A Nemzeti Választási Bizottság
19/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Halász József magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy a Magyar Országgyűlés kezdeményezze Magyarország kilépését az Európai Unióból?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. április 15-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2016. március 7-én, 13 óra 33 perc 56 másodperckor személyesen 24 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírásokból 23 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-95643/2016. számú, 2016. március 4-én kelt határozatát, melyben a Hatóság dr. Halász Józsefet az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik.
Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
A Kúria az Országos Választási Bizottságnak a 31/2012. számú határozatával elbírált, az „Akarja-e, hogy Magyarország Kormánya bejelentse kilépési szándékát az Európai Unióból a Lisszaboni Szerződés I. Cikk 50. cikke alapján.” kérdést tartalmazó népszavazási kezdeményezés tárgyában hozott döntésének felülvizsgálata kapcsán foglalkozott az Európai Unióból való kilépés kérdéskörével.
A Kúria a Kvk.II.37.185/2012/2. számú végzésében ennek kapcsán kimondta, hogy „…egy szerződés (így a nemzetközi szerződés is) jogok és kötelezettségek összessége. Ebből eredően egy nemzetközi szerződés felmondásának népszavazás útján való kikényszerítése nemcsak joggyakorlást, de a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről való döntést is jelent. A nemzetközi szerződés egy állam kötelezettségvállalása más állam(ok) felé, a vállalt kötelezettségek betartása, illetve azok alóli mentesülés a nemzetközi jog által szabályozott keretek között történhet, mely indokolja az e körben tartandó népszavazás alaptörvényi kizárását.” A Kúria leszögezte továbbá az Európai Unióból való kilépés kapcsán, hogy „Egy nemzetközi szerződésbe való belépés és az abból való kilépésre vonatkozó szabályok – a dolog természetéből adódóan – nem azonosak, és ez indokolja a két kérdésben való népszavazás lehetőségének eltérő szabályozását is (…).”
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés egyértelműen arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlés kezdeményezze Magyarország Európai Unióból való kilépését.
A Kúria Knk.IV.37.446/2014/3. számú végzése szerint már a Csatlakozási Szerződés feltételrendszerének módosítására irányuló kérdés is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti tilalomba ütközik, mivel „[d]acára annak, hogy a Csatlakozási Szerződés hatályba lépésétől kezdődően szükségképpen módosította az Európai Unió alapító szerződéseit, azaz elsődleges jogforrásait és ezzel uniós jogként a belső jog részévé vált, mégsem lehet eltekinteni annak nemzetközi szerződéses formájától. A Csatlakozási Szerződést, az abban foglalt kötelezettségvállalást az Országgyűlés törvényben hirdette ki, ezzel tette a magyar jogrend részévé. A Csatlakozási Szerződés az abban vállalt kötelezettségek tekintetében az uniós jogrend részét képezi, miközben nemzetközi szerződésként nem oldódott fel az uniós jogban.”
A fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés, mely Magyarország Európai Unióból való kilépését kezdeményezi, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, ugyanis annak tartalma hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget érint.
III.
A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alaptörvényi érintettségének megállapítását követően a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint indokolt Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt, az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata is.
Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ebből kifolyólag azt csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése értelmében „MAGYARORSZÁG legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés.” Az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés a) pontja az Országgyűlés hatáskörén belül szabályozza, hogy az Országgyűlés megalkotja és módosítja az Alaptörvényt. Az Alaptörvény rendelkezései alapján tehát annak megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik. Az Alaptörvény elfogadásával és módosításával kapcsolatos rendelkezéseket S) cikk tartalmaz. Az Alaptörvény módosítására tehát csak az itt meghatározott követelmények betartásával kerülhet sor.
A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy az Alaptörvény „[f]enti rendelkezésekből egyértelműen kitűnik, hogy az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése értelmében „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.”(csatlakozási klauzula). A csatlakozási klauzula kifejezi az állam hozzájárulását szuverenitásának korlátozásához, illetve felhatalmazza az ezt megvalósító nemzetközi szerződés, azaz a csatlakozási szerződés megkötéséhez.
Magyarország Alaptörvénye nyolc különböző szakaszban számos összefüggésben nevezi meg az Európai Uniót: az Alaptörvény E) cikk (2) és (3) bekezdésében, XXIII. cikk (2) és (6) bekezdésében, XXVIII. cikk (4) és (6) bekezdésében, 19. cikkében és a 47. cikkében is.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint amennyiben egy érvényes és eredményes népszavazásra kerülne sor a jelen eljárás tárgyát képező kérdésben, annak eredményeképpen kezdeményezni kellene Magyarország Európai Uniós tagságának megszüntetését, mely egyben – a fentiekben megjelölt – alaptörvényi cikkek módosításának kötelezettségét is róná az Országgyűlésre. Vagyis mindez olyan jogalkotási kötelezettséget teremtene, mely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja értelmében tiltott tárgykör és országos népszavazás tárgy nem lehet.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és d) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, ezért a fentiekben kifejtett indokok alapján a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-a alapján – megtagadta.
IV.
A határozat az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésén, S) cikkén, az 1. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) és d) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. március 31.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke