A Nemzeti Választási Bizottság
25/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Kendernay János Zsigmond magánszemély (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
,,Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés fogadjon el olyan klímatörvényt, amely előírja, hogy Magyarországon 2030-ig legalább 3000 MW összesített beépített kapacitással rendelkező szélerőművet kell létesíteni?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. március 20-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2020. február 14-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 20 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül valamennyi megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[6] Jelen népszavazási kezdeményezés megfogalmazott célja szerint arra irányul, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy Magyarországon 2030-ig legalább 3000 MW összesített beépített kapacitással rendelkező szélerőművet kelljen létesíteni.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy a kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettségeket róna a törvényhozóra.
[8] Az Alaptörvény már a Nemzeti Hitvallásban kimondja a természet és az ember alkotta értékek, valamint a természeti erőforrások gondos hasznosítása mellett a jövő nemzedékek életfeltételeinek védelmét, a P) cikk (1) bekezdésében pedig deklarálja a természeti erőforrások védelmét, alapvető kötelezettségként előírva a jelenlegi értékek fenntartását az állam és mindenki számára.
[9] A szélerőmű mint energiatermelésre alkalmazott villamosmű kialakításának és működésének szabályozása a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: VET) rendelkezésein alapul.
[10] A VET 7. § (1) bekezdése szerint saját üzleti kockázatára - a 7/B. §-ban foglalt eltéréssel - bárki létesíthet új termelő kapacitást a törvényben és a külön jogszabályokban meghatározottak szerint. A saját befektetői kockázaton alapuló általános létesítési és engedélyezési eljárások tekintetében a népszavazási kérdésben nevesített szélerőművek tekintetében szabott kivételt a jogalkotó. A 7/B. § (1) bekezdésében a Kormányt hatalmazta fel arra, hogy a villamosenergia-rendszer várható teljesítményének egyensúlyára figyelemmel rendeletben határozza meg az adott naptári évre vonatkozóan - a háztartási méretű kiserőművek és a villamosműhöz nem csatlakozó kiserőművek kivételével - a szélerőművek, illetve szélerőmű parkok építésére és használatbavételére kiadható hatósági engedélyek számát és az engedélyezhető szélerőművek, illetve szélerőmű parkok teljesítményét.
[11] Ezen kívül a VET további korlátozása, hogy a háztartási méretű kiserőművek és a villamosműhöz nem csatlakozó kiserőművek kivételével szélerőművek, illetve szélerőmű parkok nem létesíthetők a világörökségről szóló 2011. évi LXXVII. törvényben meghatározott világörökségi területen és a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvényben meghatározott védett természeti területen. A VET előírja továbbá, hogy a villamosenergia-rendszer szabályozhatósága és biztonságos működése érdekében, valamint a műszakilag korlátozott lehetőségekre való tekintettel - a háztartási méretű kiserőművek és a villamosműhöz nem csatlakozó kiserőművek kivételével - szélerőművek, illetve szélerőmű parkok létesítése a szélerőmű-kapacitás létesítésére irányuló pályázati kiírás feltételeiről, a pályázat minimális tartalmi követelményeiről, valamint a pályázati eljárás szabályairól szóló miniszteri rendeletben meghatározott feltételek szerint meghirdetett pályázat alapján lehetséges.
[12] A szélerőmű, illetve a szélerőmű park létesítésével kapcsolatos további korlátozást az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Étv.) 62. § (1) bekezdés 5. és 6. pontjában foglalt felhatalmazás alapján megalkotott, az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 10. § (4) bekezdése és a 25/A. § (2) bekezdése tartalmaz. Ezek szerint a települések beépítésre szánt területén és a beépítésre szánt terület határától számított 12 000 méteren belül - a háztartási méretű kiserőműnek számító szélerőmű kivételével - szélerőmű, szélerőmű park nem helyezhető el, illetve a Magyar Honvédség által üzemeltetett radaroktól számított 40 km-en, valamint a katonai repülőterektől számított 15 km-en belül új szélerőmű, vagy szélerőmű park szintén nem helyezhető el, a meglévő szélerőművek építménymagassága pedig nem növelhető, a szélerőmű parkok nem bővíthetők.
[13] A fentiek alapján megállapítható, hogy a szélerőmű létesítésének szabályait a hatályos joganyag több jogforrási szinten szabályozza. Relatív, földrajzi alapú korlátozást rögzít a VET és az OTÉK, míg a szélerőművek és szélerőmű-parkok építésére és használatba vételére kiadható engedélyek számának és az engedélyezhető erőművek teljesítményének meghatározására vonatkozó szabályok megalkotására a VET 7/B. § (1) bekezdése és a 170. § (1) bekezdés 51. pontja alapján a Kormány jogosult rendeleti formában.
[14] A kérdés kapcsán a Bizottságnak abban kellett állást foglalnia, hogy a kezdeményezésből származó jogalkotási kötelezettség a VET-ben és az OTÉK-ban foglalt földrajzi alapú létesítési korlátozást érinti-e vagy az építési engedélyezésre, illetve a teljesítmény meghatározására vonatkozó szabályok módosítását célozza.
[15] A Kormány a VET 170. § (1) bekezdés 30. és 51. pontjában, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 174. § (1) bekezdés f) pontjában kapott felhatalmazás alapján, az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg a 2016. és a 2017. évben a szélerőművek, illetve szélerőmű parkok létesítésére és használatbavételére kiadható hatósági engedélyek számának és az engedélyezhető szélerőművek, illetve szélerőmű parkok teljesítményének meghatározásáról szóló 454/2016. (XII. 19.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet). A Korm. rendelet 1. §-a rögzíti, hogy a szélerőművek, illetve szélerőmű parkok építésére és használatbavételére a 2016. és a 2017. évben nem adható ki hatósági engedély, továbbá, hogy a szélerőművek, illetve szélerőmű parkok engedélyezhető teljesítménye a 2016. és a 2017. évben építési engedély esetén: 0 MW, használatbavételi engedély esetén: 0 MW.
[16] Bár a Korm. rendelet jelen kérdés elbírálásának időpontjában is hatályban van, 2017 óta a Kormány nem élt a VET hivatkozott rendelkezéseiben foglalt jogalkotási hatáskörével, és sem 2020-ra, sem 2021-re nem állapította meg az építésére és használatbavételére kiadható hatósági engedélyek számát, illetve ebből kifolyólag az engedélyezett szélerőművek, illetve szélerőmű parkok teljesítményét sem.
[17] Megállapítható, hogy mivel a VET és az OTÉK fentiekben ismertetett szabályai nem fogalmaznak meg abszolút korlátot a szélerőművek létesítésével kapcsolatban, így a kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség alapvetően nem a relatív, földrajzi alapú korlátozással mutat összefüggést. A Bizottság álláspontja szerint azonban a kezdeményezésből származó jogalkotás csak részben érinti az Országgyűlés törvényalkotási kötelezettségét. Önmagában ugyanis annak törvényi szinten való előírása az állam számára, hogy létesítsen 2030-ig szélerőműveket, illetve szélerőmű parkokat, nem elegendő az érvényes és eredményes népszavazással hozott döntés végrehajtásához. Ahhoz mindenképpen szükséges az, hogy a Kormány – a VET 7/B. § (1) bekezdésében, valamint a 170. § (1) bekezdés 51. pontjában kapott felhatalmazása alapján – a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazást követően 2030-ig, naptári évenként rendeletben meghatározza a legalább 3.000 MW összesített beépített kapacitás elérése érdekében kiadandó építési és használatba vételi hatósági engedélyek számát, valamint a szélerőművek, illetve szélerőmű parkok engedélyezhető teljesítményét.
[18] Fentiek alapján látható, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás eredményéből fakadó jogalkotási kötelezettség közvetlenül érinti a Kormány származékos jogalkotási hatáskörét is. A népszavazási eredményessége esetén ugyanis törvényben kerülne rögzítésre a szélerőművek és szélerőmű parkok létesítésének állami kötelezettsége, a kérdés szerinti határidőig, illetve kapacitás szerint. Ez a kötelezettség ugyanakkor korlátozza a Kormánynak a VET-ben kapott felhatalmazáson alapuló hatáskörét, hogy szabad belátása szerint határozza meg a szélerőművek és szélerőmű parkok építésére kiadandó hatósági engedélyek számát és teljesítményét. A népszavazási kérdés alapján rögzítendő törvényi előírás teljesítése érdekében ugyanis a Kormánynak a kiadható építési engedélyek számának, illetve a tervezett szélerőművek és szélerőmű parkok teljesítményének meghatározásánál erre tekintettel kellene lennie. Ezt követően nyilvánvalóan nem hozhatna olyan kormányrendeletet, amelyben mindkét számot nullában határozza meg, ahogy azt tette például 2016-ban és 2017-ben. Ennél fogva a népszavazásra feltenni kívánt kérdés közvetlenül olyan tárgykörre vonatkozik, amelynek szabályozását az Országgyűlés törvényben a Kormányra delegálta, ezáltal az már nem tartozik a hatáskörébe, így a kérdés ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabállyal.
[19] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabály értelmezésével összefüggésben a Bizottság hivatkozik a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzésére, amelyben a hivatkozott alkotmányos szabály tükrében vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna” [Knk.37.807/2012/2. számú végzés].
[20] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[21] A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, továbbá a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy Knk.37.807/2012/2. számú és az azt megerősítő végzésekben nem az eredeti rendeletalkotási hatáskörben, hanem a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek” [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés].
[22] Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhetők. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
[23] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás olyan jogalkotási kötelezettséget teremtene, amely a VET 7/B. § (1) bekezdésében és a 170. § (1) bekezdés 51. pontjában kapott felhatalmazás alapján megalkotandó kormányrendelet tartalmát határozná meg, amely azonban annak származékos jellegénél fogva nem lehet országos népszavazás tárgya.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[24] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[25] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[26] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[27] Az egyértelműség sérelmére ható körülmény, hogy az Nsztv. 31. § (2) bekezdése szerint „[a] népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező”.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárási cselekmények lefolytatását követően (a kérdés jogerős hitelesítése, szükséges számú támogató aláírás összegyűjtése, a népszavazás elrendelése és kitűzése) az országos népszavazásra 2020. év végén vagy 2021-ben kerülhetne sor. Az Nsztv. fent hivatkozott szakasza szerint az érvényes és eredményes országos népszavazáson hozott döntés az Országgyűlést – a jogalkotási kötelezettség alapján hozott törvény kihirdetésétől számított – 3 évig kötelezi (ún. kötőerő), azaz egy 2020-ban vagy 2021-ben megtartott országos népszavazás esetén 2023-ig, legfeljebb 2024-ig. A népszavazási kérdés ugyanakkor egy 2030-ig teljesítendő kötelezés bevezetését célozza meg. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazási kérdés által érintett időszakban az országos népszavazás eredménye már nem kötné az Országgyűlést, azaz bármilyen – akár a választópolgárok véleményével ellentétes – tartalmú döntést is hozhatna.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés kapcsán joggal feltételezhető, hogy az esetleges népszavazáson megjelenő választópolgárok döntő többsége azt gondolhatja, hogy egy olyan kérdésben nyilvánít véleményt, amely alapján az Országgyűlés 2030-ig kötelezve lesz. Az országos népszavazáson hozott döntés ugyanakkor – annak érvényessége és eredményessége estén – mindösszesen 3 évig kötelezi az Országgyűlést, így a kérdés által érintett időszakra a választópolgárok többségének véleménye már nem bírna befolyással. A kérdéssel elérhető eredmény és az arra adandó válasz mögötti választópolgári szándék összhangja tehát nem áll fenn, amely a kérdés megtévesztő jellegét igazolja.
[30] A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, amelyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelynek során a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a Kúria fent hivatkozott álláspontja jelen eljárás szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, mivel a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye.
[31] Az Alkotmánybíróság a 9/2011. (III. 1.) és az 58/2011. (VI. 30.) AB határozataiban, illetve a Kúria a Knk.IV.37.132/2016/4., a Knk.IV.37.133/2016/4. és a Knk.IV.37.134/2016/4. számú határozataiban rögzítette, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség nem lehet következményeiben kiszámíthatatlan, mindez következik – az egyértelműség követelményének részét képező – előreláthatóság kritériumából.
[32] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés olyan klímatörvény meghozatalát célozza, amely legalább 3000 MW összesített beépített kapacitással rendelkező szélerőmű létesítését írja elő 2030-ig.
[33] A kérdés egyértelműsége kapcsán indokolt vizsgálni azt is, hogy a kérdésben rögzített „legalább 3000 MW összesített beépített kapacitással rendelkező” kifejezés mire vonatkozik, mivel a kérdés egyrészről értelmezhető úgy, hogy a „legalább 3000 MW összesített beépített kapacitással” egyetlen szélerőműnek kell rendelkeznie, de akként is, hogy összesen legalább annyi szélerőmű telepítése szükséges Magyarországon 2030-ig, amelyek együttes teljesítménye „legalább 3000 MW”.
[34] Az összesített beépített kapacitást az energetikában több szélerőmű együttes teljesítményére kell érteni, míg a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazása alapján a tárgykörben nem járatos választópolgár számára tűnhet úgy, hogy a kérdésben egyetlen szélerőműről megépítésének kötelezettségéről van szó.
[35] A kezdeményezés szó szerinti értelmezése alapján egy érvényes és eredményes népszavazás esetén egy darab, legalább 3000 MW beépített kapacitású szélerőművet kellene létesíteni Magyarországon. A kérdés ebben az értelmezésében azonban nemcsak önellentmondó, hanem lehetetlen cél megvalósítására is irányul. A nyilvánosan fellelhető információk alapján ugyanis jelenleg a legnagyobb kapacitású szélerőmű a világon a GE Renewable Energy által fejlesztett Haliade-X 12 MW, amelynek a beépített kapacitása 12 MW. 3000 MW kapacitású szélerőművet ma egyetlen gyártó sem tud előállítani. Mindezek alapján pedig elmondható, hogy amennyiben jelen bekezdésben írt értelmezési tartományát fogadjuk el a kezdeményezésnek, úgy a kérdés a tudomány és technika jelenlegi állása szerint megvalósíthatatlanra irányul, mivel nem létezik sem Magyarországon, sem a világon olyan szélerőmű, amely önmagában 3000 MW teljesítmény leadására képes lenne.
[36] A kérdés megfogalmazása tehát tévesen azt sugallja, mintha egyetlen szélerőmű létesítésével elérhető lehetne a népszavazási kezdeményezés célja. Ezzel szemben a tudomány jelenlegi állása szerint ekkora kapacitású szélerőmű nem létezik.
[37] A kérdés másik értelmezése szerint érvényes és eredményes népszavazás esetén a több szélerőmű létesítésével kellene elérni a 3000 MW összesített beépített kapacitást.
[38] Az interneten elérhető információk szerint Magyarországon a jelenleg üzemben lévő 176 szélerőmű együttes kapacitása mindössze 329 MW. A szélerőművek teljesítményére vonatkozó szabályokat a VET 170. § (3) bekezdés 3. pontjában foglalt felhatalmazás alapján megalkotott, a Villamosmű Műszaki-Biztonsági Követelményei Szabályzat hatályba léptetéséről szóló 8/2001. (III. 30.) GM rendelet (a továbbiakban: Szabályzat) tartalmazza. A Szabályzat 5.1.2.12. pontja rögzíti a szélerőművek létesítése során betartandó kiegészítő előírásokat, amelyek közül az első, 5.1.2.12.1. pontban meghatározott követelmény, hogy egy szélturbina toronyba legfeljebb 2,0 MW-os villamos termelőegység építhető be. Mindezek alapján látható, hogy a 3000 MW összesített beépített kapacitás eléréséhez, több mint 1500 új szélerőmű létesítésére lenne szükség.
[39] Mindenképp az egyértelműség körében vizsgálandó kérdés az, hogy a kezdeményezés alapján a jogalkotó és a választópolgár számára világosan látható-e, hogy e fentiekben jelzett mértékű beruházás megvalósítása egy érvényes és eredményes népszavazást követően kinek lenne a feladata. Ennek megítélése kapcsán lényeges szempont az, hogy egy 2 MW kapacitású szélerőmű létesítése internetes adatok alapján közel 4 millió dollár, azaz kb. 1,2 milliárd Ft. 1500 szélerőmű telepítése a jelenlegi árak alapján megközelítőleg 1800 Mrd Ft-ba kerülne.
[40] A Bizottság megítélése szerint a választópolgárok számára nem lenne egyértelmű, hogy mekkora volumenű beruházást érintő kérdésben kellene döntést hozniuk, tekintettel arra, hogy sem a szélerőművek teljesítményére vonatkozó aktuális tudományos-technikai adatok, sem a szélerőművekkel kapcsolatos költségek pontos ismerete tőlük nem elvárható. Másrészt nem lehet eltekinteni attól sem, hogy európai uniós szinten a villamosenergia termelése piaci és nem központosított keretek között történik. A Magyarországon megtermelt villamosenergia meghatározó részét az 50 MW és annál nagyobb teljesítőképességű erőművet üzemeltető tizenkét gazdasági társaság erőművei adják. Ezen erőművi társaságok közül mindösszesen három áll nemzeti tulajdonban. Nem világos sem a jogalkotó, sem a választópolgár számára, hogy egy olyan gazdaságilag liberalizált piacon, mint amilyenen jelenleg a villamos energia termelése és elosztása folyik, milyen keretek között lenne megvalósítható a kérdésben foglalt kötelezés, vagyis a meghatározott számú erőművek létesítése és működtetése. Az államnak magának kellene gazdasági társaságot létrehozni ennek érdekében, vagy esetleg a meglévő erőművi társaságok portfóliójába kellene a szélerőművi áramtermelést beilleszteni, vagy feladva a piacon jelenleg érvényesülő, a nem állami gazdasági szereplők tevékenységét mérsékelten korlátozó szemléletet, őket kellene kötelezni a szélerőművek létrehozására és működtetésére, az ezzel együtt járó finanszírozási kötelezettség egyidejű telepítésével.
[41] Ezen túl nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy ahhoz, hogy a hazai villamosenergia-termelésben olyan mértékben növekedjen a szélenergia mint megújuló energiaforrás igénybevétele, mint amelyet a kérdés céloz, mindenképp szükségessé tenné a magyar energetikai infrastruktúra jelentős átalakítását, amely összetett, mély műszaki, illetve gazdasági ismereteket igénylő kérdés. Olyan, a kérdés által nem meghatározható közvetlen összefüggések merülnek fel, mint például a konkrét megújuló energiatermelési módszerek kiválasztása, energiatermelő üzemek, erőművek és az ezekhez szükséges hálózatok telepítése, az ilyen jellegű beruházások összköltsége, a lakosság teherbíró képessége, adózási, pénzügyi és támogatási kérdések, amelyeknek a választópolgár általi megítélése és felmérése erősen megkérdőjelezhető, miközben ezek átlátása a kérdésre adott választ jelentősen befolyásolhatja.
[42] A fentiekben kifejtett körülményeket a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség körében értékeli akként, hogy a választópolgárok a döntésük teljes körű érdemi következményeit előre nem láthatják át. A népszavazásra bocsátandó kérdésről úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, a népszavazás sikere milyen változásokkal jár.
[43] Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, amelyek nem várhatók el.
[44] A jogalkotói és a választópolgári egyértelműség körében is egyaránt értékelendő körülmény az, hogy a kezdeményezés klímatörvény megalkotásáról beszél, azonban annak mindösszesen egyetlen momentumát, a szélenergia jelenleginél jóval nagyobb mértékű hasznosítására vonatkozó kötelezést rögzíti. Önmagában azonban egyetlen megújuló energiaforrásnak a villamosenergia-termelésben való intenzívebb alkalmazására való kötelezés nem értelmezhető olyan előírásnak, amely kimerítené a klímavédelem fogalmát. A klímavédelmi törvénynek a nevéből adódóan általános, az éghajlatvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseket kellene tartalmaznia, így pl. a különböző – és nem kizárólagosan a szélenergia – megújuló energiaforrások előtérbe helyezésének módjáról, az üvegházhatású gázok kibocsátása csökkentésére vonatkozó szabályokról kellene szólnia, ez utóbbihoz igazítva a gazdasági szerkezet további átalakítására vonatkozó előírásokat, vagy a klímavédelmi szempontoknak a környezetvédelmi hatásvizsgálatokban való erőteljesebb megjelenítésére vonatkozó előírásokat kellene rögzítenie.
[45] Annak okán, hogy egy konkrét kötelezésen túl a kezdeményezés még utalás szintjén sem határozza meg a megalkotandó klímatörvény kereteit, a választópolgár a kezdeményezés támogatásakor lényegében egy előre meg nem határozott tartalmú biankó felhatalmazást adna a jogszabály megalkotására az Országgyűlés számára. Ez pedig járhat azzal a következménnyel, hogy a választópolgári támogatás mögött a klímatörvény tartalmával kapcsolatban meghúzódó szándék lényeges kérdésekben térne el a Parlament által a népszavazás eredményeképp megalkotandó törvénytől, amely a választópolgári egyértelműség sérelmére ható körülmény. A jogalkotó szempontjából értékelendő körülmény pedig az, hogy a kezdeményezés bár meghatározza az Országgyűlés által megalkotandó új törvény jogi tárgyát, a klímavédelmet, azonban ennek körében mindösszesen egy részletszabály tekintetében szól a szabályozás tartalmáról. A jogi tárgy egyéb aspektusai tekintetében semmilyen eligazítást nem ad, ebből adódóan pedig a kérdésből származó jogalkotási kötelezettség az Országgyűlés számára nem kellően meghatározott, amely a jogalkotói egyértelműség sérelmére hat.
[46] A fentiekben részletesen leírt indokolás alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[47] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt tilalomba ütközik, és nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében szereplő feltételnek sem. Mindezért a Bizottság a kérdés hitelesítésének megtagadásáról döntött.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[48] A határozat az Alaptörvény Nemzeti Hitvallásán, a P) cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (2) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án és a 31. § (2) bekezdésén, a VET 170. § (3) bekezdés 3., 30. és 51. pontjain, az OTÉK 10. § (4) bekezdésén és a 25/A. §-án, a Szabályzat 5.1.2.12. pontjának rendelkezésein a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. március 5.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke