsak központi államigazgatási szervként, hanem egyben értelemszerűen központi költségvetési szervként is meghatározható.
[29] A népszavazásra javasolt kérdés jelen pontban vizsgált értelmezése kapcsán a Bizottság megállapítása az, hogy a kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következik a kérdésből a tiltott tárgykörként megjelölt törvény – a költségvetési törvény szerkezetének, valamint bevételi és kiadási előirányzatainak – megváltoztatása. A népszavazásra szánt kérdésből ugyanis eredményes népszavazás esetén szükségszerűen következik egy új központi költségvetési szerv létrehozása, amely a költségvetési törvényben jelenleg meghatározottaktól eltérő bevételi és kiadási szerkezetet (új költségvetési sort) tesz indokolttá a közfeladat ellátásához szükséges pénzügyi fedezet biztosítása érdekében.
[30] Ezen felül, mivel a kezdeményezés adománygyűjtésre is jogosulttá tenné az új szervezetet, az átalakítás bizonyosságot elérő valószínűséggel kihatna a költségvetési törvényben meghatározott bevételek főösszegére is. Az Áht. szabályai szerint ugyanis közfeladat akkor állapítható meg, ha a hozzá rendelt forrás is biztosított. A népszavazási kérdés által létrehozott szerv működését azonban a bizonytalan kimenetelű adománygyűjtésre nem lehetne alapítani, így a befolyó adományok a közfeladatra fordítandó, és a költségvetésben előre nem tervezett többletbevételként jelenhetnének meg, amelyek a bevételi főösszeget növelik a tervezett költségvetéshez képest.
[31] A fenti költségvetési átalakítások függetlenek attól, hogy az új államigazgatási szerv önálló fejezetben kap helyet (önálló szabályozó szerv) vagy egyéb államigazgatási szervként a Kormány irányítása alatt álló valamely fejezetben kerül elhelyezésre.
[32] A fent kifejtett jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra szánt kérdésből okszerűen következik, hogy az Országgyűlés a szerv alapításával összefüggésben az aktuális költségvetési törvényt módosítsa, vagy annak megállapított tartalmát az Áht. 33. § (1) bekezdés és (1a) bekezdéseiben foglalt felhatalmazás alapján az Országgyűlés vagy a Kormány egyedi határozatban módosítja.
[33] A Bizottság rögzítette, hogy a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú határozatában is elfoglalt álláspont szerint a költségvetés tartalmának módosítási kötelezettsége miatt az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközés a költségvetési törvény útján való kifejezett módosítása hiányában is fennállhat, ezért az adott kérdés népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[34] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[35] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[36] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2. és Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[37] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[38] Jelen népszavazási kezdeményezés egy olyan államigazgatási szerv létrehozását célozza, amely a terhességmegszakítások megelőzése érdekében „országos szinten felügyeli és koordinálja az állam magzati életet védő tevékenységét”, „és” mindemellett működésének hatékonyabbá tétele érdekében magánadományokat is gyűjt.
[39] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség kapcsán először azt vizsgálta, hogy jelen kérdés sérti-e azáltal a népszavazási egyértelműség követelményét, hogy Szervező kezdeményezése több, egyenként is megválaszolható alkérdésből áll.
[40] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
[41] A Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazási kezdeményezése több egymással nem szükségszerűen összefüggő kérdést foglal magában: egyrészt egy szervezet létrehozására vonatkozik, másrészt a szervezet működésének finanszírozása tekintetében is állásfoglalást várna a választópolgároktól. A Bizottság megítélése szerint az államigazgatási szerv alapfeladatának kijelölése, és a finanszírozásának módja egymástól jelentősen elkülönülő tárgyak, amelyek között nincs közvetlen és okszerű kapcsolat. Mivel a választópolgároknak nincs lehetőségük a feladatellátás és a finanszírozás kérdéseiben részkérdésenként véleményt nyilvánítani, a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
[42] A Bizottság megítélése szerint a kérdés sérti továbbá a jogalkotói egyértelműséget abból a szempontból, hogy nem egyértelmű, milyen típusú államigazgatási szerv létrehozására irányul. A fent már kifejtettek szerint államigazgatási szervet törvény útján az Országgyűlés, illetve rendelettel a Kormány is létrehozhat a kérdésben megjelölt központi feladatok ellátására. Az Országgyűlés vagy a Kormány által alapított államigazgatási szervek jogállása részben eltér, a különbségek mind az irányítást, mind a felelősségi, ellenőrzési rendet érintik, ezért a választás a kezdeményezésben foglalt szakmai feladatok végrehajthatósága szempontjából is érdemi jelentőséggel bírhat. Az eredményes népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettség végrehajthatóságához ennek a választásnak a kérdésből egyértelműen ki kellene kerülnie, mert ennek hiányában a jogalkotó nem tudja eldönteni, pontosan milyen irányú jogalkotási kötelezettség terheli.
[43] A kérdés továbbá azt a téves látszatot is kelti, mintha jelenleg nem lenne a terhességmegszakításokra vonatkozó és a „magzati életet védő” állami intézményrendszer, illetve ennek feladatellátása ne lenne koordinált, szakmailag irányított.
[44] A Bizottság ezzel szemben a magzati élet védelmével kapcsolatos jogi intézményrendszert és szakmai irányító szervezetet vizsgálva az alábbiakat állapította meg.
[45] Az Alaptörvény II. cikke rögzíti, hogy a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg. A fenti védelem megvalósítását már az Alaptörvény rendelkezése előtt is szolgálta a magzati élet védelméről szóló 1992. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Mtv.). Ezen felül a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 2:2. §-a, valamint a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 163. §-a is tartalmaz erre vonatkozó szabályozást. Emellett az Alkotmánybíróság többször is foglakozott az mesterséges terhesség megszakítás szabályainak alkotmányosságával. A testület két legmeghatározóbb döntése a 64/1991. (XII. 17.) és a 48/1998. (XI. 23.) AB határozat volt, amelyek a köztudatban „abortuszhatározatként” váltak ismertté, és amelyek jelentős hatással voltak a hatályos szabályozás tartalmára.
[46] Az Mtv. megállapítja a támogatás és védelem eszközeit és módozatait. Az Mtv. 2. § (1)-(2) bekezdései rögzítik, hogy „[a]z egészség és az emberi élet értékéről, az egészséges életmódról, a felelősségteljes párkapcsolatokról, az emberhez méltó családi életről, az egészségre ártalmatlan születésszabályozási módszerekről szóló oktatás az alap- és középfokú oktatási intézményekben történik. Az állami családvédelmi szolgálat vagy az egészségügyi államigazgatási szerv által engedélyezett családvédelmi szolgálat végzi a tanácsadást, válsághelyzet esetén segítséget ad annak feloldásában, valamint szervezi az oktatási intézményeken kívül a családtervezéssel kapcsolatos ismeretek terjesztését.”
[47] Fentieken túl a törvény rögzíti az állami feladatvállalás legfőbb módozatait is, amelyek szerint „az állam
a) elősegíti a fogamzásgátló készítmények és eszközök rászorultságtól függő kedvezményes igénybevételét, a magzati élet védelmét szolgáló, valamint a fogamzásszabályozást ismertető kiadványok közzétételét és a tömegkommunikáció fórumain való ismertetését;
b) elősegíti az anya, illetve a család egésze számára elérhető, megfelelő szakmai felkészültséggel rendelkező válságkezelő tanácsadás rendszerének fejlesztését, és szabályozza a tanácsadás során az állami, illetőleg a civil szervezetek hatékony együttműködésének feltételeit, formáit;
c) támogatja a magzati élet védelmét szolgáló tevékenységet, szervezeteket, különösen azokat, amelyek anyagi támogatást is nyújtanak az arra rászoruló várandós anyáknak;
d) a munkajogi szabályozás eszközével gondoskodik a várandós anyák fokozott munkahelyi védelméről;
e) valamint a helyi önkormányzat a gyermekjóléti és gyermekvédelmi ellátások biztosításával segíti a várandós anyát és családját a születendő gyermek vállalásában és felnevelésében.”
[48] A terhességmegszakítás lehetőségét az Mtv. 5. §-a teremti meg, amely rendelkezés alapján a terhesség csak veszélyeztetettség, illetőleg az állapotos nő súlyos válsághelyzete esetén, a törvényben meghatározott feltételekkel szakítható meg. Súlyos válsághelyzet az, amely testi vagy lelki megrendülést, illetve társadalmi ellehetetlenülést okoz. Az Mtv. 6. §-a a terhességmegszakítás időbeli korlátozását rögzíti. Az Mtv. 7. §-a és 8. §-a szerint a terhesség megszakítása, ha azt nem egészségi ok indokolja, az állapotos nő írásbeli kérelme alapján végezhető el. Az állapotos nőnek a terhességmegszakítás iránti kérelmét a családvédelmi szolgálat munkatársa előtt személyesen kell előterjesztenie, a terhességet megállapító szülész-nőgyógyász szakorvos által kiállított igazolás benyújtása mellett.
[49] A családvédelmi szolgálat munkatársa a terhességmegszakítási kérelem bejelentését követően – lehetőleg a magzat apja jelenlétében –, tiszteletben tartva az állapotos nő érzéseit és méltóságát, a magzat megtartása érdekében tájékoztatja őt, illetve – az Mtv. 8. § (3) bekezdésében meghatározott esetben – a törvényes képviselőt a gyermek vállalása esetén igénybe vehető támogatási, örökbeadási és egyéb lehetőségekről és feltételekről. Amennyiben a tájékoztatás ellenére a kérelmező a terhességmegszakítás iránti kérelmét továbbra is fenntartja, a családvédelmi szolgálat munkatársa tájékoztatja
„a) a terhességmegszakítás jogszabályi feltételeiről;
b) a terhességmegszakítás körülményeiről, módjáról;
c) a terhességmegszakítást végző egészségügyi intézményekről, valamint
d) a családvédelmi szolgálat segítségnyújtásának lehetőségéről a terhességmegszakítást követően, és egyidejűleg felajánlja segítségét a megfelelő családtervezés érdekében, a fogamzásgátlás személyre szólóan ajánlható módszereinek ismertetésével;
e) a fogamzásgátló eszközök kedvezményes igénybevételének lehetőségéről”.
[50] Az Mtv. továbbá előírja, hogy a terhességmegszakítás csak olyan egészségügyi intézményben végezhető, amely ehhez a jogszabályban megállapított feltételekkel rendelkezik. A terhességmegszakítás elvégzésére, illetve az abban való közreműködésre - az állapotos nő életét veszélyeztető ok kivételével - orvos és egészségügyi szakdolgozó nem kötelezhető. A törvény hangsúlyozza továbbá, hogy „tilos bármilyen eszközzel terhességmegszakításra ösztönözni vagy azt népszerűsíteni”.
[51] Az Mtv. 16/A. §-a továbbá felhatalmazza a Kormányt az állami családvédelmi szolgálat és a családvédelmi szolgálat működésének engedélyezésére vonatkozó részletes szabályok rendeletben történő megállapítására, valamint felhatalmazza az egészségbiztosításért felelős minisztert, hogy rendeletben állapítsa meg a fogamzásgátló eszközök és készítmények rászorultságtól függő kedvezményes igénybevételének feltételeit és a várandósgondozás részletes szabályait.
[52] A mögöttes szervezetrendszert vizsgálva megállapítható, hogy az Mtv.-ben foglalt családvédelmi feladatok ellátására a Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatal népegészségügyi feladatai ellátásáról, továbbá az egészségügyi államigazgatási szerv kijelöléséről szóló 385/2016. (XII. 2.) kormányrendelet (a továbbiakban: R.) 7. § (2) bekezdésében a fővárosi és megyei kormányhivatalok járási hivatalait jelölte ki. A járási hivatalok tevékenységének szakmai irányítását, koordinálását, szakmai felügyeletét a R. 2. § (1) bekezdése alapján a fővárosi és megyei kormányhivatalok látják el.
[53] A R. a fentieken túl gondoskodik központi szinten is a szakmai irányításról és koordinálásról, hiszen az 1. § (1) bekezdése szerint a fővárosi és megyei kormányhivatal népegészségügyi feladatköreivel összefüggésben az Áht. 9. § f)-i) pontjában meghatározott, valamint a törvényességi és szakszerűségi ellenőrzési hatásköröket az egészségügyért felelős miniszter gyakorolja. A miniszter hatáskörei gyakorlásához szükséges döntések szakmai előkészítésében az országos tisztifőorvos közreműködik.
[54] Fentiekben részletesen kifejtett indokok alapján egyértelműen megállapítható, hogy van olyan jogi szabály- és intézményrendszer, amely a terhességmegszakítások csökkentésének érdekében működik, tevékenysége pedig az államigazgatás központi szervei által felügyelt és koordinált. Nem világos ezért, hogy Szervező által felállítani kívánt államigazgatási szervnek pontosan milyen tevékenységet kellene végezni, ahogyan az sem, hogy a hatályos szabályozáshoz képest az eredményes népszavazás tartalmilag mennyiben eredményezne a kérdésben foglaltak szerint hatékonyabb feladatellátást.
[55] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. határozatok). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[56] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ára hivatkozással megtagadta.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[57] A népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) és (3) bekezdésének b) és e) pontjaiban foglalt, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműségi követelménynek, amely okok miatt a Bizottság az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[58] A határozat az Alaptörvény II. cikkén, 8. cikk (2) bekezdésén, (3) bekezdés b) és e) pontján, 15. cikkén, 17. cikk (1) bekezdésén, 23. cikk (1) bekezdésén, a Kit. 2. § c)-e) pontjain, 34. § (1) bekezdésén, 36. § (1) és (3) bekezdésein, a Ksztv. 1-4. §-ain, az Áht. 3. §-án, 7. §-án, 7/A. §-án, 8. §-án, 8/A. §-án, 16. §-án, a Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvény, illetve a Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről szóló 2019. évi LXXI. törvény XLII. fejezet 5. címszám, 1. alcímszámán, az Mtv. preambulumán, 2. §-án, 5-8. §-ain és 16/A. §-án, a Ptk. 2:2. §-án, a Btk. 163. §-án, az Nsztv. 9. §-án, 11. §-án, a R. 1. és 2. §-án és a 7. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. november 20.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke