A Nemzeti Választási Bizottság
409/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a J. L. magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy a társadalmi szolidaritáson alapuló, egységes állami nyugdíjrendszer, minden magyar állampolgárságú és magyarországi lakóhellyel rendelkező, korbetöltött öregségi nyugdíjas személynek, az időskori létbiztonsága érdekében, biztosítsa a medián nyugdíj hatvan százaléka feletti összegű nyugdíj folyósítását?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. október 14-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. augusztus 28-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 29 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[6] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a magyar állampolgárságú és magyarországi lakóhellyel rendelkező, az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött, öregségi nyugdíjra jogosult személyek öregségi nyugellátásának mindenkori lehetséges legkisebb összege (minimálnyugdíj) az úgynevezett medián nyugdíjszámítási mód alapul vételével kerüljön meghatározásra akként, hogy a minimálnyugdíj ennek a mediánnak a 60 százalékát haladja meg.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy a kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra.
[8] Az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésében rögzíti az időskori megélhetés biztosításának alapjait, kimondva, hogy ezt az állam „a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő.” Az idézett alkotmányos rendelkezés szerint az időskori megélhetés biztosítása az egyén és az állam együttműködése alapján valósul meg úgy, hogy az állam az annak működtetéséhez szükséges hozzájárulásokból nyugdíjrendszert tart fenn, az egyéni öngondoskodást pedig az ennek kereteit adó, önkéntes társadalmi intézmények szabályozásával segíti elő.
[9] Az Alaptörvény 40. cikke alapján az állami nyugdíjrendszer alapvető szabályait a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gstv.) rendezi, míg az öregségi nyugdíj számításának szabályait a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 20-22/A. §-ai tartalmazzák.
[10] Az Országgyűlés a Tny. 101. § (1) bekezdés f) pontjában a Kormányt arra hatalmazta fel, hogy rendeletben állapítsa meg az 1998. december 31-e utáni időponttól megállapításra kerülő öregségi nyugdíj legkisebb összegét. A minimálnyugdíj összegének megállapítására, kiszámításának módjára a törvény további szabályozást, megkötést nem tartalmaz, tehát a jogalkotó Kormány diszkrecionális jogkörben, saját belátása szerint, szakmai és politikai szempontok mérlegelése alapján, szabadon állapítja meg rendeletében a minimálnyugdíj összegét. E törvényi felhatalmazás alapján alkotta meg a Kormány a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X.6.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Vhr.) A Vhr. 11. §-a szerint a 2007. december 31-ét követő, de 2020. január 1-jét megelőző időponttól megállapításra kerülő öregségi teljes nyugdíj legkisebb havi összege 28 500 forint.
[11] A Kúria 2012. december 10-én meghozott Knk.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére figyelemmel vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna”. [Knk.37.807/2012/2. számú végzés]
[12] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[13] A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, legutóbb a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy Knk.37.807/2012/2. számú és az azt megerősítő végzésekben nem az eredeti rendeletalkotási hatáskörben, hanem a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek”. [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés]
[14] Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhetők. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
[15] Jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján az Országgyűlésnek törvényben kellene rögzítenie a minimálnyugdíj meghatározásának módját, amely szerint az úgynevezett „medián nyugdíj” 60%-át meghaladó mértékűnek kell lennie valamennyi arra jogosult öregségi nyugdíjának. Egy ilyen törvényi szabályozás korlátozná, elvonná a Kormánynak a Tny. 101. § (1) bekezdés f) pontja szerinti teljes felhatalmazását a minimál nyugdíj megállapítására, hiszen a törvényi rendelkezés alapján csak a „medián nyugdíj” 60%-át meghaladó mértékben rögzíthetné azt. Egy ilyen szabályozás azt jelentené, hogy az Országgyűlés a korábban a Kormánynak adott teljes felhatalmazás egy részét visszaveszi és maga rögzíti a minimál nyugdíj megállapításának egyes szabályait.
[16] A mindenkori legkisebb öregségi nyugdíj meghatározása a hatályos szabályozás alapján tehát teljes mértékben a Kormány hatáskörébe tartozik, amelyet a Vhr.-ben rögzített. Tekintettel arra, hogy a Vhrt.-t a Kormány törvényi felhatalmazás alapján származékos jogalkotási hatáskörében alkotta meg, ezért a népszavazási kérdés, jelen pontban vizsgált értelmezése alapján nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, ennél fogva az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésbe ütközik.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság továbbá azt is megvizsgálta, hogy a népszavazásra szánt kérdés alapján megalkotandó jogszabály meghozatalára lenne-e hatásköre az Országgyűlésnek, tekintettel arra, hogy az Európai Unióhoz történő csatlakozásunkat (2004. május 1.) követően Magyarországon is alkalmazni kell az Európai Unió szociális biztonsági rendszerekre vonatkozó szabályozását.
[18] Ennek keretében a Bizottság vizsgálta a kérdéssel érintettek személyi körét. Szervező kérdése „minden magyar állampolgárságú és magyarországi lakóhellyel rendelkező, korbetöltött öregségi nyugdíjas személyek” vonatkozásában állapítja meg a kérdésben foglalt kedvezménnyel érintettek körét, azaz a kérdésben két konjunktív, tehát egyidejű megvalósulást kívánó feltételt szab. Ez azt jelenti, hogy sikeres és eredményes népszavazás esetén a magyar állampolgárságú, de magyarországi lakóhellyel nem rendelkező; a külföldi állampolgárságú, de magyarországi lakóhellyel rendelkező, valamint a külföldi állampolgárságú és magyarországi lakóhellyel sem rendelkező korbetöltött öregségi nyugdíjas személyek nem lennének jogosultak a medián nyugdíj hatvan százaléka feletti összegű nyugdíj folyósítására.
[19] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság először a diszkrimináció tilalmának a közösségi jogrendben való szabályozását tekintette át. Az antidiszkriminációs jogba azok a jogszabályok és intézmények tartoznak, amelyeknek célja, hogy védelmet biztosítsanak a hátrányos megkülönböztetéssel szemben. Az esélyegyenlőség politikája magában foglalja azokat a jogi eszközöket, amelyeknek a célja, hogy a védett tulajdonsággal rendelkezők is egyenlő eséllyel érvényesüljenek. Az egyén védett tulajdonságának nevezzük azt a tulajdonságát, amelyet nem lehet relevánsnak tekintetni az eltérő bánásmód szempontjából. Az európai antidiszkriminációs jogforrások mint az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) és az Emberi Jogok Európai Chartája meghatározzák a védett tulajdonságok listáját, amelyben szerepel az állampolgárság is.
[20] Az EUMSZ 18. cikke az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés általános tilalmát írja elő és lehetővé teszi rendes jogalkotási eljárás keretén belül az uniós jogi aktusok elfogadását az állampolgárságon alapuló diszkrimináció tilalma érdekében. Az Európai Unió Bírósága a Cowan ügyben kifejtette, hogy az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés tilalma a közösségi jog által szabályozott helyzetben lévő személyekre vonatkozóan a tagállam állampolgáraival teljes mértékben egyenlő bánásmódot követel meg. Az Alapjogi Charta szintén tartalmaz rendelkezéseket az egyenlőség elvének védelmével kapcsolatban. A 21. cikk (2) bekezdése szerint „[a] Szerződések alkalmazási körében és az azokban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül, tilos az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés”.
[21] Az uniós diszkrimináció-tilalom további fontos szabálya, hogy az nem alkalmazható a tisztán tagállami tényállásokra, mivel a tilalom az Uniót és a tagállamokat kötelezi, de ez utóbbiakat csak az uniós joggal összefüggő tevékenységük kapcsán. Ezen túl figyelembe kell venni azt is, hogy a diszkrimináció-tilalom nem abszolút tilalom, lehetőség van a kimentésre, feltéve, hogy azt objektív célok és körülmények indokolják, továbbá az intézkedés megfelel a szükségesség és arányosság követelményének.
[22] Az európai unió más tagállamának állampolgárai, akik sem magyar állampolgársággal, sem magyarországi lakóhellyel nem rendelkeznek, az uniós polgárokat megillető szabad mozgás és tartózkodás joga alapján jogosultak más tagállamba belépni, ott tartózkodni és valamilyen gazdasági tevékenységet folytatni. A 2004/38/EK irányelv (a továbbiakban: Szabad Mozgás irányelv) alapján valamennyi uniós polgárt megilleti a tartózkodás joga egy másik tagállam területén többek között, ha munkavállaló vagy önálló vállalkozó, azaz gazdaságilag aktív.
[23] Az EUMSZ 45. cikk (1)-(2) bekezdései előírják, hogy az Unión belül biztosítani kell a munkavállalók szabad mozgását és a munkavállalók szabad mozgása magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében.
[24] A szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, az Európai Parlament és a Tanács 2004. április 29-i 883/2004/EK Rendelete (a továbbiakban. Rendelet) a több uniós országban is dolgozó személyek nyugdíj-megállapításával kapcsolatos szabályokat tartalmaz. Ennek 4. cikke rögzíti, hogy eltérő rendelkezés hiányában a Rendelet hatálya alá tartozó személyeket bármely tagállam jogszabályai szerint ugyanolyan jogok illetik meg, és ugyanolyan kötelezettségek terhelik, mint az adott tagállam állampolgárait. A Rendelet személyi hatálya a tagállamok állampolgáraira, egy tagállamban lakóhellyel rendelkező hontalanokra és menekültekre - akik egy vagy több tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak vagy tartoztak -, valamint ezek családtagjaira és túlélő hozzátartozóira terjed ki. A Rendelet 5. cikke az ellátásokkal, jövedelmekkel, tényállásokkal és eseményekkel kapcsolatos egyenlő bánásmód követelményét rögzíti.
[25] A hatályos szabályozás szerint azoknak az uniós állampolgároknak, akik életük folyamán több uniós országban is dolgoztak, annak a tagállamnak a nyugdíjhatóságához kell fordulniuk a nyugdíjjogosultság megállapítása érdekében, ahol élnek, vagy ahol utoljára dolgoztak. Ez a tagállam dolgozza majd fel a kérelmüket és gyűjti össze a befizetett nyugdíjjárulékokról szóló adatokat az összes olyan országból, ahol az uniós polgár dolgozott. A nemzeti nyugdíj folyósításához természetesen szükséges az is, hogy az uniós polgár elérje abban az uniós országban érvényes hivatalos nyugdíjkorhatárt ahol él vagy ahol utoljára dolgozott.
[26] Mindezek alapján megállapítható, hogy egy uniós állampolgár, aki pl. rendelkezik magyarországi lakcímmel és a Tny. szabályai szerint elegendő szolgálati időt szerzett az öregségi nyugdíjhoz és elérte a szükséges nyugdíjkorhatárt is, és a magyarországi nyugdíjbiztosítási szervhez fordul a nyugdíjjogosultság megállapítása érdekében, a népszavazás által megalkotni kívánt jogi szabályozás alapján nem lenne jogosult a medián nyugdíj hatvan százaléka feletti nyugdíj folyósítására, mivel nem magyar állampolgár. Ezen állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tekintetében azonban a kérdésből nem derül ki az az objektív cél, illetve körülmény, ami igazolná a megkülönböztetés jogosságát. Mindezek alapján a kérdésben foglalt cél megvalósítása túlmutat a hazai szabályozás módosításának szükségességén, az uniós szabály változtatását is igényelné. A hatályos uniós jogszabályi rendelkezések módosítására viszont csak az erre megszabott eljárásban az uniós intézmények jogosultak, az Országgyűlés nem. A népszavazási kérdés tehát ezen okból kifolyólag sem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, ennél fogva ezért is az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésbe ütközik.
IV.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[27] A Nemzeti Választási Bizottság továbbá azt is vizsgálta, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettség, amely az öregségi nyugdíj legkisebb összegének emelését eredményezi hatást gyakorol-e a hatályos, illetve a jövőbeni költségvetésre, és ez az érintettség közvetlen, illetve jelentős-e.
[28] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról.
[29] A központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Bizottság az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX.24.) AB határozatát vette alapul, amely határozat megerősítette az 58/2007. (X.1.) AB határozatban foglalt gyakorlatot, amely szerint „jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. Ez a különbségtétel az Alkotmányon alapul: a bevételi oldalt illetően az Alkotmány a bevételeket meghatározó adókról, illetékekről, vámokról szóló törvényekről egyszer és mindenkorra tiltja külön a népszavazást, míg más bevételek, illetve a kiadási oldal védelme csupán valamely, már elfogadott költségvetés időtartamára szólna, az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja szó szerinti értelme mellett. Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat” (ABH 2007, 676.).
[30] Az 58/2007. (X.1.) AB határozat további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, a 33/2007. (VI. 6.) AB határozat és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat:
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[31] Az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI.29.) AB határozatában is értelmezte az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában található kizárt tárgykört, amelyet az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése b) pontja lényeges változtatás nélkül vett át. A szóban forgó AB határozat hangsúlyozta, hogy „az alkotmányi felsorolásból következik, hogy a szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. A kizárt tárgykört tartalmazó rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A határozat továbbá azt is megállapította, hogy „az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az Nsztv. 14, § (2) bekezdése szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről” (ABH 2001, 392.).
[32] A Gstv. 40. § (3) bekezdése kimondja, hogy az állam garantálja az állami nyugdíjak kifizetését, a 42. § (1) bekezdésében pedig rögzíti, hogy az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja. A Tny. 2. § (2) bekezdése erre vonatkozóan tartalmazza, hogy amennyiben a Nyugdíjbiztosítási Alap tervezett kiadásai meghaladják a bevételeket, a központi költségvetés a különbség összegét előirányzatként biztosítja.
[33] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvény (a továbbiakban: 2019. évi költségvetési törvény), valamint a Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről szóló 2019. évi LXXI. törvény (a továbbiakban: 2020. évi költségvetési törvény) is azonos számú fejezetben tárgyalja a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeit és kiadásait (LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap). Jelenleg mind a 2019. évi, mind a 2020. évi költségvetési törvény 1. melléklet, LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap fejezet, 2. címszám, 1. „Nyugellátások” alcímszáma alatt tartalmaz kiadási előirányzatot az öregségi nyugdíjjal kapcsolatban.
[34] A népszavazásra javasolt kérdés jelen pontban vizsgált értelmezése kapcsán a Bizottság megállapítása az, hogy a kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következik a kérdésből a tiltott tárgykörként megjelölt törvény – a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszege – megváltoztatása. A népszavazásra szánt kérdésből ugyanis eredményes népszavazás esetén szükségszerűen következik a nyugdíjak emelése, a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben.
[35] A Magyar Államkincstártól (a továbbiakban: MÁK) kapott tájékoztatás szerint 2019. szeptember hónapban a medián nyugdíj összege 107 830 forint volt. A népszavazásra javasolt kérdés alapján végzett számítások szerint a medián összeg hatvan százaléka 64.698 forint. Ez az az összeg, amelyet – a hatályos 28 500 forint helyett – a mindenkori minimálnyugdíj összegének meg kellene haladnia egy eredményes és sikeres népszavazást követően. A MÁK további tájékoztatása szerint 2019 szeptemberében 2 038 321 fő kapott öregségi nyugdíjat. A medián összeg alatti nyugellátásban 155 663 fő részesült.
[36] A MÁK adatai alapján tehát 155 663 fő esetében lenne szükséges a nyugdíjak korrekciója a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben, amely éves szinten több milliárd forintos többletköltséggel terhelné meg az államháztartást.
[37] A fent kifejtett jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra szánt kérdés közvetlenül a költségvetésre vonatkozik, így ez az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközik, ezért népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[38] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[39] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[40] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[41] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[42] A népszavazásra javasolt kérdés vizsgálata kapcsán a Bizottság megállapította, hogy a kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményének megfelel, hiszen egy eredményes népszavazással hozott döntés alapján keletkező jogalkotási kötelezettséggel kapcsolatban ugyanis az Országgyűléstől elvárható, hogy birtokában legyen a megfelelő szabályozási technika megválasztására vonatkozó szaktudásnak.
[43] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy az több okból sem felel meg a fentiekben hivatkozott kúriai végzésekben meghatározott kritériumoknak.
[44] A népszavazásra javasolt kérdés „a medián nyugdíj hatvan százaléka feletti összegű nyugdíj folyósításáról” fordulatot használja, konkrét összeg megjelölése nélkül. A választópolgárok számára azonban ebből nem derül ki, hogy „a medián nyugdíj” kifejezés pontosan mit is takar, ez az összeg hogyan is kerül kiszámításra.
[45] A medián nyugdíj egy statisztikai jellegű szakkifejezés, amely az öregségi nyugdíjas sokaság középső tagjának (medián) a Nyugdíjbiztosítási Alapból főellátásként folyósított havi öregségi nyugdíját jelenti. A medián nyugdíj tehát egyfajta közép meghatározása, vagyis az az összeg, amelynél ugyanannyian kapnak többet, mint amennyien kevesebbet.
[46] A népszavazásra javasolt kérdés vizsgálata kapcsán a Bizottság rögzíti, hogy a medián nyugdíj kifejezés, annak jelentése és kiszámítási módja a választópolgárok jelentős részének nem egyértelműen meghatározható, illetve értelmezhető. Mindez pedig azt eredményezheti, hogy a kérdésben folytatott aláírásgyűjtés, illetve a kezdeményezésben tartott népszavazás esetén nem lennének tisztában azzal, hogy mit is támogatnak.
[47] A Bizottság továbbá azt is megállapította a kérdés vizsgálata kapcsán, hogy a medián nyugdíj kifejezést sem a Tny. sem a Vhr. nem tartalmazza. A már hivatkozott Tny. jogszabály 20. § (3) bekezdése az öregségi teljes nyugdíj, a 18. § (3) bekezdése pedig az öregségi résznyugdíjról rendelkezik. Ez utóbbinak nincs jogszabályban meghatározott minimumösszege szemben az öregségi teljes nyugdíjjal, amely viszont a 20. § (3) bekezdése alapján nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj külön jogszabályban meghatározott legkisebb összegénél. Ennek alapján a népszavazásra bocsátandó kérdés abban a tekintetben is félrevezető, hogy nem határozza meg, hogy a medián nyugdíj a fent meghatározott nyugdíj kategóriákhoz képest hol helyezkedik el, illetve mit takar.
[48] A fentieken túl a Bizottság álláspontja szerint a kérdés bár a társadalom széles rétegét érinti, figyelemmel a korábban említett 2018-as adatra, amely szerint nyugdíjban és egyéb ellátásban 2,6 millió fő részesül, valójában olyan bonyolult szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó, a nyugdíjszámítás és az aktuális nemzetgazdasági szempontokat egyaránt figyelembe vevő, értékelő és átlátó szemléletre, tudásra lenne szükségük, amely alapvetően nem elvárható.
[49] Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének milyen pénzügyi, vagy egyéb következményei lennének. A népszavazásra bocsátandó kérdésről tehát úgy kellene a döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, hogy a népszavazás sikere milyen változásokkal jár a nyugdíjrendszerben, és ennek milyen társadalmi, pénzügyi, nemzetgazdasági és más hatásaival kellene számolniuk. Így a választópolgárok nem képesek átlátni a döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok.
[50] Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[51] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.
VI.
[A határozat indoklásának összegzése]
[52] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a III-VI. pontban meghatározott értelmezési tartomány alapján nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében és a 3. cikk b) pontjaiban foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[53] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésén, (2) bekezdés és (3) bekezdés b) pontján, a XIX. cikk (4) bekezdésé és a 40. cikkén, a Gstv. 40. § (3) bekezdésén és 42. § (1) bekezdésén, a Tny. 2.§ (2) bekezdésén és a 20-22/A. §-ain, a 101. § (1) bekezdés f) pontján, a 2019. évi költségvetési törvény 1. mellékletének LXXI. fejezetén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Vhr. 11. §-án, a 883/2004 EGK-rendeleten, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. szeptember 27.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke