A Nemzeti Választási Bizottság
28/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság A Haza Nem Eladó Mozgalom Párt (5711 Gyula, Fehér-Körös u. 69., rövidített név: A Haza Pártja) elnöke Kásler Árpád (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozza a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„- Egyetért-e Ön azzal, hogy azok a politikai pártok, amelyek az elmúlt és a jövőbeni országgyűlési választások során egymást követő két választáson pártszövetségben mérettették, vagy mérettetik meg magukat és az elért eredmény következtében költségvetési támogatásban részesültek, vagy részesülni fognak, a soron következő választáson ne indulhassanak pártszövetségben?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. május 25-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Szervező – a bírósági nyilvántartás szerint képviseleti joggal rendelkező Kásler Árpád útján – 2016. április 18-án 8 óra 27 perckor 26 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) 2016. április 13-án kelt NAIH-97505/2016. számú határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított öt napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról. Ezen tiltott tárgykör az érintett tartalmú népszavazási kérdések esetében abszolút akadálynak minősül. Ezen okból nincs mód olyan kérdésben népszavazást kezdeményezni, mely az Országgyűlésre olyan kötelezettséget róna, hogy a hivatkozott törvények tartalmát módosítsa.
Az országgyűlési képviselők választásáról rendelkező legfontosabb anyagi jogi szabályokat az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (továbbiakban: Vjt.) tartalmazza. A Vjt. 8. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési képviselők választásán pártlistát az a párt állíthat, amely - legalább kilenc megyében és a fővárosban - legalább huszonhét egyéni választókerületben önállóan jelöltet állított. Ugyanezen § (2) bekezdése szerint két vagy több párt közös egyéni választókerületi jelöltek alapján - ugyanazon pártok részvételével - közös pártlistát állíthat, (3) bekezdése szerint pedig párt csak egy - önálló vagy közös - pártlista állításában vehet részt. A Vjt. a közös pártlista állítása kapcsán további előírásokat, illetve feltételeket nem tartalmaz. A Szervező által benyújtott népszavazási kérdésben megjelölt „pártszövetségben” történő megmérettetés pontos tartalma a kérdés szövegezése alapján nem állapítható meg egyértelműen, azonban Szervező szándéka feltehetően a Vjt. pártlista állítására vonatkozó szabályainak módosítására irányul oly módon, hogy annak szabályait szigorítaná illetve korlátozná.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés a hivatkozott választások esetében a jelöltté váláshoz további feltételeket szabna azáltal, hogy a pártok esetében a korábbi országgyűlési választásokon történő indulás körülményei és az annak eredményeképp kapott költségvetési támogatás alapján (két országgyűlési választáson állított közös pártlista) megtiltaná egyes jelölő szervezetek számára a közös pártlistán történő indulást.
A fent kifejtettek alapján a kérdés támogatottsága esetén, az abban tartott érvényes és eredményes országos népszavazás eredményeképp az Országgyűlés a Vjt. rendelkezéseinek módosítására kényszerülne. Az Alaptörvény fent hivatkozott, 8. cikk (3) bekezdés c) pontja alapján azonban e törvény módosítására népszavazás útján nem kerülhet sor, ezért az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megtagadásának van helye.
III.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország független, demokratikus jogállam. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (továbbiakban: Jat.) 2. § (2) bekezdése szerint jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
Az Alkotmánybíróság 34/2014 (XI. 14.) számú határozatában (továbbiakban: Abh.) - megerősítve az először a 34/1991. (VI. 15.) ABH határozatban kifejtett, és azóta követett gyakorlatát - megállapította, hogy „ Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely – egyebek között – megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek.” (ABH 2014 964, 988)
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes országos népszavazás esetén azon pártok, amelyek korábban két egymást követő országgyűlési képviselők választásán közös listát állítottak és ennek alapján költségvetési támogatásban részesültek, a jövőre nézve ki lennének zárva ennek a lehetőségéből. Az érintett pártok azonban a korábbi országgyűlési választásokat megelőző jelölt,- és listaállítás során nem számolhattak azzal, hogy a közös lista állítására vonatkozó döntésük folytán a jövőben hátrány érné őket. Egy érvényes és eredményes népszavazás a fent hivatkozott jogalanyok számára egy, az alkotandó jogszabály hatálybalépése előtt hozott döntésük következtében állapítana meg joghátrányt, amely jogkövetkezményt nem láthatták előre.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fent kifejtettek következtében sérül a Jat.-ban és az Abh.-ban kifejtett, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára vonatkozó alapelv, amely magával vonja az Alaptörvény fent hivatkozott B) cikk (1) bekezdésében meghatározott, a jogállamiságra vonatkozó alkotmányos alapelv sérelmét is.
A fent hivatkozottak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy egy érvényes és eredményes országos népszavazás esetén a választópolgárok népszavazáson kifejtett akarata, és az Alaptörvény hivatkozott B) cikk (1) bekezdése között ellentét állna fenn. Ezt az ellentétet a jogalkotó kizárólag az Alaptörvény érintett rendelkezéseinek módosításával tudná feloldani. Ebben az esetben azonban az országos népszavazás eredménye az Alaptörvény hatályos rendelkezéseinek módosítása lenne, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint. A jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdésben ezen okból sem tartható országos népszavazás.
IV.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely döntés a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak konkrét, országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Ennek, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott, népszavazási egyértelműség követelményének a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles. A jogalkotói egyértelműség azért kívánja meg, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli, mert az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint „[a]z érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező”. A hitelesítési eljárás keretében, a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, úgynevezett népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. Tekintettel arra, hogy az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme, a kezdeményezés benyújtóját, a szervezőt, felelősség terheli abban, hogy milyen kérdésben kíván népszavazást kezdeményezni.
Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az alábbiak miatt nem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben szereplő „pártszövetség” kifejezés jelentése nem egyértelmű a választópolgár számára, mivel a Vjt.-ben meghatározott közös pártlistán kívül jelentheti többek között az országgyűlési választásokra vonatkozó „szövetséget” mint a pártok közötti informális megállapodást, illetve több párt tagjai által egy adott választáson történő indulás céljára közösen alapított pártot. Ezen okból a választópolgár számára nem egyértelmű, hogy a döntésével milyen alanyi kör számára és milyen tartalommal korlátozná a választási együttműködés lehetőségét.
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 490/2007. (XII. 18.) OVB határozatát helybenhagyó 70/2008 (IV. 30.) AB határozatában (továbbiakban: Abh.) vizsgálta az egyértelműség követelményét összetett mondatokból álló részkérdések esetében. Az Abh. megállapította az egyértelműség hiányát abban az esetben, amikor „két részkérdés közötti ellentmondás pedig abban ragadható meg, hogy a választópolgár nem tud egyértelmű igennel vagy nemmel válaszolni mindkettőre” (ABH 2008 627, 632). A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés többszörösen összetett, több tagmondatból áll, ezért értelemzavaró, mivel nem lehetséges a választópolgár számára, hogy a kérdésre egyértelműen igennel vagy nemmel válaszoljon. A kérdés ezen okból sem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kérdés szövegezéséből adódóan a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy egy érvényes és eredményes országos népszavazás kizárólag a két egymást követő országgyűlési választáson azonos közös listán induló pártokat zárja ki a közös, „pártszövetségben” indulásból, vagy azon pártokat is, amelyek ugyan két egymást követő választáson közös pártlistát állítottak, de a pártlista állítására a két választáson különböző pártokkal együttműködve került sor. A fentiek alapján az Országgyűlés nem képes meghatározni az őt terhelő, jogalkotásra irányuló kötelezettség pontos tartalmát, ezért a kérdés ezen okból sem felel meg az egyértelműség népszavazásban alkalmazandó követelményének.
V.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontjában foglalt tiltott tárgyköröket érint. Ezenfelül a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének sem felel meg.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a kérdés hitelesítését - az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva - megtagadta.
VI.
A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontján, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 6. § (1) bekezdésén, 9. §-án, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. május 10.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke