A Nemzeti Választási Bizottság
410/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a J. L. magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy az időskori megélhetés biztosítása érdekében mind a járulékfizetésre kötelezett foglalkoztatók, mind a biztosítási kötelezettséggel járó munkát végző foglalkoztatottak után fizetendő nyugdíjjárulék, ne csak a nevében, hanem a természete szerint is, ismét járulék – tartalommal rendelkezzen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. október 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. augusztus 28-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 29 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Járulékról szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése tartalmazza az úgynevezett tiltott tárgyköröket, azaz hogy mely kérdésekben nem lehet országos népszavazást tartani. Ezen bekezdés b) pontja alapján a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról nem tartható országos népszavazás.
[7] Jelen népszavazási kérdés megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy a biztosítási kötelezettséggel járó munkát végző foglalkoztatottak után fizetendő nyugdíjjárulék ne csak a nevében, hanem a természete szerint is, ismét járulék – tartalommal rendelkezzen.
[8] A későbbiekben kifejtettek szerint a fenti megfogalmazásnak rendkívül bizonytalan értelmezési tartománya van, azonban annyi bizonyos, hogy Szervező által népszavazásra javasolt kérdés a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) 4. § l) pontjában meghatározott járulék, ezen belül is a nyugdíjjárulék szabályozásának módosítására irányul.
[9] A Tbj. 18. § (1) bekezdés a) pontja alapján a társadalombiztosítási ellátások és a munkaerő-piaci célok fedezetére a biztosított természetbeni egészségbiztosítási járulékot, pénzbeli egészségbiztosítási járulékot és munkaerő-piaci járulékot (a továbbiakban együtt: egészségbiztosítási- és munkaerő-piaci járulék), valamint nyugdíjjárulékot, a kiegészítő tevékenységet folytató egyéni és társas vállalkozó nyugdíjjárulékot fizet. Az (5) bekezdés alapján a járulékokat a járulékalapot képező jövedelem kifizetésekor irányadó járulékmértékek szerint kell megfizetni. A Tbj. 19. § (2) bekezdése alapján a biztosított által fizetendő nyugdíjjárulék mértéke 10 százalék.
[10] A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gstv.) 42. § (1) bekezdése alapján az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja. A (2) bekezdés szerint a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeit a befizetett nyugdíjjárulékok, a foglalkoztatók által e célra fizetett közterhek, a központi költségvetésből biztosított források és a törvényben meghatározott egyéb bevételek képezik. Természetes személy nyugellátás fedezetére, törvényi kötelezettség alapján fizetett járuléka kizárólag a Nyugdíjbiztosítási Alapot illeti meg.
[11] A Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetésének helyét a központi költségvetésen belül jelenleg a Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvény jelöli ki, amely azt a költségvetés LXXI. fejezeteként határozza meg, nullszaldós egyenleggel, 3.451.007,6 millió forint főösszegekkel. (A már kihirdetett, Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről szóló 2019. évi LXXI. törvény szintén hasonló helyzetben határozza meg, a központi költségvetés részeként, annak LXXI. fejezeteként, nullszaldós egyenleggel, 3.587.881 millió forint főösszegekkel.)
[12] Jelen ügyben megfogalmazott népszavazási kérdés a nyugdíjbiztosítási járulék szabályozását kívánja megváltoztatni, amellyel egy ismeretlen időállapotra utal vissza (természete szerint ismét járulék tartalommal rendelkezzen). A hatályos Tbj. 1997. július 25. napja óta szabályozza a nyugdíjjárulékot, ezen időszak alatt számos alkalommal változott a járulék mértéke, a járulékalapot képező jövedelem meghatározása, a járulékot érintő egyedi kivételek szabályozása, azonban változatlan maradt az a lényegi tartalom, amely alapján a társadalombiztosítási jogviszonyban biztosítottként szereplő személy meghatározott jövedelme után meghatározott mértékű járulékot fizet, emellett meghatározott további feltételek teljesülése esetén – a biztosítási jogviszony alapján – a társadalombiztosítás ellátásaira jogosult.
[13] A befizetett nyugdíjjárulék és a társadalombiztosítási nyugellátás közötti összefüggést a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) teremti meg. A Tny. 2. § (3) bekezdése alapján a társadalombiztosítási nyugellátás a nyugdíjjárulék alapját képező kereset, jövedelem összegéhez és az elismert szolgálati időhöz igazodik. A Tny. 4. § h) pontja alapján szolgálati idő az az időszak, amely alatt a biztosított nyugdíjjárulék fizetésére kötelezett volt, illetve megállapodás alapján nyugdíjjárulékot fizetett.
[14] A fenti szolgálati idő – járulékfizetés - nyugellátásra jogosultság konstrukción nyugszik a kérdéskört korábban együttesen szabályozó, a társadalombiztosításról, egységes szerkezetben a végrehajtására kiadott 89/1990. (V. 1.) MT rendelettel című 1975. évi II. törvény is.
[15] Mindezek alapján a nyugdíjjárulék természetének megváltoztatása (egy korábbi időállapotnak való vélelmezett megfelelés kialakítása) szükségszerűen jelenti a fent részletesebben bemutatott, a nyugdíjjárulékot jelenleg szabályozó törvények módosítását, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tilalomba ütközik.
[16] A Bizottság megjegyzi, amennyiben az ismeretlen tartalmú módosítás a nyugdíjjárulékot magába foglaló Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásait, bevételeit vagy mérlegfőösszegét, esetlegesen a jelenlegi átcsoportosítási felhatalmazások központi költségvetésben szabályozott körét érintené, úgy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés már a központi költségvetés tartalmáról szóló törvény módosítási tilalmába is ütközne, amely szintén a 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján tiltott tárgykör.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[17] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[18] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[19] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[20] A népszavazási kérdés lényegi eleme, hogy a biztosítottak után fizetendő nyugdíjjárulék ne csak neve, hanem természete szerint is ismét járulék tartalommal rendelkezzen.
[21] A „járulék-természet” lényege a Bizottság álláspontja szerint nem határozható meg sem a kérdés megfogalmazása, sem a nyugdíjjárulék szabályozásának visszatekintő vizsgálata alapján.
[22] A fent már kifejtettek alapján, a Tbj. és Tny. rendelkezései alapján a társadalombiztosítási jogviszonnyal érintett foglalkoztatottak nyugdíjjárulék fizetésére kötelezettek (jelenlegi mértéke a járulékalapot képező jövedelem 10%-a), a járulékfizetésre kötelezettség alapján szolgálati időt szereznek, amely társadalombiztosítási nyugellátásra jogosít. A nyugellátás mértékének meghatározásában a Tny. rendelkezései alapján a szolgálati idő mellett a járulékalapot képező jövedelem játszik szerepet, azzal arányosan kerül megállapításra.
[23] A szabályozás rendszerét a megelőző, a társadalombiztosításról, egységes szerkezetben a végrehajtására kiadott 89/1990. (V. 1.) MT rendelettel című 1975. évi II. törvény is lényegi vonásait nézve hasonló elvek alapján építette fel, a rendszerszintű eltéréseket csak a magánnyugdíj 1997. évi rendszerbe vezetése eredményezett.
[24] A Bizottság a nyugdíjjárulék szabályozásában nem talált olyan elemet, amely a Szervező által megjelölt „járulék-természet”-tel azonosítható lenne, és a jelenlegihez képest a nyugdíjjárulék fogalmában, a jogintézmény lényegi vonásaiban korábban eltérő rendelkezéseket tartalmazott volna, amelyet a jogalkotó módosított, és amely miatt a jelenlegi nyugdíjjárulék már ne lenne „járuléknak” tekinthető.
[25] A Bizottság külön felhívja a figyelmet, hogy a járulékra, a járulékok körének meghatározásán túl a társadalombiztosítási jogszabályok nem határoznak meg fogalmat, a „járulék-természet” bármely időállapotra vonatkoztatott tartalma is önmagában vitatható, és ezáltal a kérdés egyértelműsége is kizárható.
[26] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[27] Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének milyen pénzügyi, vagy egyéb következményei lennének, mivel a „járulék-természet” tartalma nem szabályozott, és a kérdésből sem derül ki, hogy Szervező milyen fogalmi, tartalmi elemeket ért alatta. A népszavazásra bocsátandó kérdésről tehát úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, a népszavazás sikere milyen változásokkal jár a nyugdíjjárulék szabályozási rendszerében, és ennek milyen társadalmi, pénzügyi, nemzetgazdasági és más hatásaival kellene számolniuk. Így a választópolgárok nem képesek átlátni a döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok.
[28] Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[29] Hasonló módon a jogalkotó számára is homályban marad a tényleges jogalkotási kötelezettség tartalma, hiszen egy jogintézmény jogszabályokban nem meghatározott definíciója alapján a jogintézmény jellemzőit úgy kellene megváltoztatnia, hogy az megfeleljen egy a kérdésben meg nem határozott korábbi időállapot vélt vagy valós tartalmának.
[30] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.
V.
[A határozat indoklásának összegzése]
[31] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjaiban foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésén, (3) bekezdés b) pontján, a Tbj. 4. §-án, 18-19. §-ain, a Tny. 2. §-án és 4. §-án, a 2019. évi költségvetési törvény 1. mellékletének LXXI. fejezetén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Vhr. 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. szeptember 27.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke