A Nemzeti Választási Bizottság
3/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Heltai László magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy a településeken beépíthető földterületek nagysága csak úgy bővíthető, ha ugyanazon településrendezési döntés eredményeként a beépíthető területtel azonos nagyságú új zöldterület, gyep, vizes élőhely vagy erdőterület kialakítása, rekonstrukciója is megtörténik?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. január 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. december 11-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 33 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 31 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[6] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[7] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés törvényben szabályozza, hogy a településeken beépíthető földterületek nagysága kizárólag akkor növelhető, ha ugyanazon településrendezési döntés eredményeként a beépíthető területtel azonos nagyságú új zöldterület, gyep, vizes élőhely vagy erdőterület kialakítása, rekonstrukciója is megtörténik.
[10] Az épített környezet alakításával és védelmével kapcsolatos alapvető követelményeket, eszközöket, jogokat és kötelezettségeket, továbbá az ezekkel kapcsolatos feladatokat, hatásköröket és hatósági jogköröket az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) tartalmazza.
[11] Az Étv. 6. § (1) bekezdése a törvény és végrehajtási rendeleteinek keretei között ugyan, de a települési önkormányzatok hatáskörébe utalja az épített környezet, a település tervszerű alakítása és védelme érdekében a településfejlesztési és településrendezési feladatok ellátását. E feladatok tekintetében az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) kormányrendeletet (a továbbiakban: OTÉK) 1. § (1) bekezdése az alábbi rendelkezést tartalmazza: „területet használni, építmény elhelyezésére felhasználni, telket alakítani, építés alapjául szolgáló tervet elkészíteni, építményt építeni, átalakítani, bővíteni, felújítani, helyreállítani, korszerűsíteni, elmozdítani vagy lebontani, továbbá az építmény rendeltetését megváltoztatni” kizárólag az OTÉK, valamint a helyi építési szabályzat rendelkezései szerint szabad. A helyi építési szabályzat a törvény fogalom-meghatározása szerint pedig nem más, mint „az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító települési (fővárosban a kerületi) önkormányzati rendelet, a Duna-parti építési szabályzat és a Városligeti építési szabályzat” (Étv. 2. § 11. pont), amely rendeletek tartalma a helyi sajátosságok szerint változik területi egységenként.
[12] Az Étv. 7. §-ának (2) bekezdése rendelkezik a településfejlesztés és a településrendezés céljáról és alapvető követelményeiről. Ennek értelmében „biztosítani kell a területek közérdeknek megfelelő felhasználását a jogos magánérdekekre tekintettel, figyelembe kell venni a környezet-, a természet- és a tájvédelem szempontjait, a tájhasználat, a tájszerkezet és a tájkép formálásának összehangolt érdekeit, különös tekintettel a víz, a levegő, a talaj, a klíma és az élővilág védelmére, valamint a zöldfelület-, környezet- és természetkímélő fejlesztések támogatását”. Ugyanezen szakasz (3) bekezdésének b) pontja szerint pedig a (2) bekezdésben foglaltak érvényesülése - különösen a természet- és a környezetvédelem, az erdők és a felszíni és felszín alatti vizek védelme, az ár- és belvízvédelem, valamint a termőfölddel és a területekkel való takarékos bánás - érdekében érvényt kell szerezni annak, hogy az újonnan beépítésre szánt területek kijelölésével egyidejűleg a település közigazgatási területének biológiai aktivitás értéke az átminősítés előtti aktivitás értékhez képest, az e törvény végrehajtására kiadott jogszabályokban meghatározottak szerint nem csökkenhet.
[13] Az OTÉK 9. §-a szerint gondoskodni kell arról, hogy a településen egységes zöldfelületi rendszer alakuljon ki a települési zöldterületekből, erdőkből, illetve az egyes telkek zöld növényzettel fedett részeiből. A település zöldfelületi rendszerének részletes szabályozásáról a helyi építési szabályzatokban kell gondoskodni, a zöldfelületek megóvására, illetve kialakítására irányuló előírásokkal.
[14] A fent ismertetett szabályozás alapján látható, hogy Szervező által országos népszavazás útján szabályozni kívánt tárgykör igen összetett jellegű, amelynek alapját az Étv., kötelezően alkalmazandó részletszabályait az OTÉK, míg a települési sajátosságoknak megfelelő rendszerét a települési önkormányzatok helyi építési szabályzatai határozzák meg.
[15] Az országos településrendezési és építési követelményeket tehát egy igen szerteágazó, hierarchikusan felépülő és meglehetősen összetett szabályozási rendszer határozza meg. Az alapvető követelményeket, fogalmakat tartalmazó Étv.-n és az általános részletszabályokat rögzítő OTÉK-en túl Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdése is tartalmaz előírást a tárgykörre vonatkozóan, amikor a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok között nevesíti a településfejlesztést és a településrendezést. Ennek megfelelően és a helyi sajátosságok figyelembevételével jelenleg számtalan hatályos települési és fővárosi kerületi helyi építési szabályzat konkretizálja e tevékenységet.
[16] Mindezek alapján megállapítható, hogy a településrendezés egy igen komplex folyamat, melynek célja a település fenntartható fejlődésének biztosítása, és a települési környezet állapotának javítása. A célt településrendezési eszközök, településrendezési tervek megalkotásával lehet elérni, amelyek megalkotása az egyes önkormányzatok döntési kompetenciája. A Bizottság álláspontja szerint a kérdés bár a társadalom széles rétegét érinti, valójában olyan bonyolult szakpolitikai kérdést hordoz, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó, a településrendezés, településfejlesztés és az építésügyre vonatkozó, annak működésével, hátterével, és tájegységenként az eljárást befolyásoló jellemzőivel kapcsolatos szempontokat egyaránt figyelembe vevő, értékelő és átlátó szemléletre, tudásra lenne szükségük, amely alapvetően nem elvárható. Ezért a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igennel vagy nemmel szavazás esetén döntésének milyen következményei lennének. Így a választópolgárok nem képesek átlátni a döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség következményei ne legyenek beláthatatlanok.
[17] Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[18] A kérdés választópolgárok általi megértését alapvetően gátolja annak mondatszerkesztése is, mivel az rendkívül hosszú, és igen összetett. Értelemzavaró a tartalomra vonatkozóan használt „kialakítása, rekonstrukciója” kitétel is. Ezzel összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal az Alkotmánybíróság 169/2011. (XII. 21.) AB határozatában foglaltakra, amely szerint „[a] választópolgári egyértelműség követelménye szerint népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie, arra a választópolgárnak „igen”-nel vagy „nem”-mel kell tudnia válaszolni. Ebből következően a túl bonyolult, érthetetlen, értelmezhetetlen, félreérthető vagy félrevezető kérdés nem tekinthető egyértelműnek.” (ABH 2011.,1305, 1308)
[19] A kérdés közérthetőségét tovább gyengíti, hogy a kérdés azt a téves látszatot kelti, mintha a települések közigazgatási területének a beépített, illetve a további beépítés céljára szolgáló területrészei szabadon növelhetőek lennének. Holott a településeken, adott helyi építési szabályzat szerinti meghatározás alapján beépítésre szánt és beépítésre nem szánt területek vannak, ez utóbbiba tartoznak a település közigazgatási területének a zöldterületi, a közlekedési, a mezőgazdasági, az erdőművelési, illetőleg az egyéb célra szolgáló részei (Étv. 2. § 2. pont). A település közigazgatási határainak meghatározottsága okán értelemszerűen nem bővíthető szabadon a beépítésre nem szánt terület nagysága. Ugyanakkor nem világos, hogy ha a beépítésre szánt, de még be nem épített terület beépítése történne, azt hogyan lehetne ellensúlyozni, milyen módon és hol kellene zöld területet kialakítani, akkor, ha már nincs ugyanannyi beépítésre nem szánt terület. Ez esetben nem lehetne beépíthetővé nyilvánítani a területet, noha az a beépítésre szánt terület körébe tartozik, vagy esetleg egy már beépített területet kellene zöld területté, vagy egyéb a kérdésben szereplő területté alakítani.
[20] Fentiek miatt megállapítható, hogy azáltal, hogy a kérdés hosszú, túlbonyolított, értelemzavaró, annak pontos megértése nem elvárható valamennyi választópolgártól. A megértési nehézségből adódóan a választópolgár a kérdésben tartott népszavazás alkalmával nem lenne tisztában azzal, hogy pontosan miről szavaz, illetve hogy döntése valójában milyen következményekkel fog járni. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[21] A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a népszavazásra javasolt kérdésben használt fogalmak, így a „földterületek” és a „településrendezési döntés eredményeként” szófordulatok a választópolgárok jelentős részének nem egyértelműen meghatározhatók, illetve értelmezhetők. Az Étv. fogalom-meghatározásában a „telek” fogalommal azonosítható, amely egy helyrajzi számon nyilvántartásba vett földterület, így csak valószínűsíthető, hogy Szervező a telkek beépíthetőségének korlátozására törekszik. A „településrendezési döntés eredményeként” szófordulatok alapján pedig nem világos, hogy az „eredményt” mely szervnek, vagy személynek és milyen eljárás szerint kellene megvalósítania. Mindez pedig azt eredményezheti, hogy a választópolgárok a kérdésben folytatott aláírásgyűjtés, illetve a kezdeményezésben tartott népszavazás esetén nem lennének tisztában azzal, hogy mit is támogatnak.
[22] Fentiekben kifejtett indokolás alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[23] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén, az Étv. 6. § (1) bekezdésén, a 7. § (2) és (3) bekezdésén, a 62. § (1) bekezdés 5. és 6. pontjában, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, az OTÉK 1. § (1) bekezdésén, a 6. §-án, a 9. §-án, a 9/A. §-án, valamint a 2. és az 5. számú mellékletén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. január 9.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke